رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/898 مورخ 1395/10/1

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 681 مورخ 1395/10/15 با موضوع:
«ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شوراي اسلامي شهر هنديجان» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/16 شماره دادنامه: 681 کلاسه پرونده: 93/898
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: بانک توسعه تعاون
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شوراي اسلامي شهر هنديجان
گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شوراي اسلامي شهر هنديجان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام
اينجانب زهرا ضيائي نماينده حقوقي بانک توسعه تعاون با اختيارات حاصله از برگه نمايندگي به شماره 24461/28000/22ـ 1393/10/21 نسبت به مصوبه شوراي اسلامي بندرعباس در خصوص وضع عوارض براي بانک توسعه تعاون، با ارائه مستندات ذيل اعتراض خود را اعلام مي‌دارم:
الف) شخصيت حقوقي بانک توسعه تعاون
احتراماً به استحضار مي‌رساند، بانک توسعه تعاون به استناد بند «و» ماده 9 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و در راستاي اجراي سياستهاي کلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تأسيس گرديده و به استناد ماده 5 اساسنامه يک بانک 100% دولتي بوده و تمامي سرمايه آن متعلق به بيت المال مي‌باشد.
ب) دفاعيات
1ـ به استحضار عالي مي‌رساند شوراي اسلامي شهر هنديجان در مصوبه شماره 22 خود به تاريخ 1389/11/11 و بر اساس لايحه 11321ـ 1389/11/6 بانک توسعه تعاون را مکلف به پرداخت 000/312/4 ريال به شهرداري و 000/53 ريال به آموزش و پرورش کرده است، در اين خصوص لازم به ذکر است که هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در متن رأي، شوراهاي اسلامي شهر را مجاز به تعيين عوارض محلي جديد و نيز افزايش نرخ عوارض دانسته در حالي که مطابق آراء شماره 221، 220، 219 و نيز آراء 254ـ 260 ـ 1392/4/10 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري فعاليت بانک محلي نمي‌باشد. لازم به توضيح است که صلاحيت شوراي اسلامي شهر براي تصويب عوارض شامل:
الف ـ ارگانهاي مشمول قانون نظام صنفي ب ـ محدود به تصويب عوارض محلي است
در مورد بند الف شايان ذکر است که با توجه به تعريف فرد صنفي و واحد صنفي مذکور در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفي مصوب سال 1382، بانکها پيشه‌ور و صاحب حرفه و شغل آزاد نبوده، بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولي و بانکي کشور مصوب 1351/4/18، شرکت سهامي عام مي‌باشند و سرمايه بانکهاي دولتي متعلق به دولت بوده و بر اساس لايحه قانوني اداره امور بانکها مصوب سال 1358 و ساير مقررات مربوطه اداره مي‌شوند، بنابراين اطلاق صنف بر بانکها و مطالبه عوارض حق کسب و پيشه در تعارض با ماهيت قانوني و نوع فعاليت آنها مي‌باشد بنابراين شوراي اسلامي شهر نمي‌تواند اقدام به تصويب عوارض براي بانکها نمايد.
همچنين در خصوص صلاحيت تصويب عوارض نيز مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران اصلاحي مصوب سال 1375، اگرچه تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تعيين نوع و ميزان آن از جمله وظايف شوراهاي اسلامي شهرها است اما حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر اين معني دارد که شوراهاي اسلامي شهر براي تصويب عوارض محلي صلاحيت دارند و مجاز به تعيين و تصويب عوارض کشوري و ملي نمي‌باشند و با توجه به اينکه حوزه فعاليت بانکها کشوري مي‌باشد لذا وضع و برقراري عوارض توسط شوراهاي اسلامي براي بانکها از صلاحيت آنها خارج است.
جداي از آراي متعددي که در اين خصوص هم از ديوان عدالت اداري صادر شده و هم از شعب مختلف دادگاههاي عمومي و بدوي، آراي شماره 220، 219 و 221 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري که به تاريخهاي 1391/4/26 و 1391/5/14 صادر شده، همگي حکايت از اين مطلب دارند که فعاليت بانکها و شعب آنها کشوري بوده و محلي محسوب نمي‌گردند، لذا تعيين عوارض توسط شوراهاي شهر براي بانکها فاقد وجاهت قانوني است.
در توضيح عوارض محلي به استحضار مي‌رساند، عوارض محلي عوارضي است که حوزه عمل و شمول آن، کالاها و خدمات مصرفي در محدوده آن شهر، بخش و شهرک مربوط مي‌باشد و با توجه به اينکه حوزه فعاليت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور بوده و محلي تلقي نمي‌شود، لذا وضع عوارض و بهاي خدمات براي بانکها مغاير قانون است. اين موضوع در رأي شماره 260 ـ 254ـ 1392/4/10 صادر شده از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز به صراحت قيد گرديده است.
