رأي شماره 994 ـ 995 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال ماده 6 آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري

شماره هـ/84/883 و 538 1387/4/24
تاريخ: 1386/9/18 شماره دادنامه: 994ـ995 کلاسه پرونده: 84/538 ـ 883
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاکي: آقايان 1ـ مرتضي نبوي 2ـ علي ثروتي.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 6 آيين‎نامه اجرائي قانون زمين شهري.
مقدمه: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، در ماده 6 آيين‎نامه اجرائي قانون زمين شهري مصوب 1371/3/24 هيأت وزيران تصريح شده است، «کليه مراجعي که به نحوي از انحاء در ارتباط با زمينهاي شهري اقداماتي از قبيل نقل و انتقال و صدور مجوزهاي قانوني ـ انجام مي‎دهند، ملزم و موظفند قبل از هرگونه اقدامي بدواً نظر وزارت مسکن و شهرسازي را درباره نوع زمين استعلام نمايند.» تصويب ماده 6 اخيرالذکر با جنبه آمره آن، ايجاد تکليف و وضع قاعده آمره بر خلاف نيت و غرض مقنن بوده و اساساً تأسيس زائد بر قانون مي‎باشد که خارج از حدود اختيارات دولت و مجريان قانون مي‎باشد. در حاليکه مسئولين سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران از مفاد دادنامه شماره 105 مورخ 1383/3/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آيين‎نامه فوق‎الذکر و تصريح اين دادنامه به اينکه تکاليف و الزامات قانوني دفاتر اسناد رسمي در خصوص نقل و انتقال املاک در قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمي و آيين‎نامه‎هاي مربوطه تعيين گرديده و سران دفاتر در اين زمينه وظيفه ديگري ندارند، آگاهي کامل دارند. لذا با عنايت به اينکه مفاد ماده 6 آيين‎نامه اجرائي قانون زمين شهري مغاير با قانون مبناي آن بوده و تصويب آن از حدود اختيارات قانوني دولت خارج است و مستنداً به همان جهات مصرح در دادنامه شماره 105ـ1383/3/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال آن را دارم. مديرکل دفتر امور حقوقي دولت در پاسخ به شکايت فوق طي لايحه شماره72901 مورخ1384/11/9 مبادرت به ارسال تصوير نظريه تفصيلي شماره01/110/27385 مورخ 1384/9/14 وزارت مسکن و شهرسازي نموده است، در اين نامه آمده است، الف ـ بموجب ماده يک قانون زمين شهري، قانونگذار هدف از وضع آن قانون را اين گونه اعلام مي‎دارد، « به منظور تنظيم و تنسيق امور مربوط به زمين و ... اين قانون به تصويب مي‎رسد...» از آنجا که براي تنظيم و تنسيق امور مربوط به زمين، رعايت نوعيت زمين به ويژه زمينهاي موات براي مراجع ذيربط با زمينهاي شهري ضروري است و حسب ماده 17 قانون مذکور، اختيار تصويب آيين‎نامه اجرايي مواد قانون به هيأت دولت اعطاء گرديده است، لذا هيأت دولت در ماده 6 آيين‎نامه اجرايي، مراجع مرتبط با امور زمين شهري را موظف به استعلام درباره نوعيت زمين نموده است. ب ـ هرگاه مقنن در مقام بيان مطلبي باشد و نسبت به قسمتي از آن مطلب سکوت اختيار کند، اين سکوت را سکوت در مقام بيان مي‎گويند. لذا به تناسب مقام براي آن سکوت معني خاصي را منظور مي‎نمايد و آن معني را، مقصود مقنن تلقي مي‎کنند. به همين جهت مي‎گويند سکوت در مقام بيان، بيان است. مداقه در عبارات ماده 12 قانون زمين شهري راجع به تشخيص نوعيت اراضي مدلل مي‎دارد که قانونگذار صرفاً عهده‌دار بودن وزارت مسکن و شهرسازي جهت تشخيص عمران و احياء و قابل اعتراض بودن آن را بيان نموده است و در مقام بيان و ذکر لزوم استعلام از نوعيت زمين توسط مراجع خاصي نبوده تا گفته شود وظيفه تعدادي از مراجع مورد بيان قانونگذار قرار گرفته، و لذا غير از آن مراجع ذکر شده در قانون ساير مراجع ذکر نشده از جمله دفاتر اسناد رسمي به لحاظ سکوت مقنن، وظيفه‎اي براي استعلام ندارد. ج ـ رأي شماره 105 مورخ 1383/3/24 آن هيأت مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آيين‎نامه اجرايي قانون زمين شهري به دليل اينکه دفاتر اسناد رسمي را مکلف به استعلام و اقدام طبق نظر وزارت مسکن و شهرسازي راجع به مطلق اراضي اعم از داير و باير و موات نموده بود با جهات و دلايل و مباني ماده 6 آيين‎نامه اجرايي انطباق ندارد. لذا موجبات تسري حکم رأي شماره 105 مذکور بر ماده 6 آيين‎نامه يا ابطال ماده 6 به لحاظ وحدت مبنا و جهات فراهم نمي‎باشد. دـ برابر تبصره يک ماده 10 قانون زمين شهري واگذاري اراضي غيرموات نهادهاي غيردولتي طبق ضوابط وزارت مسکن و شهرسازي و با رعايت نظر ولي فقيه خواهد بود، لذا بايستي قبل از تنظيم سند از وزارت مسکن و شهرسازي استعلام گردد که آيا ضوابط وزارت مزبور رعايت شده است يا خير. هـ ـ بعضاً پلاکهايي از اراضي شهري مورد معامله قرار مي‎گيرند که متعلق به مالکيني است که قبلاً از حد نصاب مقرر در قانون زمين شهري يا قانون اراضي شهري سابق استفاد نموده‎اند و يا متعلق به افرادي است که خريداران فعلي ادعا مي‎نمايند به هيچ وجه به آنان دسترسي ندارد و سند انتقال قطعي را با استفاده از وکالتنامه‎اي که در اختيار دارند، خواستار هستند که ضرورت بررسي نوعيت زمين و شرايط معامل محرز است. از طرفي اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت طي نامه شماره 2663/24 مورخ 1384/2/31 ضمن تاييد و تاکيد اجراي ماده 6 آيين‎نامه اجرائي قانون زمين شهري موضوع ماده اخيرالذکر را منصرف از حکم قبلي ديوان مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آيين‎نامه اجرائي مذکور اعلام نموده است. با عنايت به مطالب معنونه و به منظور جلوگيري از تضييع اموال دولت و انفال به لحاظ امکان نقل و انتقال يا احداث بنا و ساخت و ساز و حفر چاه و ساير تصرفات که در صورت ابطال ماده 6 فراهم خواهد گرديد از يک طرف و بروز مشکلات براي مردم از طرف ديگر صادر و رأي مقتضي مبني بر رد شکايت مطروحه و بقاء ماده 6 آيين‎نامه اجرائي قانون زمين شهري مورد استدعا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به‌شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.