راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/91/203مورخ 1391/3/7

تاريخ دادنامه: 1391/2/25 شماره دادنامه: 102 کلاسه پرونده: 91/203
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
درخواست‌کننده: آقاي محسن ملکي
موضوع شکايت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري
گردش کار: آقاي محسن ملکي به موجب دادخواستي اعلام کرده است که:
احتراماً به استـحضار مي‌رساند با وجـود نص قانون از جـمله ماده واحده قانون تعيين تکليف وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب 1367 و تبصره يک ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاک مصوب 1376 و رأي لازم‌الاتباع هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 169ـ1381/5/27 که بر « منتفي و بي اثر شدن طرحهاي مصوب کميسيون ماده پنج شوراي عالي شهرسازي و معماري در صورت عدم اجراي آن در مهلت قانوني پنج ساله » صراحت دارد و در همين راستا نيز يک فقره دادنامه به شماره 489ـ1385/7/2 راجع به پرونده کلاسه 80/172 از ناحيه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و در قبول اعلام اشتباه مستشار شعبه اول تجديدنظر که درخواست ابطال طرح آموزشي را رد کرده بود، به استناد رأي فوق الذکر توسط هيأت عمومي صادر شده است. ولي با تمام اين اوصاف بعضي از شعب ديوان عدالت اداري بر خلاف مدلول قوانين موصوف در آراء هيأت عمومي و با اين استدلال که مقررات فوق صرفاً مفيد حق برخورداري مالکان املاک واقع در طرحـهاي خدماتي و از جمله آموزشـي از حقوق مالکـانه بوده است و صدور حکم بي اثر شدن آنها پس از مضي مهلت قانوني پنج ساله مغاير قانون است، مبادرت به صدور حکم به رد اين گونه دعاوي مي‌کنند. در حالي که چنانچه استحضار دارند:
اولاً: ايجاد زمينه تملک اراضي اشخاص بدون رضايت آنها يک امر خلاف اصل و قاعده تسليط است و توسعه حدود قلمرو حکم استثنايي فاقد محمل قانوني و حقوقي است.
ثانياً: از جمله اجلا مصاديق برخورداري از حقوق مالکانه، انتقال ملک يا ايداع ملک تحت عنوان وثيقه در قبال اخذ وام يا آزادي متهم است، در حالي که املاکي که واجد طرح مصوب از جمله آموزشي و غيره هستند هنگام خريد و فروش 50% زير قيمت معامله مي‌شوند و از سوي ديگر بانکها در قبال اين گونه املاک هيچ گونه وامي پرداخت نمي‌کنند و مراجع قضايي نيز در قبال ايداع آنها متهمي را آزاد نمي‌کنند و حتي شهرداريها نيز در صورت صدور حکم به مجوز ساختمان متفاوت و متمايز از املاک مجاور از فروش تراکم نيز خودداري کرده و صرفاً مجوز احداث 2 طبقه را صادر مي‌کند.
حال آيا به زعم آن دسته از شعب ديوان که بر خلاف آراء هيأت عمومي و قوانين مربوط صدور حکم بر ملغي الاثر شدن طرح را مغاير قانون تلقي مي کنند، منظور نظر قانونگذار از حقوق مالکانه محدود به اخذ پروانه ساختمان و آن هم 2 طبقه بدون امکان برخورداري از تسهيلات بانکي و يا فروش آن به قيمت روز (50% زير قيمت) است؟
لازم به ذکر است در صورتي که طرحي پس از مضي مهلت قانوني 5 ساله ملغي‌الاثر شود در اين صورت سازمان متولي حداکثر تلاش خود را در اجراي طرح « در صورت نياز به اجرا» خواهد کرد و از اين طريق حقوق شرعي و قانوني اشخاص به بهانه طرح غيرضرور و صرفاً از حيث ذخيره سازي تضييع نخواهد شد.
ثالثاً: در صورتي که پس از صدور حکم بر بي اثر شدن طرح و در نهايت برخورداري مالک از حقوق مالکانه، نيازي به اجراي طرح در همان ملک بوده باشد هيچ گونه منع قانوني از حيث طرح مجدد آن در کميسيون ماده 5 و تصويب آن در کميسيون موصوف نخواهد بود و ثمره قبول اين استدلال جلوگيري از تضييع حقوق مسلم شرعي و قانوني اشخاص است که در شرع و قانون اساسي محترم شمرده شده است.
