رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/438 مورخ 1395/10/1

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 696 مورخ 1395/9/16 با موضوع:
«ابطال مصوبه شماره2407ـ 1389/11/3 شوراي اسلامي شهرشانديز درخصوص وضع عوارض كسري حدنصاب تفكيك» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/16 شماره دادنامه: 696 کلاسه پرونده: 93/438
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي حمزه شکريان
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 2407 ـ 1389/11/3 شوراي اسلامي شهر شانديز در خصوص وضع عوارض کسري حدنصاب تفکيک
گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 2407 ـ 1389/11/3 شوراي اسلامي شهر شانديز در خصوص وضع عوارض کسري حدنصاب تفکيک را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً به استحضار مي‌رساند شوراي شهر شانديز در تاريخ 1389/11/3 اقدام به تصويب مصوبه‌اي به شماره 2407 در خصوص وضع عوارض کسري حدنصاب تفکيک مي‌نمايد. با توجه به اينکه هم اکنون اين مصوبه ملاک عمل شهرداري در محاسبه عوارض پروانه‌هاي ساختماني است و شهرداري به صورت غيرقانوني ومن غيرحق، مبالغ هنگفتي را تحت عنوان عوارض کسر حدنصاب تفکيک از شهروندان اخذ مي‌نمايد، لذا به شرح آتي دلايل غيرقانوني بودن اين مصوبه ذکر گرديده که در نهايت ابطال اين مصوبه را خواستارم.
ضمناً با توجه به اينکه صدور اين قبيل مصوبات توسط شوراي اسلامي شهرها، مسبوق به سابقه بوده و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء وحدت رويه متعدد از جمله رأي شماره 621 ـ 1391/9/13 مبني بر ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص عوارض کسري حدنصاب تفکيک، اخذ اينگونه عوارض توسط شهرداري را غيرشرعي و غيرقانوني اعلام نموده است. لذا برابر ماده 92 قانون تشکيلات و آيين دادرسي مدني ديوان عدالت اداري، تقاضاي رسيدگي خارج از نوبت را دارم.
مطابق ماده 1 و 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، تهيه و تدوين و همچنين تصويب طرحهاي تفصيلي به عهده کميسيون ماده 5 مقرر در همان قانون است. مطابق ماده مذکور، هر گونه تغيير در طرح تفصيلي مي‌بايست به تصويب کميسيون ماده 5 ارجاع و پس از تأييد پيشنهاد تغيير طرح تفصيلي، شهرداري بر اساس مصوبه کميسيون به شهروندان پاسخگويي نمايد. از جمله مواردي که در طرح تفصيلي نسبت به آن تعيين تکليف مي‌گردد، حدنصاب تفکيک املاک واقع در محدوده شهري است. همچنين مطابق ماده 7 قانون مارالذکر، شهرداري موظف به رعايت مفاد طرح تفصيلي بوده و حق تغيير در مفاد و يا مندرجات آن را ندارد.
ملاحظه مي‌گردد تصويب و تغيير حدنصاب تفکيک املاک به عهده کميسيون ماده 5 بوده و شهرداري و يا شوراي شهر هيچ گونه اختياري در اين باب ندارد. پر واضح است هنگامي که شوراي شهر اختياري در باب تغيير حدنصاب تفکيک نداشته باشد، اختياري در وضع قاعده در مورد آن را نيز ندارد و اين موضوع از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور خارج مي‌باشد.
موضوعي که دقيقاً در شوراي شهر مشهد نيز مطرح گرديده و اين شورا طي مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 عوارض کسري حدنصاب تفکيک را تصويب نموده بود که هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به دلايل فوق‌الذکر و همچنين با توجه به نامه شماره 42620/30/90 ـ 1390/3/29 قائم مقام دبير شوراي نگهبان مبني بر غيرشرعي بودن اخذ اين گونه عوارض، مصوبه مذکور را طي رأي شماره 621ـ 1391/9/13 ابطال نمود.
نظر به مراتب ياد شده، با توجه به مغايرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، ماده 1 و 2 و 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و همچنين آراء متعدد صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاريخ تصويب آن را داشته و همچنين با توجه به سابق ابطال اين گونه عوارض در رأي شماره 621 ـ 1391/9/13 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، اعمال ماده 92 قانون مذکور (رسيدگي خارج از نوبت) مورد استدعاست.»
