رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/92/227 مورخ 1395/12/15

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1232 مورخ 1395/11/19 جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/11/19 شماره دادنامه: 1232 کلاسه پرونده: 92/227
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكيان: 1ـ شرکت مديا الکترونيک مهر 2ـ شرکت ارکان ساختار نوين انتخاب با وکالت آقاي محسن پيام آرا
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بندهاي (الف ـ ج ـ د) و تبصره‌هاي 1 و 2 آن، (هـ ـ و ـ ح) و جدولهاي 1 و 2 آن از مصوبه شماره 231ـ 1385/2/17 شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي و ابطال اصلاحيه اين مصوبه به شماره 246 ـ 1385/4/13
گردش کار: شرکت مديا الکترونيک مهر و شرکت ارکان ساختار نوين انتخاب با وکالت آقاي محسن پيام آرا به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 231ـ 1385/2/17 شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص چگونگي اخذ هزينه‌هاي تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي و ابطال اصلاحيه اين مصوبه به شماره 246 ـ 1385/4/13، را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
احتراماً به استحضار مي‌رساند که موکلين اينجانب که دو توليد‌کننده بزرگ داخلي لوازم خانگي با برندهاي اسنوا و دوو در سطح کشور مي‌باشند که به جهت فروش محصولات توليدي خود نمايندگيهاي فروش و عامليتهاي فروشي در سرتاسر کشور من جمله شهر تهران دارند که بر سر درب و پيشاني مغازه‌ها و محلهاي اداري خود تابلوهايي را به جهت معرفي مکان مذکور دارند که هر ساله شهرداري و سازمان زيباسازي شهر تهران و سازمانهاي تابع آن عوارضي بابت اين تابلوها اخذ مي‌نمايند که دليل اخذ اين عوارض اجراي مصوبه شماره 231 شوراي شهر تهران و اصلاحيه شماره 246 آن مي‌باشد. همان طور که رياست محترم مستحضر مي‌باشيد با تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده و ماده 52 اين قانون مصوب 1387/3/2 که به صراحت عنوان مي‌دارد: «از تاريخ لازم‌الاجراشدن اين قانون، برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد‌کنندگان کالاها، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي و غيره و اصلاحيه بعد و ساير مقررات خاص و عام مغاير مربوط به دريافت هر گونه ماليات و عوارض و برقراري و دريافت هر نوع ماليات غير‌مستقيم و عوارض ديگر از توليد‌کنندگان، وارد‌کنندگان خدمات را ممنوع نمود... و همچنين با تصويب قانون اصلاح برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران برقراري هر گونه عوارض و ماليات به موجب قانون موسوم به طرح تجميع عوارض صورت مي‌پذيرد و کليه قانونهاي مغاير نسخ مي‌گردد». تکليف نحوه وضع عوارض و وصول آن را مشخص کرده است و در رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 361ـ 1382/9/9 با موضوع نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرک به صراحت اعلام داشته که شوراي اسلامي شهرها حق وضع و تصويب هيچ گونه مصوبه و يا آيين‌نامه در خصوص وصول عوارض را ندارند و دريافت و وصول عوارض را منوط به مقررات مذکور کرده است که در همين راستا هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء مکرر درموضوع خاص عوارض تابلوها شوراهاي شهرها و شهرداريها را از وضع مصوبه و وصول عوارض به شدت منع کرده است که به تعدادي از آنها در زير اشاره مي‌گردد:
1ـ رأي شماره 771ـ 1391/10/18 در خصوص ابطال مصوبه مورخ 1384/11/3 شوراي شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهاي تبليغاتي
2ـ رأي شماره 241ـ 1390/6/7 در خصوص ابطال مصوبه شوراي شهر گرگان به جهت اخذ عوارض تابلوها
3ـ رأي شماره 406 و 407 ـ 1387/6/3 در خصوص ابطال قسمت اخير بند 6 شق (ز) مصوبه جلسه 231ـ 1385/2/17 شوراي شهر تهران.
