رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/902 مورخ 1395/1/15

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1312 مورخ 1394/12/18 با موضوع:
«مصوبه شماره 5019/93/4/ش ـ 1393/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاريخ تصويب خلاف قانون است و ابطال مي‌شود.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1394/12/18 شماره دادنامه: 1312 کلاسه پرونده: 93/902
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي حمزه شکريان
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 5019/93/4/ش ـ 1393/5/23 در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاريخ تصويب
گردش‌کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 5019/93/4/ش ـ 1393/5/23 در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاريخ تصويب را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار مي‌رساند: شوراي محترم شهر مشهد در تاريخ 1393/5/23 اقدام به تصويب مصوبه‌اي به شماره 5019/93/4/ش در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد مي‌نمايد. در اين مصوبه، در مورد افزايش ارتفاع مازاد ساختماني وضع قاعده گرديده که بر اساس آن به شهرداري مشهد اجازه داده شده به ازاي افزايش ارتفاع مازاد بر ارتفاع پايه مندرج در ضوابط طرح تفصيلي، وجوهي را تحت عنوان «حقوق شهرداري» اخذ نمايد. شهرداري نيز به استناد اين مصوبه، علاوه بر صدور پروانه‌هاي ساختماني، به برخي از شهروندان اجازه افزايش ارتفاع ساختمان (مازاد بر ضوابط طرح تفصيلي) را داده و بر اين اساس از مالکان، مبالغ هنگفتي تحت عنوان «حقوق شهرداري» بابت افزايش ارتفاع مي‌دهد.
به عبارتي ديگر علي رغم اين که شهرداري موظف به رعايت ضوابط مندرج در طرح جامع و تفصيلي مي‌باشد و قانوناً حق تخطي از اين ضوابط را ندارد، به استناد اين مصوبه غير قانوني، وجوه را بابت تخلف و تخطي از ضوابط طرح تفصيلي از شهروندان اخذ مي‌نمايد. گويا تصويب يک مصوبه غير قانوني، مي‌تواند شهرداري را از تمامي قيود قانوني رها سازد.
فلذا به استناد دلايل ذيل، ابطال اين مصوبه را از تاريخ تصويب آن خواستارم:
الف ـ بر اساس ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداريها، وجوهي که شهرداري از شهروندان اخذ مي‌نمايد، مي‌بايست تحت يکي از عناوين، عوارض، بهاي خدمات و يا اعانات و کمکهاي مردمي باشد. حال آن که در مصوبه معترضٌ‌عنه، عنواني براي اين وجوه انتخاب نگرديده است و به عنوان «حقوق شهرداري» اکتفا گرديده است. حال آن که هر کدام از عناوين مذکور در ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداريها، آثار قانوني خاص خود را داشته و شهرداري براي تصويب هر کدام از آنها، شرايط قانوني خاصي را بايد رعايت نمايد.
به عنوان مثال، براي تصويب بهاي خدمات مي‌بايست لزوماً خدمتي به شهروندان ارائه گرديده و دقيقاً بر اساس ارزش واقعي خدمات ارائه شده، از شهروندان اين وجوه اخذ گردد و يا در مورد عوارض، رعايت مفاد تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده در اعلام عمومي مصوبه قبل از 15 بهمن همان سال الزامي است در مصوبه معترض عنه، شوراي شهر مشهد با عدم تخصيص عنوان به تعرفه ارتفاع مازاد، در واقع از الزامات قانوني ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداريها «فرار» نموده است.
حاليه اگر اين حقوق را « بهاي خدمات» فرض نماييم، اخذ آن توسط شهرداري غير قانوني است، زيرا اساساً شهرداري بابت ارتفاع مازاد ساختمانها به شهروندان خدمتي ارائه نمي‌دهد که در مقابل آن از شهروندان مطالبه «بهاي خدمات» نمايد و اگر هم اين حقوق را «عوارض» فرض نماييم، باز هم اخذ اين وجوه غير قانوني است. زيرا بر اساس اصل پنجاه و يکم قانون اساسي، ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و همچنين تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، وضع و اخـذ هـر گونه ماليات و عوارض، مي‌بايست بر اساس قانون باشد. حال آن که در هيچ يک از قوانين و مقررات موضوعه به شوراي شهر اجازه وضع عوارض در مورد موضوعي که هيچ گونه بار مالي براي شهر و شهرداري ايجاد نمي‌نمايد نداده است.