متن مصوبه شماره 2407 ـ 1389/11/3 مورد اعتراض به قرار زير است:
«شهرداري محترم شانديز
سلام عليکم:
احتراماً عطف به لايحه شماره 13281ـ 1389/10/4 در خصوص دريافت عوارض کسري حدنصاب تفکيک در محدوده و حريم شهر از ابتداي سال 1390
موضوع در صورتجلسه شماره 356ـ 1389/10/25 مطرح و به شرح ذيل تصويب گرديد.
«با توجه به اختيارات ناشي از بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور به استناد تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده شورا با دريافت عوارض کسري حدنصاب تفکيک به مأخذ جدول ذيل موافقت مي‌نمايد.»
عوارض کسري حدنصاب تفکيک
اين عوارض به شرح ذيل محاسبه و وصول گردد.
به ازاء هر مترمربع کسري حدنصاب تفکيک هر کاربري بر اساس جدول ذيل محاسبه و وصول گردد
نوع کاربري مقدار عوارض
مسکوني 5 p به ازاء هر مترمربع مرجع کسري حدنصاب تفکيک
تجاري 40 p
توريستي ( در حاشيه بلوار ورودي و بلوار شانديز) 20 p
توريستي (جهت پشت حاشيه بلوار و سر شانديز) 6 p
اداري 30 p
صنعتي 30 p
کاربري باغات و مزروعي طبق مصوبه پهنه بندي باغات انجام گردد
باغ ـ مسکوني 7 p
فرهنگي، ورزشي، تأسيسات و فضاي سبز و ساير کاربريها 10 p
مذهبي (مساجد، تکايا و...) 5 p
P= قيمت منطقه‌اي دارايي موضوع ماده 64 قانون مالياتهاي مستقيم
کسري حدنصاب تفکيک: در ضوابط طرح هادي ـ جامع شهر حداقل مساحت تفکيک املاک قيد شده است در صورتي که مالک يا مالکين اقدام به تفکيک يا افراز يا اخذ پروانه ساخت نمايد ملک آن داراي کسري حدنصاب تفکيک مي‌باشد.
تبصره: صدور مجوز در اراضي کمتر از ضابطه تفکيک پس از طي مراحل اداري و قانوني منوط به اخذ مجوز از شوراي اسلامي شهر مي‌باشد.
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر شانديز به موجب لايحه شماره 1379 ـ 1393/9/11 پاسخ داده است:
«قضات محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
در خصوص دادخواست آقاي حمزه شکريان، با شماره پرونده 9309980900038802 به شماره کلاسه 93/438 با خواسته ابطال مصوبه شماره 2407 ـ 1389/11/3 شوراي اسلامي شهر شانديز مطالب زير به استحضار مي‌رسد:
پس از آن که مراجع مربوطه حدنصابهاي تفکيک را در طرح جامع تعيين مي‌نمايند، شهرداري از آن تبعيت مي‌نمايد، اما در برخي موارد املاکي وجود دارند که به گونه‌اي تقسيم شده‌اند که کمتر از حدنصاب تفکيک هستند و شهرداري نيز ملزم به پاسخگويي هست، اگر چه به موجب مواد 100 و101 قانون شهرداريها، مالکين اراضي و املاک واقع در محدوده و حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفکيک و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايند و اداره ثبت مکلف است در موقع تقاضاي تفکيک اراضي محدوده شهر و حريم آن عمل تفکيک را طبق نقشه‌اي انجام دهند که قبلاً به تصويب شهرداري رسيده باشد، ولي عملاً با تصويب برخي قوانين از جمله ماده 147 قانون اصلاحي ثبت و قانون تسهيل در دفترخانه‌ها، بهره‌برداري ناصواب از آن براي شهرداريها مشکل بنيادين به وجود آورده و افرادي با قطعه بندي نمودن اراضي سطح شهر به صورت غيرمجاز و مخالف و مغاير با ضوابط تفکيک و همچنين مخالف طرحهاي تفصيلي شهرداريها را مواجه با هزينه‌هاي سرسام‌آور در اجراي طرحها مي‌نمايند و با کمترين هزينه سود کلان و سرشاري را از قبيل تفکيک غيرمجاز قطعات به دست آورده و هيچ هزينه‌اي پرداخت نمي‌نمايند و معابر را رعايت نمي‌کنند.
مانند آن که کسري حدنصاب تفکيک به دلايل زير باشد:
بر اثر آراي مراجع قضايي مبني بر تقسيم زمين ميان مالکان متعدد مشاعي.