2ـ قانونگذار در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مقرر نموده است که: «برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و توليدي و همچنين ارائه خدمات که در اين قانون، تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است.» و در بند 11 ماده 12 همين قانون، خدمات بانکي و اعتباري بانکها از پرداخت ماليات معاف گرديده است، لذا با توجه به اينکه تکليف ماليات بانکها در اين قانون مشخص گرديده است و بانکها معاف از پرداخت هستند بنابراين وضع هرگونه عوارض توسط مراجعي مانند شوراهاي اسلامي و... مخالف صريح حکم قانون مي‌باشد.
3ـ حسب بند «ب» ماده 30 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آنها در موارد معين مصوب سال 1373 پرداخت هرگونه وجهي به عنوان ماليات و عوارض جديد با تصويب شوراي عالي اقتصاد مجاز است و اصل 51 قانون اساسي مقرر مي‌دارد: «هيچ نوع ماليات وضع نمي‌شود مگر به موجب قانون». همچنين رياست محترم جمهور طي نامه شماره 353/م230/12/87 بانکها را از پرداخت هرگونه عوارض کسب و پيشه معاف دانسته است.
4ـ بر اساس ماده 4 قانون اصلاح موادي از برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات مصوب سال 1381 در هشت بند احصاء گرديده است که در هيچ يک از بندهاي هشتگانه نامي از بانکها برده نشده است.
نتيجه گيري:
اولاً: اصل 44 قانون اساسي بخش دولتي را چنين تعريف کرده است: بخش دولتي شامل کليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانکداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبکه آبرساني و... است که به صورت مالکيت خصوصي و در اختيار دولت است، ساير قوانين من جمله ماده 1 قانون محاسبات عمومي کشور و بند 2 از قسمت (ج) و بند 5 از قسمت (ب) قانون سياستهاي کلي اصل 44 قانون اساسي بر اين موضوع تاکيد دارند، که بانکهاي دولتي کشور تحت حاکميت دولت جمهوري اسلامي است و مطلق سهام آنها از طرف دولت تأمين و متعلق به دولت جمهوري اسلامي مي‌باشد. ماده 5 قانون ماليات بر ارزش افزوده مقرر مي‌دارد: «برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و توليدي و همچنين ارائه خدمات که در اين قانون، تکليف ماليات و عوارض آنها تعيين شده همچنين بانکها و مؤسسات اعتباري مجاز توسط شوراي اسلامي و ساير مراجع ممنوع مي‌باشد. جداي از اين قاعده که بانکها، خصوصاً بانکهاي دولتي و در مجموع بانک مرکزي به عنوان نهادي حاکميتي، دولتي تلقي مي‌شوند، قانونگذار به شرح ماده 1 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي مصوب 1382 برقراري و دريافت هرگونه وجوه از جمله ماليات و عوارض اعم از ملي و محلي از توليد‌کنندگان کالاها، ارائه‌دهندگان خدمات و همچنين کالاهاي وارداتي را صرفاً به موجب قانون مزبور، مجاز اعلام داشته و مقررات و اختيارات مراجع مختلف در وضع ماليات و عوارض جز در موارد مصرح درماده مذکور را لغو کرده است. در پايان با امعان نظر به مراتب فوق‌الاشعار و از آنجايي که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و بنا به حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 دلالت بر آن دارد که شهرداري و شوراي اسلامي شهر براي تصويب عوارض محلي صلاحيت دارند در حالي که حوزه فعاليت بانکها محلي نيست بلکه کشوري است، لذا تعيين عوارض براي بانکها کاملاً برخلاف قانون است. در خصوص اين گونه پرونده‌ها آراي متعددي از محاکم عمومي و تجديدنظر صادر گرديده است که اين نظريه را تصديق مي‌نمايد، همچنين آراي متعددي از خود هيأت عمومي ديوان عدالت اداري صادر شده که همگي مؤيد اين مطلب است که فعاليت بانکها در سطح جامعه محلي نيست بلکه نوع فعاليت آنها کشوري است لذا تعيين عوارض محلي براي آنها خارج از صلاحيت شوراهاي اسلامي شهر وکميسيون ماده 77 شهرداريها است. لذا با توجه به موارد فوق‌الذکر از محضر محترم قاضي ديوان عدالت اداري تقاضاي صدور رأي شايسته در اين مورد را دارم.»