لازم به ذکر است خاطر نشان نمايم که بخشي از مصوبه مورد درخواست در سنوات گذشته به تقاضاي اشخاص ثالث در دادنامه شماره 406 و 407 در خصوص ابطال بند 6 باطل شده است. اما قسمت اعظم مصوبه همچنان به قوت باقي است. لذا شوراي شهر تهران و شهرداري تهران و سازمان زيباسازي با وصف اطلاع از مقررات مذکور و ابلاغ دادنامه‌هاي مکرر صدرالذکر به جهت عدم اخذ عوارض بابت تابلوها بي‌تفاوت و با جمع‌آوري تابلوها، موکلين را مجبور به پرداخت عوارض من غير‌حق مي‌نمايد و مکرراً با ايجاد مزاحمت و جمع‌آوري تابلوها، اعتبار تجاري موکلين را که توليد‌کننده داخلي مي‌باشند زير سئوال مي‌برند.
علي‌اي حال با توجه به مراتب معروضه باتوجه به اينکه موکلين به موجب قوانين مذکور همه ساله عوارض و ماليات مستقيم و غير‌مستقيم خود را کاملاً به صورت قانوني پرداخت مي‌نمايند و جدا از مقررات مذکور طبق استدلال صحيح اعضاء هيأت عمومي در آراء مکرر، شهرداري در خصوص سردرب مغازه‌ها و اماکن خدماتي را ارائه نمي‌دهد که مستحق دريافت عوارض باشد. لذا با تقديم اين دادخواست از محضر عالي استدعاي رسيدگي صدور حکم به ابطال مصوبه‌هاي غير‌قانوني موضوع خواسته و اصلاحيه آن را دارم. ضمناً چون با جمع‌آوري تابلوها خسارات مادي و معنوي جبران ناپذيري به موکلين وارد مي‌شود بدواً درخواست صدور دستور موقت مبني بر توقف عمليات اجرايي جمع‌آوري تابلوها تا رسيدگي و صدور حکم نهايي مي‌نمايم. در راستاي فرمايشات مکرر مقام معظم رهبري اين توليد‌کننده داخلي در اين اوضاع نابسامان اقتصادي و ورود بي‌رويه اجناس خارجي مورد حمايت قرار دهيد.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصي که از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي وکيل شاکيان ارسال شده بود، به موجب لايحه شماره 628 ـ 1392/5/22 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده، پاسخ داده است که:
«قضات محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم
احتراماً در خصوص اخطاريه رفع نقص صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در پرونده کلاسه 92/227 ابلاغ شده به تاريخ 1392/5/15 موارد ذيل الذکر را در راستاي موارد درخواستي هيأت محترم ديوان عدالت اداري به جهت رفع ايرادات به شرح مشروح ذيل الذکر به حضورتان تقديم مي‌گردد:
1ـ در خصوص ايراد نقص اول هيأت عمومي دال بر اينکه کدام قسمت مصوبه مورد شکايت موکل مي‌باشد، بايد عرض نمايم که شوراي محترم شهر تهران اقدام به تصويب مصوبه به شماره 231ـ 1385/2/17 با موضوع چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي کرده است و در تاريخ 1385/4/13 با تصويب مصوبه شماره 246 بخشهايي از اين مصوبه را اصلاح نموده است.
شوراي محترم شهر تهران در ماده واحده هر دو مصوبه ذکر کرده: «... به شهرداري تهران اجازه داده مي‌شود... از هر نوع تابلو،... و يا به منظور انتقال پيام شخصي در محدوده قانوني و حريم شهر تهران نصب و در معرض ديد عموم قرار دارد... نسبت به دريافت هزينه تبليغات محيطي بر اساس... اقدام نمايند و در بند د اين مصوبه ذکر شده است کليه صاحبان کالا و خدمات و توليد‌کنندگان داخلي و... مي‌بايست نسبت به اخذ مجوز تعيين مساحت فضاي تبليغاتي... از سازمان زيباسازي اقدام نمايد، بديهي است اخذ هزينه تبليغات محيطي استفاده از تابلوهاي منصوب... بر اساس جدول شماره 2 پيوست اين مصوبه مي‌باشد.» لذا با تبصره‌هاي شماره 1 و 2 بند د اين مصوبه در حقيقت صدور مجوز را منوط به پرداخت عوارض و هزينه کرده است و در بند هـ و (و) مجدد تأکيد بر وصول عوارض و هزينه بر اساس جدول پيوستي کرده است.