انحصار وراثت و تقسيم زمين ميان وراث.
اجراي طرحهاي توسعه شهري و عقب‌نشيني که باقي مانده زمين کمتر از حدنصاب تفکيک است.
قطعات پخي حاشيه زمين و چند قطعه شدن اراضي بر اثر عبور معتبر از وسط قطعه.
مواردي که به موجب احکام مراجع اداري شهرداري مکلف به صدور پروانه شود، مانند ملکي که داراي کاربري آموزشي است و مرجع مربوطه مطابق با قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداري، يا اعلام عدم نياز کرده يا در مدت زمان قانوني پاسخگويي نشده.
املاک تقسيم شده غيررسمي و قديمي که محصور بين املاک داراي بناي قديمي ساخته شده يا حاشيه خيابان هستند و امکان تجميع وجود ندارد.
املاکي که بدون مراجعه به شهرداري و نتيجتاً بدون رعايت معابر توسط مالکان تفکيک شده.
لذا در موارد فوق با توجه به حقوق مالکانه اگر شهرداري مجوز صادر نکند به عنوان ممانعت از تفکيک قانوني مورد شکايت قرار مي‌گيرد و مالک نيز نمي‌تواند از حقوق مالکانه بهره مند شود و اگر مجوز صادر کند با هزينه‌هاي بسيار مواجه مي‌شود.
لذا اين شورا با توجه به کسري زمين از حدنصاب تفکيک، به جبران هزينه‌هاي ناشي از ارائه خدمات مانند ايجاد معابر، تأمين خدمات و افزايش تراکم در محل و با استناد به بند ب 26 ماده 55 قانون شهرداري، بند 16 ماده 71 و تبصره ماده 77 قانون شوراها، ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و با توجه به اين که در قانون ماليات بر ارزش افزوده هيچ گونه عوارضي براي ارائه خدمات به املاکي که حداقل ضابطه تفکيک را ندارند، پيش‌بيني نشده است اقدام به تصويب مصوبه مذکور نموده و در هيچ کجا وضع چنين عوارضي ممنوع نشده و لذا ممنوعيتي در جهت وضع چنين مصوبه‌اي وجود ندارد. در حقيقت در زمينهايي که کمتر از حدنصاب تفکيک هستند، بايستي زمين مناسب براي جايگزين از حيث مساحت و محل وقوع در هماهنگي با طرح جامع توسط شهرداري تأمين شود تا سرانه شهر کاهش نيابد.
از طرفي نظر به اين که طبق مقررات جاري، بودجه شهرداري مستقل از درآمدها و هزينه‌هاي دولت است و مي‌بايد از طريق عوارض محلي تأمين شود به همين دليل چنانچه شوراها مستند به قوانين ياد شده محدود يا محروم از وضع عوارض براي املاک مورد نظر باشند، عملاً درآمد شهرداريها به صفر رسيده و ديگر براي شهرداريها امکان احداث معابر جديد، پلهاي هوايي، پارکها وحتي جمع آوري زباله وجود نخواهد داشت.
به همين منظور شوراي شهر شانديز به استناد قوانين فوق‌الذکر براي زمينهايي که فاقد نصاب تفکيکي مصوب هستند و با پيشنهاد شهرداري به موجب مصوبه مذکور دريافت عوارض کسري حدنصاب تفکيک را با توافق مالک امکان پذير ساخته است تا هم مالک بتواند مجوز بگيرد و هم ارائه خدمات امکان پذير باشد.
در اين خصوص بنا به دادنامه مورخ 1386/10/4، کلاسه پرونده 85/212 شماره دادنامه 86/1147 دريافت عوارض از املاک که بدون رعايت مقررات شهرداري تفکيک شده و نتيجتاً فاقد حدنصاب لازم هستند، مغاير قانون و مقررات يا خارج از حدود اختيارات شوراهاي شهر شناخته نشده است.
شوراي اسلامي شهر صرفاً پيشنهاد نحوه مصالحه شهرداري با افراد را مشخص نموده و اصل را بر توافق شهرداري و مالکين گذاشته و هيچ قاعده الزام آوري را در مصوبه اعلام نکرده است که مالکين را يک طرفه به خواسته شهرداري يا شورا اجبار کرده باشد. با توجه به مطالب بالا از محضر قضات محترم هيأت عمومي رد شکايت خواهان مستدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/9/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.