راي هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري شماره هـ/88/928 ،مورخ 1391/12/7

تاريخ دادنامه: 1391/11/2    شماره دادنامه: 799       کلاسه پرونده: 88/928
   مرجع رسيدگي: هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري
   شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
   موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده 7 مصوبه تعيين وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت مصوب سال 1387 شوراي اسلامي‌شهر رشت
   گردش کار: قائم مقام رئيس سازمان بازرسي کل کشور، به موجب شکايت نامه شماره 87937/88/302ـ 1388/11/10، ابطال ماده 7 مصوبه تعيين وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت مصوب سال 1387 شوراي اسلامي‌شهر رشت را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
   « احتراماً، به استحضار مي‌رساند، شوراي اسلامي‌شهر رشت طي مصوبه‌اي تحت عنوان تعيين و وصول عوارض، مبادرت به وضع عوارض براي نقل و انتقال املاک کرده است.
   مطابق ماده 7 مصوبه مذکور «عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غيرتجاري، تجاري و سرقفلي اماکن واقع در محدوده قانوني و حريم شهر به شرح زير تعيين شده است:
   1ـ مسکوني معادل 2% ارزش منطقه‌اي دارايي
   2ـ تجاري و سرقفلي معادل 3% ارزش سرقفلي به قيمت اعلام شده دارايي
   همچنين در تبصره ماده فوق تصريح شده است، در صورت عدم تعيين ارزش ملک توسط دارايي، وصول عوارض مزبور برابر ارزيابي کميسيون ارزيابي شهرداري و يا کارشناس رسمي‌دادگستري خواهد بود».
   اين در حالي است که:
   1ـ مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي‌کشور مصوب 1375: « تصويب لـوايح، برقراري يـا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نـوع و ميزان آن (مي‌بايد) بـا در نظر گرفتن سياست عمومي‌دولت که از سوي وزارت کشور اعلام مي‌شود» صورت پذيرد.
   2ـ به موجب ماده 5 قانون تجميع عوارض « برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و کالاهاي توليدي و.. همچنين برقراري عوارض به درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات، ... توسط شوراهاي اسلامي‌و ساير مراجع ممنوع مي‌باشد». از اين‌رو مطابق اين ماده شوراهاي اسلامي‌و ساير مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردي که براي آنها پيش بيني اخذ ماليات شده است، اقدام به وضع عوارض نمايند.
   3ـ ماده 52 قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 1366 (که تحت عنوان ماليات بر درآمد املاک آمده است)، اعلام    مي‌دارد: « درآمد شخص حقيقي يا حقوقي ناشي از واگذاري حقوق خود نسبت به املاک واقع در ايران پس از کسر معافيتهاي مقرر در اين قانون مشمول ماليات بر درآمد املاک مي‌باشد». به علاوه ماده 59 قانون مذکور (اصلاحي 1380) بيان مي‌نمايد، « نقل و انتقال قطعي املاک به مأخذ ارزش معاملاتي و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنين انتقال حق واگذاري محل به مأخذ وجوه دريافتي مالک يا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاريخ انتقال از طرف مالکان عين يا صاحبان حق، مشمول ماليات مي‌باشد...» و تبصره 2 اخيرالذکر حق واگذاري محل از نظر آن قانون را حق کسب يا پيـشه يا حق تصـرف محل با حقوق ناشي از موقعيت تجاري محل دانسته است.
   بنا به مراتب و نظر به اين که ماده 7 مصوبه شوراي اسلامي‌شهر رشت با قانون تجميع عوارض و مواد ذکر شده از قانون مالياتهاي مستقيم مغايرت دارد وضع عوارض توسط شوراي اسلامي‌مذکور بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غير تجاري، تجاري و سرقفلي خارج از حدود اختيارات آن شورا تشخيص مي‌شود، لذا موضوع در اجراي تبصره 2 قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور اعلام ، خواهشمند است دستور فرمايند نسبت به طرح موضوع در هيأت عمومي‌ديوان (خارج از نوبت) اقدام و از تصميمات متخذه اين سازمان را مطلع نمايند.»
   متن مقرره مورد اعتراض به قرار زير است:
   «ماده 7ـ عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلي:
   عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غير تجاري، تجاري و سرقفلي اماکن واقع در محدوده قانوني و حريم شهر به شرح زير تعيين مي‌شود:
  

  
   تبصره: در صورت عدم تعيين ارزش ملک توسط دارايي، وصول عوارض مزبور برابر ارزيابـي کميسيون ارزيـابي شـهرداري و يـا کارشـناسي رسمي ‌دادگـستري خواهد بود.»
