بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 706 مورخ
1395/9/16 با موضوع:
«ابطال تبصره 14 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر» جهت درج در
روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت
اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه:
1395/9/16 شماره دادنامه: 706
کلاسه پرونده: 88/604
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي پرويز ذکائيان
موضوع
شکايت و خواسته:
ابطال تبصره 4 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر و مقرره ناظر بر نحوه
محاسبه عوارض ناشي از مصوبه پيش گفته
گردش
کار: شاکي به
موجب دادخواستي ابطال تبصره 4 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر و مقرره
ناظر بر نحوه محاسبه عوارض ناشي از مصوبه پيش گفته را خواستار شده و در جهت تبيين
خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام واحترام به
عرض مي‌رساند: 1ـ بنده يک قطعه زمين به متراژ 468 مترمربع در بلوار شهيد خيريان ـ
بُن بست نسترن نوشهر خريداري نمودم که شهرداري نوع کاربري آن را در جواب استعلام
من طبق نامه شماره 10045 ـ 1386/4/4 مسکوني اعلام کرد که جوابيه شهرداري به پيوست
شماره1 تقديم شد. ولي زماني که تقاضاي جواز ساخت کردم هنگام برآورد هزينه به من اعلام کردند که
کاربري زمين مسکوني ستاره‌دار است و هزينه‌اي بالغ بر 25 ميليون ريال بايد براي
تغيير کاربري بپردازي و در نهايت بدون توافق من مبلغي حدود 21 ميليون تومان اضافه
بر هزينه معمول شهرداري من غيرحق از من مطالبه کردند که من هم مجبور به پرداخت
شدم. 2ـ تقاضاي وجوه اضافي شهرداري نوشهر تحت عنوان تغيير کاربري مسکوني ستاره‌دار
(شوراي نوشهر) به دلايل زير باطل است:
الف ـ شهرداري نوشهر طي
نامه 10045 ـ 1386/4/4 زمينم را قبل از برآورد هزينه، مسکوني اعلام نمود لذا بحث
تغييرکاربري فاقد وجاهت قانوني است.
ب ـ در جواب استعلامي که شوراي شهر نوشهر به
شماره 1963ـ1386/7/7 به شهرداري نوشهر نوشت در سطر 9 آن آمده:
کاربري قبلي زمين فضاي سبز بوده و در طرح تفصيلي جديد به علامت ستاره‌دار (مسکوني ستاره‌دار)
تغيير يافته و طبق تبصره 4 ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر عوارض ناشي از
تغييرکاربري را طبق مصوبه بايد پرداخت نمايد. در صورتي که طبق نامه بند الف قبل از
تقاضاي جواز ساخت، کاربري زمينم مسکوني بوده ولو اينکه در ادعاي بعدي شهرداري آن
را مسکوني ستاره‌دار فرض کنيم، پس از تقاضاي جواز ساخت
توسط من چه تغيير کاربري ايجاد شده است که من به
واسطه آن مي‌بايست عوارض آن را بپردازم. لذا ادعاي شوراي شهر مبني بر اينکه اين
زمين ساليان قبل فضاي سبز بود و بدون درخواست کسي در طرح تفصيلي جديد شهرداري
مسکوني شد و مالکين بايد به اعتبار ماسبق عوارض تغيير کاربري بپردازند اشتباه فاحش
است.
پ ـ شوراي شهر نوشهر در
بخش ديگري که در نامه 1963ـ 1386/7/7 (شورا به شهرداري) مشهود است به تبصره 4 صفحه
22 ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر استناد کرده‌اند در صورتي که شوراي شهر
استنباط صحيحي از تبصره 4 ضوابط مارالذکر نداشتند زيرا در تبصره 4 صفحه 22 اشاره
به اين دارد که اگر ملکي در طرح تفصيلي سابق داراي کاربري غيرمسکوني بود و در طرح
تفصيلي جديد داراي کاربري مسکوني گردد و صدور پروانه ساختماني پس از انجام توافق
با شهرداري و شوراي شهر بابت تغيير کاربري مجازات، اولاً: زمين قبلاً کاربريش
مسکوني بود و صدور جواز ساخت همسايه‌هاي دو طرف زمين مؤيد ادعاست و تغيير کاربري
ايجاد نشده است تا به واسطه آن مستحق
دريافت عوارض مضاعف باشند.