لذا بـه صراحت خاصه ابطال مـاده واحـده مصوبه شماره 231 کـه بـه استناد آن از موکلين بـر خلاف قانون مطالبه عوارض و هزينه مي‌کنند و همچنين ابطال بندهاي شماره‌هاي الف، ج، د به همراه تبصره‌هاي 1 و 2 ذيل آن و بند هـ و بند (و) و بند (ح) به همراه دو جدول شماره 1و 2 پيوستي مصوبه شماره 231 و همچنين ابطال اصلاحيه اين مصوبه که به شماره 246 تصويب شده را به همراه ماده واحده آن و تمامي بندهاي آن را خواستارم.
2ـ اما در خصوص اينکه مصوبه ياد شده مغاير با کدام قانون است به عرض مي‌رسانم همان طور که در دادخواست تقديمي مشروحاً بيان گرديده است اين مصوبه‌ها مغاير صريح با ماده 50 و 51 و 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوبه 1387 مي‌باشد.
لازم به ذکر است خاطر نشان نمايم رأي شماره 361ـ 1382/9/9 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري که به صراحت شوراهاي اسلامي شهرها از وضع و تصويب مصوبه در خصوص وصول عوارض منع کرده است و با تصويب قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه از ابتداي سال 1382 دريافت هر گونه وجوه از جمله ماليات و عوارض به موجب قانون موسوم به تجميع عوارض صورت مي‌پذيرد و اين در حالي است که همان طور که در سطرهاي اول تا چهارم دادخواست تقديمي ذکر شده تابلوهاي متنازع فيه به جهت معرفي مکان مذکور نصب شده‌اند. همچنين هيأت عمومي در آراء مکرر شماره 771ـ 1391/10/18 و 241ـ 1390/6/7 و 406 ـ 407 ـ 1387/6/3 به صراحت مصوبات شوراهاي اسلامي را در خصوص مطالبه عوارض و يا هزينه بابت تابلوها ابطال کرده است. لازم به ذکر است بند 6 شق ز مصوبه شماره 231 در گذشته طي آراء 406 و 407 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به درخواست اشخاص ثالث ابطال گرديده است. لذا با توجه به مراتب معروضه درخواست اتخاذ تصميم شايسته را مي‌نمايم.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر تهران به موجب لايحه شماره 19565/160 ـ 1392/9/25 توضيح داده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: پرونده کلاسه 92/227 با شماره 9209980900016434
سلام عليکم
احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 92/227 موضوع مکاتبه مورخ 1392/5/27 مديريت محترم دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ثبت شده به شماره 11605/160 ـ 1392/6/9 در دبيرخانه شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت مديا الکترونيک مهر و شرکت ارکان ساختار نوين انتخاب با وکالت آقاي محسن پيام آرا به خواسته «ابطال مصوبه 231ـ 1385/2/17 شوراي اسلامي شهر تهران درخصوص چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي صنفي در شهر تهران و ابطال اصلاحيه اين مصوبه به شماره 246 ـ 1385/4/13» مراتب ذيل را در رد خواسته مشاراليه به استحضار مي‌رساند:
1ـ مصوبه مورد اعتراض در دو مرحله به تاريخ 1385/4/13 و 1385/5/10 مورد اصلاح و بازنگري مجدد قرار گرفته و نقائص آن پس از اعتراض فرمانداري محترم تهران برطرف گرديده است.
2ـ بر مبناي مندرجات بند 26 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدي، تصويب بهاي خدمات بر عهده شوراي اسلامي شهرها است. حسب مندرجات بند «الف» اصلاحيه مورخ 1385/4/13 و بند «ب» اصلاحيه مورخ 1385/5/10 مصوبه مورد بحث «هزينه تبليغات محيطي» به عنوان يکي از مصاديق «بهاي خدمات» در نظر گرفته شده است.