   در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي‌شهر رشت به موجب لايحه شماره 17/89/ش ـ 1389/1/9 توضيح داده است که:
   « احتراماً، عطف به درخواست سازمان بازرسي کل کشور در خصوص مصوبه شوراي اسلامي‌شهر رشت که طي نامه شماره هـ/88/928ـ 1388/12/4 به اين شورا ابلاغ شده است به استحضار مي‌رساند:
   به استناد تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي‌ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي (قانون موسوم به تجميع عوارض) مصوب 22 دي ماه 1381 و ماده 16 آيين‌نامه اجرايي آن و همچنين بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي‌کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداريها مصوب 18 تير ماه 1334 قانونگذار به شوراهاي اسلامي‌شهرها اختيار وضع و تصويب عوارض را تحت عنوان عوارض محلي داده است، با اين توضيح که به موجب قوانين استنادي فوق‌الذکر شهرداريها مي‌توانند پس از طي تشريفات خاص مقرر در قانون علاوه بر عوارض مصرح در قانون موسوم به تجميع عوارض که عوارض ملي بوده است عوارضي را تحت عنوان عوارض محلي با لحاظ کردن جميع جهات و شرايط خاص موجود در هر شهر توجهاً به خدماتي که شهرداري ارائه مي‌دهد جهت تصويب به شوراي اسلامي‌شهر پيشنهاد نمايد به همين منظور عوارض مورد ادعاي سازمان بازرسي کشور توسط شهرداري رشت در تعرفه عوارض شهرداري پيش‌بيني و جهت تصويب به اين شورا پيشنهاد شده که موضوع پس از انجام کار کارشناسي بويژه بررسي آن در کميسيونهاي مربوطه دقيقاً مورد بررسي قرار گرفته است و چون دليلي براي مخالفت با آن وجود نداشت پيشنهاد شهرداري در خصوص وضع اين عوارض تحت عنوان عوارض محلي منطبق با قانون تشخيص داده شده است و در فرجه مقرر در قانون مورد تصويب و اعلان عمومي ‌قرار گرفت. طبق اصل 174 قانون اساسي قوه قضاييه حق نظارت بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاههاي اداري را با تشکيل سازماني به نام «سازمان بازرسي کل کشور» اعمال مي‌کند متأسفانه سازمان بازرسي کشور برخلاف انتظار اقدام به نگارش و تنظيم گزارش مذکور کرده است زيرا اشراف به قوانين و مقررات موضوعه مرتبط با وضع عوارض و حدود اختيارات شوراهاي اسلامي‌شهر قبل از تنظيم اين گونه گزارشات از بديهيات و امور مسلم قضيه است ليکن با مطالعه گزارش سازمان موصوف اين انتظار قانوني برآورده نشده است که اين خود جاي بسي تعجب و شگفتي است در جهت اثبات اين ادعا نظر قضات ديوان عدالت اداري بويژه رياست محترم هيأت عمومي‌را به بند 2 گزارش (نامه) سازمان فوق‌الذکر معطوف مي‌نمايد، زيرا در بند 2 گزارش مذکور سازمان موصوف فقط به صدر ماده 5 قانون تجميع عوارض استناد کرده‌اند در حالي که اگر اندکي تأمل و حوصله مي‌کردند و تبصره 1 ذيل همان ماده قانوني را مطالعه مي‌کردند قطعاً از چنين استدلال و نگارش اين گونه گزارشي پرهيز مي‌کردند.
   (تبصره 1 ماده قانون موسوم به تجميع عوارض: وضع عوارض محلي جديد و يا افزايش نرخ هر يک از عوارض محلي مي‌بايد حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال بعد تصويب و اعلان عمومي‌گردد.)
   لازم به ذکر است با بررسي سوابق موجود اين فرايند در فرجه مقرر در قانون در خصوص عوارض مورد نظر کاملاً بدون هر گونه نواقصي به صورت کاملاً صحيح و قانوني طي شده است.
     از آن جا که مصوبات اين شوراهاي اسلامي‌شهر طبق اصل 103 قانون اساسي و ماده 80 قانون شوراهاي اسلامي‌پس از تصويب لازم الاجرا است و از طرف ديگر اعتراضي نسبت به مصوبه اين شورا از طريق مراجع ذي صلاح مقرر در قانون در مهلت تعيين شده در قانون به عمل نيامده است لذا شکايت سازمان بازرسي با کيفيت معنونه بدون لحاظ‌کردن قوانين استنادي بي‌اساس و فاقد وجاهت قانوني است مضافاً اين که آنچه از مطالعه بند 3 درخواست سازمان بازرسي کشور به ذهن متبادر مي‌شود و اين است که به موجب قانون مالياتهاي مستقيم و اصلاحيه بعدي آن املاک واگذار شده در ايران تنها مشمول ماليات مي‌باشند که در پاسخ به اين بند اين نکته حايز اهميت است که قانون خاص و مقدم مالياتهاي مستقيم به موجب قانون خاص و مؤخر تجميع عوارض و تبصره 1 ماده 5 آن تخصيص داده شده است و شوراهاي اسلامي‌کشور اختيار وضع هر گونه عوارض محلي به شرطي که در زمره عوارض ملي نباشد را دارند و عوارض بر نقل و انتقال املاک به مثابه ساير شهرداريها در تعرفه عوارض و بهاي خدمات پيش‌بيني شده است در ضمن سازمان موصوف ماليات و عوارض را به صورت موضوعي واحد تلقي کرده‌اند در حالي که ماليات و عوارض دو مقوله کاملاً متفاوت مي‌باشند که شرح و تعريف هر کدام در قانون مشخص شده است.
   لازم به ذکر است به موجب بند دال دادنامه شماره 1481، 1480، 1479، 1478 و 1477 و دادنامه شماره 113 صادر شده از هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري اين تعرفه‌ها و عوارض محلي که به استناد همان تبصره 1 ماده 5 قانون موسوم به تجميع عوارض وضع شده است مورد تأييد قرار گرفته که تقاضاي توجه و امعان نظر به آراء فوق الذکر مورد استدعاست.
   فلذا ماده 7 تعرفه تصويبي اين شورا در خصوص عوارض بر واگذاري املاک و مستغلات و ... وفق قوانين و مقررات موضوعه صادر شده و اعتراض آن سازمان فاقد وجاهت قانوني بوده و محمل قانوني ندارد. به همين دليل تقاضاي رد آن مورد استدعاست. ضمناً جهت حفظ حقوق قانوني اين شهرداري کارشناسان مطلع اين شهرداري آمادگي دارند در صورت موافقت آن ديوان حضوراً جهت اداي توضيحات لازم در آن هيأت عمومي‌حاضر شوند. قبلاً از توجهات قانوني رياست محترم هيأت عمومي‌ديوان کمال تشکر و امتنان را دارد.»
   هيأت عمومي‌ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به‌صدور رأي مبادرت مي‎کند.