ثانياً: در ذيل تبصره 4
در خصوص نحوه دريافت عوارض آمده: بايد بين متقاضي و شهرداري و شوراي شهر توافق
باشد نه تکليف و الزام که در مانحن‌فيه هيچ گونه توافقي شکل نگرفته و شهرداري اول
مبلغي بالغ بر 25 ميليون ريال را تکليف کرد سپس يک ميليون کسر کرد و در نهايت در 2
مرحله حدود 2 ميليون تومان هزينه ناحق بر من تحميل کرد.
ت ـ از قضات محترم تقاضا
مي‌شود تحقيق کنند از زمان تقاضاي جواز ساخت من که خودشان طي نامه پيوستي شماره يک
کاربري زمين را مسکوني اعلام کردند چه تغيير کاربري ايجاد شده که به موجب آن بنده
مکلف به پرداخت عوارض آن باشم و اگر ساليان قبل زمين طبق ادعاي شوراي شهر فضاي سبز
بود آيا قانون عطف به ماسبق مي‌شود که به اعتبار سابق هزينه لاحق و آتي دريافت
شود.
3ـ در نهايت بنده به
عنوان يک شهروند (عضو هيأت علمي دانشگاه) مخالفتي با دريافت قانوني و به حق
شهرداري و مصوبات قانوني شورا ندارم ولي اخذ عوارض غيرقانوني به اعتبار برداشت غلط
از يک مصوبه شورا اعتبار قانوني ندارد و از قضات محترم تقاضاي ابطال مصوبه داخلي
شوراي شهر نوشهر در خصوص مسکوني ستاره‌دار را دارم تا به واسطه آن هزينه‌هاي ناحق
بر شهروندان تحميل نشود.»
در پاسخ به اخطار رفع
نقصي که از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاکي ارسال شده بود، وي به
موجب لايحه‌اي که به شماره 1567/711/د41ـ 1388/7/21 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي
شده پاسخ داده است:
رياست محترم ديوان
عدالت اداري (دفتر هيأت عمومي)
با سلام واحترام
در خصوص اخطار رفع نقص
1388/6/21 به عرض مي‌رساند:
در اخطاريه قبلي شما
اطلاعات لازم را به عرض رساند مجدداً عرض مي‌کنم که:
1ـ مصوبه مورد نظر
عبارت است از: (ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر) مصوب شوراي اسلامي شهر نوشهر
که مغاير با تبصره 4 آن است.
2ـ مغاير با قانون
تبصره 8 ماده 45 قانون شهرداري است.
3ـ اگر نسخه دوم
دادخواست به شورا ابلاغ گردد و در خصوص مصوبه مورد نظر از شورا استعلام گردد
دقيقاً مشخص مي‌شود زيرا شورا در خصوص اخذ عوارض زمينهاي ستاره‌دار يک مصوبه بيشتر
ندارد.»