علي هذا با عنايت به مراتب فوق و از آنجا که دادنامه‌هاي شماره 1437ـ1386/3/30 و 263ـ262ـ1385/2/13 صادر شده از شعب اول و دوازدهم تجديدنظر ديوان عدالت اداري به وارد دانستن شکايت بر ابطال طرح آموزشي و دادنامه شماره 3249ـ1387/9/12 صادر شده از شعبه 27 ديوان عدالت اداري بر رد آن صادر شده است (هر چند در سطر آخر به قرار رد دعوي اظهار شده است ولي با عنايت به نحوه استدلال ـ ... با توجه به اين که طرح مصوب آن کميسيون در طرحهاي تفصيلي و جامع شهري است و قابل تغيير و تحول در آن مصوبه نمي باشد...ـ منظور از قرار همان حکم بوده که به نظر سهو قلم يا عبارتي است) تعارض آراء موضوع ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري محرز و طرح آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و صدور رأي وحدت رويه مورد استدعاست.
گردش کار پرونده ها و مشروح آراء به قرار زير است:
الف: شعبه 27 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 87/27/220 با موضوع دادخواست آقاي عليرضا خليل‌نژاد به وکالت از موکلان خويش به طرفيت شهرداري تهران و اداره کل آموزش و پرورش استان تهران و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و به خواسته ابطال طرح کاربري آموزشي پلاک ثبتي 377/3 و الزام به تغيير کاربري از آموزشي به مسکوني، به موجب دادنامه شماره 3249ـ1387/9/12، مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است:
نظر به اين که شهرداري و آموزش و پرورش نسبت به خواسته شاکي ذي‌نفع نيستند و نمي‌توانند در اين خصوص طرف شکايت قرار گيرند، علي هذا به استناد مراتب فوق و مواد 7 و 13 قانون ديوان عدالت اداري و بند ب ماده 20 آيين دادرسي ديوان عدالت اداري قـرار رد دعواي آنان صادر و اعلام مي‌شود و نسبت به کميسيون ماده 5 مذکور با توجه به اين که طرح مصوب آن کميسيون بوده و از طرحهاي تفصيلي و جامع شهري است و قابل تغيير و تحول در آن مصوبه نيست. علي‌هذا به استناد مراتب مذکور و مواد 7 و 13 قانون فوق‌الذکر قرار رد دعواي آنان صادر و اعلام مي‌شود. رأي صادر قطعي است.
متعاقباً با اعمال ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري توسط يکي از قضات صادرکننده رأي مذکور، پرونده به شعبه دوم تشخيص ديوان عدالت اداري ارجاع مي شود و اين شعبه به موجب دادنامه شماره 80 ـ1388/3/27 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است:
نظر به اين که طرحهاي مصوب شهرداري از اهميت بسياري برخوردار است و بررسي و اظهارنظر و تصويب در مورد آنها از وظايف و اختيارات شوراي عالي شهر سازي و معماري است و تغيير کاربري اراضي آموزشي به مسکوني به لحاظ فني و تخصصي است و در صورت احراز ضرورت اساساً از وظايف کميسيون ماده 5 قانون شوراي عالي شهرسازي و معماري است که بر اساس ضوابط و مقررات در هر شهر به تصويب مي‌رسد و در آن نوع کاربري اراضي و نحوه استفاده از آنها را جهت رفع نيازمنديهاي عمومي معين مي‌کند و تغيير کاربري زمين با توجه به وظايف کميسيون مذکور از جمله اموري نيست که صرفاً به تقاضاي اشخاص ذي‌نفع صورت پذيرد. بنابراين تغيير کاربري زمين فاقد مجوز قانوني است و با رعايت دادنامه هاي شماره 181ـ 1369/8/15 و 79ـ1373/7/26 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار رد شکايت وکيل شکات را صادر و نسبت به ابطال طرح با عنايت به اين که در قانون تعيـين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب 1367 و اصلاحيه سال 1380 ابطال طرح پيش بيني نشده است و مالک فقط از حقوق مالکانه برخوردار است. لذا شکايت وکيل شکات در قسمت ابطال طرح وارد نيست و با عدم پذيرش اعلام اشتباه، حکم به رد شکايت وکيل شکات صادر مي شود لکن در راستاي اعمال حقوق مالکانه چون طبق قانون ياد شده چنانچه دستگاه مجري طرح به اجراي آن در مهلت مقرر اقدام نکند شهرداري مکلف به صدور پروانه ساختمان براي ملک متنازع فيه بر اساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداريهاست و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 197ـ1386/6/3 نيز به آن تصريح دارد مع‌ذلک نظر به اين که حسب تصوير سند مالکيت شماره 3ـ377 ملک موصوف يک قطعه زمين است که در آن يک باب خانه احداث شده است و شکات صرفاً تقاضاي ابطال طرح و تغيير کاربري آموزشي به مسکوني در پرونده ملک ياد شده را کرده اند علي‌هذا الزام شهرداري به صدور پروانه ساختماني در وضعيت فعلي به لحاظ عدم درخواست وکيل شکات قابليت استماع را نداشته و قرار رد آن صادر و اعلام مي شود. رأي صادره قطعي است.