در پي اخطار رفع نقصي که در اجراي ماده 81 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 براي شاکي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه‌اي که به شماره 1557 ـ 1392/11/18 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده اعلام کرده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: رفع نقص مربوط به پرونده کلاسه 93/898
با سلام و احترام
در خصوص بند اول اخطار رفع نقص به استحضار مي‌رساند:
به پيوست مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 دو برگ لايحه نيز با مهر شوراي شهر که در آن دريافت عوارض سطح شهر در مورد کليه ساختمانها اعم از دولتي و غيردولتي آورده شده به حضور هيأت محترم تقديم گرديده که در آن اگرچه صراحتاً نامي از بانکها برده نشده اما شوراي شهر هنديجان و نيز شهرداري آن شهرستان بر اساس همين مصوبه اقدام به وضع عوارض براي بانکها نموده و علي رغم دفاعيات بانک مبني بر دولتي بودن و عدم صلاحيت شوراي شهر براي تصويب عوارض محلي که تفصيل تمامي دلايل در دادخواست تقديمي آورده شده اما همچنان شهرداري مصر بر اجراي آن مي‌باشد لذا با عنايت به دفاعيات صورت گرفته در دادخواست تقاضاي ارائه طريق در اين خصوص و ابطال مصوبه شوراي شهر را خواستارم ضمن اينکه بر اساس بررسيهاي به عمل آمده اين شورا مصوبه‌اي ديگر در اين خصوص نداشته تا به محضر ديوان ارائه گردد.
در خصوص بند دوم نيز برگه دوم دادخواست به حضور ارائه مي‌گردد.
در توضيح بند(1) شوراي شهر در قسمت متن لايحه دو سطر اول به استناد ساختمانهاي دولتي و غيردولتي براي بانک عوارض تصويب نموده است. لذا استدعا دارد نسبت به بند ساختمانهاي دولتي چون شامل بانکها نيز دانسته‌اند، ابطال صورت گيرد. با اين توضيح که شوراي شهر از اين بند سوء استفاده نموده. علي رغم معافيت بانک طبق مستندات ارائه شده، از اين امر سرپيچي مي‌نمايند. لذا تقاضاي ابطال را خواستارم.»
متن مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شوراي اسلامي شهر هنديجان در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است:
«تبصره2: کليه ساختمانهاي تجاري در محدوده و حريم شهر عوارضي معادل 3 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتي روز دارايي بر اساس مساحت عرصه و اعيان محاسبه و وصول مي‌گردد.
تبصره3: کليه ساختمانهاي اداري، صنعتي و... در محدده و حريم شهر که مستلزم ذکر نام هستند عوارضي معادل 4 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتي روز دارايي بر اساس مساحت عرصه و اعيان محاسبه و وصول مي‌گردد.
چ ـ شهرداري از هر واحد تجاري/ صنعتي و... در هنگام صدور و تمديد پروانه کسب و پيشه و استعلامات در محدوده و حريم قانوني شهر عوارض بهاي خدمات مديريت پسماند اخذ و وصول خواهد نمود.
ح ـ بهاي خدمات مديريت پسماند شهري در هنديجان براي کليه واحدهاي اداري و مراکز و مؤسسات آموزشي و شرکتهاي دولتي و خدماتي که صنف محسوب نمي‌گردند معادل 100 درصد عوارض سطح شهر (نوسازي) اعم از ملکي، اجاره‌اي، رهني، وقفي تعيين مي‌گردد که در صورتي محلهاي مذکور بهاي خدمات پسماند آنها کمتر از 000/000/1 ريال باشد شهرداري مبلغ 000/000/1 ريال را مورد محاسبه و اخذ نمايد.
بهاي خدمات مديريت پسماند هر واحد اداري و..... = 100%×(عوارض سطح شهر (نوسازي ملک) ساليانه
لازم به ذکر است مساجد، حسينيه‌ها، تکايا، مدارس (ابتدائي، راهنمائي، متوسطه دولتي) از پرداخت بهاي خدمات دستورالعمل ابلاغي معاف و چنانچه در آن اماکن واحدهاي غيرمرتبط (مانند واحدهاي تجاري و مسکوني و...) مستقر باشند متناسب با نوع کسب مشمول پرداخت بهاي خدمات فوق خواهند بود.»
علي رغم اينکه يک نسخه از شکايت شاکي براي شوراي اسلامي شهر هنديجان فرستاده شده تا پاسخ دهد، نماينده حقوقي شهرداري هنديجان به موجب لايحه شماره 14320 ـ 1393/12/20 توضيح داده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام:
احتراماً در خصوص پرونده شماره 9209980905800101 و کلاسه 89/938 موضوع دادخواست بانک توسعه تعاون شهرستان هنديجان به طرفيت شوراي اسلامي شهرستان هنديجان داير بر ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 عرايض ذيل را معروض مي‌دارد:
1ـ بر اساس آيين‌نامه اجرايي نحوه وصول عوارض توسط شوراي اسلامي شهر مصوب 1375، شوراهاي شهر، بخش، شهرک، مي‌توانند براي تأمين بخشي از هزينه‌هاي شهر اعم از خدماتي، اداري، عمراني با رعايت ضوابط و سياستهاي موضوع اين آيين‌نامه عوارض وضع نمايند همچنين بر اساس ماده 3 آيين‌نامه، عوارض محلي از واحدهاي صنفي، توليدي، خدماتي... که محل استقرار آن در محدوده قانوني شهر باشند قابل وضع و وصول است، نظر به اينکه بانکها همواره در سطح شهر در حال خدمات‌رساني به شهروندان محترم مي‌باشند لذا شهرداريها مجاز به وصول عوارض محلي از جمله عوارض نوسازي و خدمات پسماند شهري براي جبران بخشي از هزينه‌هاي ايجاد شده مي‌باشد.
