رأي شماره 994 ـ 995 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال ماده 6 آييننامه اجرايي قانون زمين شهري
شماره هـ/84/883 و 538 24/4/1387
تاريخ: 18/9/1386 شماره دادنامه: 994ـ995 کلاسه پرونده: 84/538 ـ 883
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاکي: آقايان 1ـ مرتضي نبوي 2ـ علي ثروتي.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 6 آييننامه اجرائي قانون زمين شهري.
مقدمه: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، در ماده 6 آييننامه اجرائي قانون زمين شهري مصوب 24/3/1371 هيأت وزيران تصريح شده است، «کليه مراجعي که به نحوي از انحاء در ارتباط با زمينهاي شهري اقداماتي از قبيل نقل و انتقال و صدور مجوزهاي قانوني ـ انجام ميدهند، ملزم و موظفند قبل از هرگونه اقدامي بدواً نظر وزارت مسکن و شهرسازي را درباره نوع زمين استعلام نمايند.» تصويب ماده 6 اخيرالذکر با جنبه آمره آن، ايجاد تکليف و وضع قاعده آمره بر خلاف نيت و غرض مقنن بوده و اساساً تأسيس زائد بر قانون ميباشد که خارج از حدود اختيارات دولت و مجريان قانون ميباشد. در حاليکه مسئولين سازمان مسکن و شهرسازي استان تهران از مفاد دادنامه شماره 105 مورخ 24/3/1383 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آييننامه فوقالذکر و تصريح اين دادنامه به اينکه تکاليف و الزامات قانوني دفاتر اسناد رسمي در خصوص نقل و انتقال املاک در قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمي و آييننامههاي مربوطه تعيين گرديده و سران دفاتر در اين زمينه وظيفه ديگري ندارند، آگاهي کامل دارند. لذا با عنايت به اينکه مفاد ماده 6 آييننامه اجرائي قانون زمين شهري مغاير با قانون مبناي آن بوده و تصويب آن از حدود اختيارات قانوني دولت خارج است و مستنداً به همان جهات مصرح در دادنامه شماره 105ـ24/3/1383 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال آن را دارم. مديرکل دفتر امور حقوقي دولت در پاسخ به شکايت فوق طي لايحه شماره72901 مورخ9/11/1384 مبادرت به ارسال تصوير نظريه تفصيلي شماره01/110/27385 مورخ 14/9/1384 وزارت مسکن و شهرسازي نموده است، در اين نامه آمده است، الف ـ بموجب ماده يک قانون زمين شهري، قانونگذار هدف از وضع آن قانون را اين گونه اعلام ميدارد، « به منظور تنظيم و تنسيق امور مربوط به زمين و ... اين قانون به تصويب ميرسد...» از آنجا که براي تنظيم و تنسيق امور مربوط به زمين، رعايت نوعيت زمين به ويژه زمينهاي موات براي مراجع ذيربط با زمينهاي شهري ضروري است و حسب ماده 17 قانون مذکور، اختيار تصويب آييننامه اجرايي مواد قانون به هيأت دولت اعطاء گرديده است، لذا هيأت دولت در ماده 6 آييننامه اجرايي، مراجع مرتبط با امور زمين شهري را موظف به استعلام درباره نوعيت زمين نموده است. ب ـ هرگاه مقنن در مقام بيان مطلبي باشد و نسبت به قسمتي از آن مطلب سکوت اختيار کند، اين سکوت را سکوت در مقام بيان ميگويند. لذا به تناسب مقام براي آن سکوت معني خاصي را منظور مينمايد و آن معني را، مقصود مقنن تلقي ميکنند. به همين جهت ميگويند سکوت در مقام بيان، بيان است. مداقه در عبارات ماده 12 قانون زمين شهري راجع به تشخيص نوعيت اراضي مدلل ميدارد که قانونگذار صرفاً عهدهدار بودن وزارت مسکن و شهرسازي جهت تشخيص عمران و احياء و قابل اعتراض بودن آن را بيان نموده است و در مقام بيان و ذکر لزوم استعلام از نوعيت زمين توسط مراجع خاصي نبوده تا گفته شود وظيفه تعدادي از مراجع مورد بيان قانونگذار قرار گرفته، و لذا غير از آن مراجع ذکر شده در قانون ساير مراجع ذکر نشده از جمله دفاتر اسناد رسمي به لحاظ سکوت مقنن، وظيفهاي براي استعلام ندارد. ج ـ رأي شماره 105 مورخ 24/3/1383 آن هيأت مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آييننامه اجرايي قانون زمين شهري به دليل اينکه دفاتر اسناد رسمي را مکلف به استعلام و اقدام طبق نظر وزارت مسکن و شهرسازي راجع به مطلق اراضي اعم از داير و باير و موات نموده بود با جهات و دلايل و مباني ماده 6 آييننامه اجرايي انطباق ندارد. لذا موجبات تسري حکم رأي شماره 105 مذکور بر ماده 6 آييننامه يا ابطال ماده 6 به لحاظ وحدت مبنا و جهات فراهم نميباشد. دـ برابر تبصره يک ماده 10 قانون زمين شهري واگذاري اراضي غيرموات نهادهاي غيردولتي طبق ضوابط وزارت مسکن و شهرسازي و با رعايت نظر ولي فقيه خواهد بود، لذا بايستي قبل از تنظيم سند از وزارت مسکن و شهرسازي استعلام گردد که آيا ضوابط وزارت مزبور رعايت شده است يا خير. هـ ـ بعضاً پلاکهايي از اراضي شهري مورد معامله قرار ميگيرند که متعلق به مالکيني است که قبلاً از حد نصاب مقرر در قانون زمين شهري يا قانون اراضي شهري سابق استفاد نمودهاند و يا متعلق به افرادي است که خريداران فعلي ادعا مينمايند به هيچ وجه به آنان دسترسي ندارد و سند انتقال قطعي را با استفاده از وکالتنامهاي که در اختيار دارند، خواستار هستند که ضرورت بررسي نوعيت زمين و شرايط معامل محرز است. از طرفي اداره کل امور اسناد و سردفتران سازمان ثبت طي نامه شماره 2663/24 مورخ 31/2/1384 ضمن تاييد و تاکيد اجراي ماده 6 آييننامه اجرائي قانون زمين شهري موضوع ماده اخيرالذکر را منصرف از حکم قبلي ديوان مبني بر ابطال بند 11 ماده 19 آييننامه اجرائي مذکور اعلام نموده است. با عنايت به مطالب معنونه و به منظور جلوگيري از تضييع اموال دولت و انفال به لحاظ امکان نقل و انتقال يا احداث بنا و ساخت و ساز و حفر چاه و ساير تصرفات که در صورت ابطال ماده 6 فراهم خواهد گرديد از يک طرف و بروز مشکلات براي مردم از طرف ديگر صادر و رأي مقتضي مبني بر رد شکايت مطروحه و بقاء ماده 6 آييننامه اجرائي قانون زمين شهري مورد استدعا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان عليالبدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بهشرح آتي مبادرت به صدور رأي مينمايد.