ب: شعبه 11 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 84/11/430 با موضوع دادخواست آقاي محمد رضايي ازندرياني به وکالت از موکل خويش به طرفيت کميسيون ماده 5 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و شهرداري منطقه 11 تهران و به خواسته ابطال طرح آموزشي (تغيير کاربري) و الزام شهرداري به صدور پايان کار به موجب دادنامه شماره 1624ـ1385/11/23 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است:
نظر به اين که آقاي محمد رضايي ازندرياني به وکالت از شرکت توليدي کارخانه لباس ايران با وکالت مع الواسطه آقاي خليل بابايي در دادخواست عليه 1ـ کميسيون ماده 5 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي 2ـ شهرداري منقطه 11 تهران، تقاضاي ابطال طرح آموزشي (تغيير کاربري) و الزام شهرداري به صدور پايان کار تجاري را مطرح کرده است و مدعي است طرح آموزشي که بيش از مهلت 10 ساله يا 5 ساله به طول انجامد و سازمان دولتي اقدام به تملک و اجراي طرح نکند، بايد آن طرح از بين برود و آموزش و پرورش توان خريد ملک را ندارد. و شهرداري نيز تکليفي براي تبعيت از طرح مذکور که بلااثر شده است ندارد. لذا تقاضاي شهرداري به صدور پايان کار تجاري براي کل پلاک دارد. طرف شکايت در لايحه با ارسال سوابق اعلام داشته است که اولاً: سمت وکيل براي طرح شکايت محرز نيست. ثانياً: تغيير کاربري و ابطال طرح توجهي به شهرداري ندارد و بايد به طرفيت آموزش و پرورش مطرح شود. ثالثاً: صدور پايان کار منوط به وجود شرايط و نبودن مانع است و در صورتي که آموزش و پرورش عدم نياز خود را اعلام کند براي صدور پروانه مشکلي وجود ندارد. با عنايت به محتويات پرونده و ملاحظه شرح شکايت و بررسي اسناد و مدارک و لايحه و سوابق منضم، اولاً: با توجه به وکالتنامه‌هاي مضبوط در پرونده و تصريح به وکالت براي طرح دعوي در ديوان عدالت اداري، ايراد عدم احراز سمت شاکي وارد نيست. ثانياً: تغيير کاربري و تقاضاي ابطال طرح به طرفيت کميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري طرح شده است مع‌الوصف نظر به عدم قبول کميسيون مذکور در تغيير کاربري و عدم موافقت آموزش و پرورش حسب خواسته ياد شده هر چند اجراي طرح آموزشي داراي مدت 5 ساله قانون است. ليکن عدم اجراي طرح در زمان و مهلت قانوني دليل ابطال طرح نمي‌شود و فقط مالک را در استفاده از حقوق مالکانه مجاز مي سازد. ثالثاً: صدور پايان کار تجاري منوط به تغيير کاربري و صدور پروانه تجاري است در نتيجه با توجه به مراتب مذکور و شرايط حاکم بر قضيه شکايت بلاوجه است، به رد شکايت حکم صادر مي‌کند. رأي صادره ظرف بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظر در شعب تجديدنظر است.