علي الخصوص آن که شهرداري در هنگام صدور پروانه ساختماني، عوارض زيربناي ساختمان را از شهروندان اخذ مي‌نمايد و اخذ عوارض ارتفاع!!! در واقع عوارض مضاعفي است که بدون در نظر گرفتن بند «ث» و «خ» ماده 14 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض ... وضع گرديده است.
شوراي شهرمشهد مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي کشور، موظف به رعايت سياستهاي عمومي دولت در وضع عوارض بوده است و در مصوبه معترضٌ‌عنه، هيچ کدام از سياستهاي عمومي دولت در وضع عوارض (که در آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض آمده است) مد نظر قرار نداده اند. بنابراين اجراي اين مصوبه غير قانوني، به صورت قطع، حقوق شهروندان را تضييع نموده و باعث افزايش تورم و اثرات منفي اقتصادي بر جامعه شهري خواهد شد.
ب: اجازه اخذ چنين وجوهي، خارج از اختيارات قانوني شوراي شهر مي‌باشد. زيرا در طرحهاي تفصيلي شهر، ارتفاع مجاز تمامي ساختمانهايي که در سطح شهر در حال ساخت است، مشخص مي‌گردد و مطابق ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، هر گونه تغيير در ضوابط طرح تفصيلي (از جمله ارتفاع ساختمانها) مي‌بايست به تصويب کميسيون مقرر در همان ماده برسد.
شهرداري و شوراي شهر نيز بر مبناي ماده 7 همان قانون، موظف به رعايت و اجراي دقيق طرح تفصيلي و مصوبات کميسيون ماده 5 بوده و حق تغيير خودسرانه ضوابط طرح تفصيلي در خصوص ارتفاع ساختمانها بدون مصوبه کميسيون مذکور را ندارند.
بنابراين هنگامي که شوراي اسلامي شهرها، حقي در تغيير ضوابط طرح تفصيلي در خصوص ارتفاع ساختمانها ندارند، علي القاعده نسبت به آن نيز نمي‌تواند وضع قاعده نمايد و مصوبـه معترضٌ‌عنه، برخلاف مفاد مواد 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و خارج از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي کشور تصويب گرديده است.
نظر به مراتب ياد شده، با توجه به مغايرت آشکار مصوبه معترضٌ‌عنه با ماده 1، 2، 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و همچنين ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداريها، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال مصوبه معترضٌ‌عنه از تاريخ تصويب آن را دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«جناب آقاي مرتضوي
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: تعرفه ارتفاع مازاد
سلام عليکم:
با احترام، لايحه شماره 50818/21 ـ 1393/3/31 شهرداري محترم مشهد مقدس در زمينه تعيين تعرفه افزايش ارتفاع مازاد در جلسه علني مورخ 1393/5/21 شوراي اسلامي شهر مشهد مطرح شد و به شرح زير به تصويب رسيد.
«ماده واحده: به شهرداري مشهد اجازه داده مي‌شود حقوق شهرداري براي ارتفاع سقف هر طبقه، بالاتر از ارتفاع پايه هر نوع کاربري (به شرط اين که ارتفاع نهايي از ارتفاع مجاز در پروانه و خط آسمان بيشتر نشود) در هنگام صدور پروانه ساختماني را به شرح زير محاسبه و دريافت نمايد.
{ارتفاع مجاز+ (ارتفاع مجاز ـ ارتفاع احداث شده)}× تعرفه کاربري احداثي × مساحت ارتفاع مازاد = حقوق شهرداري
تبصره: در مواردي که افزايش ارتفاع بدون مجوز ايجاد شود، حقوق شهرداري با ضريب 5/1 (يک و نيم) ضابطه فوق حساب و وصول گردد.»