3ـ وکيل محترم جهت اثبات ادعا در صفحه دوم دادخواست خود به ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده استناد نموده است. همان گونه که مستحضريد موضوع مصوبه مورد اعتراض بهاي خدمات است. در حالي که، موضوع ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده، ماليات و عوارض است.
4ـ از سوي ديگر، حتي اگر موضوع مصوبه مورد اعتراض عوارض محسوب شود، همان گونه که مستحضريد، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدي آن «تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن» در صلاحيت شوراي اسلامي شهر است.
1ـ 4ـ علاوه بر آن، بر مبناي تبصره 1 ذيل ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلي که تفکيک آنها در اين قانون مشخص نشده بر عهده شوراي اسلامي شهر و بخش است.
2ـ 4ـ علاوه بر مراتب معروضه فوق، در فرض اينکه موضوع مصوبه مورد اعتراض عوارض محسوب گردد، بر مبناي مفهوم مخالف ماده 5 قانون اصلح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي مصوب 1381/10/22 معروف به قانون تجميع عوارض و منطوق تبصره 1 آن که بهترين دليل بر وجود اين مفهوم مخالف مي‌باشد، وضع عوارض براي عناويني که در ماده 4 اين قانون تکليف آن روشن نگرديده بود به عهده شوراي اسلامي شهر تهران قرار داده شده بود. بند «ب» ماده 1و ماده 16 آيين‌نامه اجرايي قانون تجميع عوارض مصوب 1381/12/28 هيأت وزيران مندرج در روزنامه رسمي شماره 16927 ـ 1382/1/23 نيز به وضوح مؤيد پيش‌بيني صلاحيت شوراهاي اسلامي شهرها در وضع اين گونه عوارض بوده است.
3ـ 4ـ صرف نظر از نسخ مقررات مندرج در قانون تجميع عوارض که با قانون ماليات بر ارزش افزوده مغاير است و همچنين ساير قوانين و مقررات مغاير با آن، به استحضار مي‌رساند بند «ب» ماده 1 آيين‌نامه اجرايي قانون تجميع عوارض، تعيين‌کننده صلاحيت شوراهاي اسلامي براي وضع عوارض محلي است. باتوجه به مراتب معروضه فوق مبني بر صلاحيـت شوراي اسلامي شهر براي وضع بهاي خدمات و عوارض محلي و با عنايت به ادعاي بدون دليل شاکي محترم، صدور حکم به رد خواسته موضوع دادخواست صدرالذکر از آن هيأت محترم مورد استدعاست.»
در اجراي ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، پرونده در هيأت تخصصي عمران، شهرسازي و اسناد ديوان عدالت اداري مطرح شد و اين هيأت در خصوص خواسته شاکيان مبني بر ابطال بندهاي (الف ـ ج ـ د) و تبصره‌هاي 1 و 2 آن، (هـ ـ ح)، و جدولهاي 1 و 2 آن از مصوبه شماره 231ـ 1385/2/17 شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي و ابطال اصلاحيه اين مصوبه به شماره 246 ـ 1385/4/13 به استثناء بند «و» به موجب دادنامه شماره 138 ـ 1395/8/12 رأي به رد شکايت شاکي صادر کرد و رأي مذکور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا 10 نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافته است.
متن مصوبه شماره 231ـ 1385/2/17 شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زير است:
«و ـ عوارض کليه تابلوهاي منصوبه صنفي در شهر تهران که موضوع جدول شماره يک (1) پيوست اين مصوبه مي‌باشند توسط شهرداريهاي مناطق بيست و دوگانه تهران وصول و به حساب درآمدي منطقه ذيربط واريز خواهد شد.
تبصره ـ مناطق بيست و دوگانه شهرداري تهران موظفند معادل ميزان عوارض اخذ شده از تابلوهاي منصوب صنفي در هر منطقه نسبت به هزينه کرد اعتبار مذکور بر اساس ضوابط سازمان زيباسازي شهرداري تهران در ساماندهي زيباسازي شهري مناطق ياد شده اقدام نموده و گزارش آن را از طريق شهرداري تهران هر سه ماه يک بار به شوراي اسلامي شهر تهران ارائه نمايند.»
در خصوص تقاضاي ابطال بند (و) پرونده به هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ارجاع شده است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/11/19 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.