2ـ به استناد نامه شماره 19227 ـ 1389/12/10 مشاور وزير و سرپرست دفتر امور حقوقي وزارت کشور که تصوير آن پيوست مي‌باشد کليه دستگاههاي دولتي و وابسته به دولت مکلف به پرداخت عوارض شهرداري گرديده‌اند، از آنجا که بر اساس اصل 44 قانون اساسي بانکداري و اساساً بانکها تحت حاکميت دولت مي‌باشد و بخشي از دولت محسوب مي‌گردند لذا عنوان دستگاههاي دولتي شامل بانکها نيز مي‌شود، لازم به ذکر است ممنوعيت شوراها در خصوص وضع عوارض صرفاً درخصوص درآمدهاي مأخذ ماليات يعني سود سهام شرکتها و سود اوراق مشارکت و سود سپرده گذاران و ساير عمليات مالي اشخاص نزد بانکها که جنبه ملي و کشوري دارد، مي‌باشد.
3ـ به استناد نامه شماره 4950/30/8/ب ـ 1386/11/29 در خصوص معافيت ساختمانهاي متعلق به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي موضوع ماده 26 قانون نوسازي، اولاً: به استناد قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومي سال 1363 کليه معافيتهاي دولتي از جمله ماده 26 قانون نوسازي مصوب سال 1374 براي کليه دستگاهها و مؤسسات و شرکتهاي دولتي و وابسته به دولت ملغي شده است. ثانياً: به استناد تبصره 3 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال 1381 از ابتداي سال 1382 نيز کليه قوانين مربوط به اعطاي تخفيف يا معافيت از پرداخت عوارض به شهرداريها ملغي شده است.
4ـ شهرداري هنديجان بر اساس مصوبه شماره 22 و لايحه تنظيمي 11321ـ 1389/11/11 و مصوبه شماره 17و لايحه 13428 ـ 1391/11/1 و همچنين مصوبه شماره سوم شوراي اسلامي شهرستان هنديجان و لايحه شماره 10465 ـ 1392/10/15 که مراحل قانوني آن طي و تصويب شده است و تصوير آن پيوست مي‌باشد، اقدام به وصول عوارض از جمله عـوارض نوسازي و پسماند شهري کرده است کـه ايـن موضوع از نظر محتوي بـا آنچه تحت عنـوان ماليات پرداختي به دولت توسط بانکها صورت مي‌گيرد (سود سپرده سرمايه‌گذاران و ساير عمليات بانکي) و همچنين عوارض کسب و پيشه متفاوت مي‌باشد، بنابراين شوراي اسلامي شهر هنديجان در حدود صلاحيت و اختيارات قانوني خويش عمل نموده و جهت جبران بخشي از هزينه‌هاي خود در راستاي عمران، آبادي، تنظيف و ساير خدماتي که ارائه مي‌نمايد اقدام به وضع و وصول عوارض محلي کرده است که اين امر کاملاً با عوارض ملي و کشوري متفاوت مي‌باشد.
5 ـ آراي صادر شده توسط ديوان عدالت اداري عمدتاً در خصوص عوارض کسب و پيشه مي‌باشد نه عوارض نوسازي و خدمات پسماند شهري و همچنين آراي مذکور رأي وحدت نبوده و صرفاً در همان مورد ساري و جاري واجد اعتبار بوده و لاغير.
در نهايت لازم به توضيح است در خصوص ابطال رأي کميسيون ماده 77 شهرداري هنديجان سابقاً دادخواستي توسط بانک توسعه تعاون به طرفيت شهرداري هنديجان در دادگاه عمومي شهرستان هنديجان ارائه شده است و متعاقب آن رأي دادگاه بدوي به نفع شهرداري هنديجان و محکوميت بانک توسعه تعاون صادر و توسط نماينده حقوقي بانک توسعه تعاون مورد تجديدنظرخواهي قرار مي‌گيرد که در نهايت حکم به رد دعوي تجديدنظرخواه (بانک توسعه تعاون) صادر مي‌شود تصوير حکم بدوي و تجديدنظر مزيد اطلاع ضميمه مي‌گردد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/9/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.