بديهي است اين مصوبه با رعايت ماده 80 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور لازم الاجراست.»
در پاسخ به شکايت شاکي رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 15106/93/4/ش ـ 1393/12/23 توضيح داده است که:
«هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: لايحه دفاعيه دادخواست آقاي حمزه شکريان به کلاسه 93/902
سلام عليکم:
با احترام بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقاي حمزه شکريان موضوع پرونده شماره 9309980905800109 مبني‌بر درخواست ابطال مصوبه شماره 5019/93/4/ش ـ1393/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد به استحضار مي‌رساند:
شاکي محترم که وکيل دادگستري مي‌باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقي شهرداري بوده از ابتداي سال جاري به صورت هدفمند ابطال 9 مصوبه شوراي اسلامي مشهد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسايل خلاف واقع مطرح نموده است.
اما در دفاع از مصوبه معترضٌ‌عنه به استحضار مي‌رساند:
اولاً: برخلاف ادعاي شاکي محترم مصوبه مذکور از ابتداء سال 1394 اجرايي خواهد شد و ادعاي ايشان مبني بر اين که شهرداري بر اين اساس مبالغ هنگفتي از شهروندان اخذ نموده خلاف واقع است.
ثانياً: وضع عوارض و بهاء خدمات از تکاليف قانوني شوراهاي اسلامي شهر است که در تبصره 3 ماده 100 قانون شهرداري و نيز در ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران به آن تصريح شده است.
بر اين اساس شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس با توجه به عوارضي که براي احداث برجها و بناهاي مرتفع شهر وضع مي‌کند در اصلاح مقررات قبلي عوارض مذکور را افزايش داده است تا با فراهم شدن زير ساختها و رفع عوارض ناشي از احداث اين قبيل مستحدثات مشکلات کمتري براي شهر ايجاد کند و برخلاف ادعاي شاکي محترم مبلغ دريافتي مقرر براي طبقات، کمتر از طبقات مازادي است که افراد در ساختمانهاي عادي احداث مي‌کنند و ميزان آن پس از بررسي کارشناسي در کميسيونهاي مختلف و اخذ نظرات کارشناسان صنعت ساختمان تعيين شده است. اين که شاکي محترم مدعي شده است شهرداري هيچ گونه خدمتي به سازندگان بناهاي مذکور ارائه نمي‌کند سخني بسيار ناصواب است. احداث يک برج در منطقه، موجب سکونت حداقل 4000 نفر در يک فضاي محدود خواهد شد که نياز به احداث زير ساختهاي لازم دارد.
به همين سبب است که ارزش معاملاتي يک واحد آپارتمان مسکوني درجوار برج، کمتر از يک چهارم ارزش مشابه آن در برج مي‌باشد. بنا بر مراتب معروضه و نظر به اين که تعيين عوارض و بهاء خدمات از تکاليف و اختيارات قانوني شوراهاي اسلامي شهر است و شوراي اسلامي شهر مشهد پس از انجام کار کارشناسي و با دقت کامل اقدام به اصلاح عوارض مقرر در بلند مرتبه‌سازي نموده است، ادعاي شاکي محترم مبني بر اخذ مبالغ هنگفت خلاف واقع بوده زيرا تاکنون مصوبه اجرايي نشده و مبلغ تعيين شده به نحوي است که درخواست متقاضيان بر بلند مرتبه‌سازي همچنان ادامه داشته و اين عوارض موجب کاهش درخواستها نگرديده است در حالي که ضوابط طرحهاي تفصيلي مجوز کميسيون ماده پنج مانع بسياري از درخواستهاي سازندگان است.
بنا به مراتب معروضه نظر به اين که شکايت شاکي محترم فاقد مستند قانوني است مستدعيست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ايشان عنايت نموده و شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس را در پيشبرد اهداف والاي مديريت شهري پايتخت معنوي ايران ياري فرمايند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1394/12/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.