پرونده مذکور در اثر تجديدنظرخواهي وکيل شاکي به شعبه اول تجديدنظر ديوان عدالت اداري ارجاع و اين شعبه به موجب دادنامه شماره 1437ـ1386/3/30 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است:
نظر به اين که اولاً: مساحت ملک واقع در طرح آموزشي کمتر از يکهزار متر است. ثانياً: دبيرخانه کميسيون ماده پنج در بخشنامه شماره 307ـ114مورخ 1381/1/27 خطاب به شهرداران مناطق تهران تصريح کرده است که کليه پلاکهاي با مساحت کمتر از يکهزار مترمربع که قبل از سال 1369 احداث بنا کرده اند مشمول کاربري‌هاي موضوع مصوبه 145 نبوده است. ثالثاً: بناي موجود در ملک از سال 1317 احداث شده است و بيش از ده سال از طرح آموزشي ملک و تاريخ مصوبه سپري شده است و مالک از سال 1349 تقاضاي تغيير کاربري آموزشي را کرده است علي‌هذا با عنايت به مفاد دادنامه شماره 169ـ1381/5/17 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري که صدور پروانه احداث بناي مسکوني را در اراضي واقع در کاربريهاي خدماتي طرح تفصيلي حتي پس از انقضاي مهلت قانوني نيز ممنوع کرده است و آن را منحصراً در حد کاربري مندرج در طرح خدماتي مجاز اعلام کرده است، خلاف قانون و خارج از اختيارات کميسيون ماده پنج تشخيص داده است و دادنامه شماره 489ـ1385/7/2 هيأت مذکور که اعلام اشتباه شعبه اول تجديدنظر ديوان عدالت اداري را به استناد دادنامه شماره 169ـ81 پذيرفته است و طرح مصوب کميسيون ماده پنج را در صورت عدم اجرا در مهلت قانوني منتفي و کان لم يکن دانسته است و مفيد استحقاق اشخاص به احداث بنا حسب مورد بناي مسکوني يا اداري يا اجاري بدون ذکر طرح خدماتي اعلام کرده است، تجديدنظرخواهي وارد تشخيص مي شود و به استناد دادنامه‌هاي ذکر شده و مواد 18 و 19 از قانون سابق ديوان مصوب 1360 و ماده 47 قانون جديد ديوان مصوب 1385 ضمن نقض دادنامه تجديدنظر خواسته حکم به وارد بودن شکايت شاکي صادر و اعلام مي شود. رأي صادر شده قطعي است.
ج: شعبه 6 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 6/83/886 با موضوع دادخواست آقاي سياوش خدابنده به وکالت از موکل خويش به طرفيت شهرداري کرج و کميسيون ماده 5 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و به خواسته اعتراض به کاربري آموزشي پلاک ثبتي 9726/157 به موجب دادنامه شماره 1180ـ1384/6/16 مفاداً به شرح آينده به صدور رأي مبادرت کرده است:
مفاد لايحه جوابيه سازمان مسکن و شهرسازي کرج مبين آن است که اولاً: دعواي طرح شده متوجه وي نيست. ثانياً: هر پلاکي با توجه به طرح تصويب شده در کاربري خاص خود قرار مي‌گيرد و در صورت نياز به تغيير کاربري بايد پس از درخواست از شهرداري مربوط و طي مراحل قانوني در کميسيون ماده 5 مطرح شود که در خصوص پلاک مورد بحث چنين عمل نشده است و سابقه طرح در کميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري را ندارد. شهرداري به شرح لايحه جوابيه اظهار داشته است که طبق ماده 7 آيين نامه اجرايي قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي امر مسکن به شرکتهاي تعاوني مسکن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي تغيير کاربري در اراضي غيرمسکوني را ممنوع اعلام کرده است مضافاً برابر قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري تصويب هر گونه تغييرات در طرحهاي تفصيلي به عهده سازمان مسکن و کميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري است و دعوا به شکل مطروح را متوجه شهرداري ندانسته است که با توجه به مراتب فوق و نظر به اين که ملک مورد ادعا حسب مفاد دادخواست در يد شاکي است و سند ملک هم به نام او است لذا وي در حدود مقررات مجاز به استفاده از ملک خود خواهد بود و شکايت در اين حد وارد است و رأي به وارد بودن آن صادر و اعلام مي شود و نسبت به خواستة ابطال کاربري آموزشي، با توجه به توضيحات طرفهاي شکايت وارد نيست و رد مي‌شود. رأي ظرف بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظرخواهي در اين ديوان است.
پرونده مذکور در اثر تجديدنظرخواهي به شعبه 12 تجديدنظر ديوان عدالت اداري ارجاع و اين شعبه به موجب دادنامه شماره 263ـ262 مورخ 1385/2/13 با اين استدلال که چون کاربري ملک در سال 1373 آموزشي تعيين شده است و از آنجا که با سپري شدن مهلت 5 ساله مقرر در قانون طرح اجرا نشده است، شکايت شاکي را وارد تشخيص و حکم بر ابطال طرح آموزشي صادر و اعلام کرده است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.