شاکي طي لايحه ديگري که
به شماره 1824/711/د41ـ 1388/8/18 ثبت دفتر هيأت عمومي شده اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام، در
خصوص کلاسه پرونده 88/604 به عرض مي‌رساند: شهرداري نوشهر در پاسخ درخواست بنده
مبني بر تعيين وضعيت کاربري ملکم در نامه 10045 ـ 1386/4/4 اعلام داشت که کاربري
ملک مسکوني است ولي هنگام پرداخت هزينه اخذ پروانه ساختماني به من اعلام نمودند که
ملک شما مسکوني ستاره‌دار است و به همين دليل بايد مبلغ 25415000 ريال علاوه بر هزينه قانوني
به عنوان تغيير کاربري به شهرداري پرداخت نماييد و علت اين کار را مصوبه شوراي شهر نوشهر اعلام نمودند. در
صورتي که به دلايل زير مصوبه جديد شوراي شهر نوشهر وجاهت قانوني ندارد:
1ـ شورا در نامه
1386/7/9 که به تصويب اعضاء آن رسيده و در نهايت بدون توافق و امضاء من يک ميليون
تومان تخفيف دادند و حدود 15 ميليون ريال حق تغيير کاربري براي من اعلام کردند، استدلال کردند که
ملک در طرح تفصيلي جديد به کاربري مسکوني ستاره‌دار تبديل شده و عوارض تغييرکاربري را به
استناد تبصره 4 ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر محاسبه نمودند در صورتي که
اولاً: طبق جواب استعلام (10045 ـ 1386/4/4) شهرداري نوشهر کاربري زمين مسکوني
بوده و هيچ گونه تغيير کاربري انجام نشده است. ثانياً: منطوق ماده 4 طرح تفصيلي که
کپي صفحه 22 آن در پرونده من موجود است اشاره به تغيير کاربري از غيرمسکوني به
مسکوني دارد در صورتي که مانحن فيه طبق جواب استعلام نوشهر مسکوني بوده است.
2ـ خواسته بنده ابطال
عبارت مسکوني ستاره‌دار از طرح تفصيلي جديد شوراي شهر نوشهر است. زيرا ملک يا مسکوني است يا غيرمسکوني.
اگر غيرمسکوني بود و بنا به
تقاضاي مالک تغيير کاربري يافت مصداق ماده 4 ضوابط و مقررات طرح تفصيلي مي‌شود و
اگر تغييرکاربري نيافت چه
عوارضي بايد در برابر آن پرداخت گردد لذا استدلال شورا به ماده 4 اشتباه است.
3ـ در مصوبه شوراي شهر نوشهر به تاريخ 1386/7/9
مرقوم داشتند از آنجا که کاربري قبلي ملک فضاي سبز بوده و هم اکنون در طرح تفصيلي
جديد به علامت ستاره‌دار تغيير يافت شهرداري
اين توافق را با مالک انجام داده که اراضي ستاره‌دار فعلي به کاربري
غيرمسکوني سابق را به مسکوني تغيير دهد، در جواب عرض مي‌شود: اولاً: چنين توافقي
با من نشد اگر شد شورا آن توافقنامه را ارائه دهد. ثانياً: اگر ملک در يک زماني
کاربريش کشاورزي بود زماني که من استعلام کردم آنها کاربريش را مسکوني اعلام
کردند. ثالثاً: آيا ازتاريخ 1386/4/4 که کاربري زمين را مسکوني اعلام کردند زمين
کاربري کشاورزي و دوباره به مسکوني ستاره‌دار تغيير يافت که مصداق استدلال شورا
باشد؟
4ـ در نهايت ضمن تشکر
از سعه صدر هيأت عمومي محترم، تقاضاي ابطال موضوع مسکوني ستاره‌دار را در طرح
تفصيلي جديد شوراي شهر نوشهر دارم. ضمناً به عرض مي‌رساند که مصوبات اين طرح در
شوراي شهر نوشهر موجود است.
متن تبصره 4 از ضوابط و
مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر به قرار زير است:
«ضوابط و مقررات طرح
تفصيلي نوشهر
تبصره چهارم بند 1ـ 2ـ
3: چنانچه ملکي در طرح تفصيلي سابق داراي کاربري غيرمسکوني بوده و در طرح تفصيلي
جديد داراي کاربري مسکوني گردد صدور پروانه ساختماني پس از انجام توافق با شهرداري
و شوراي شهر بابت تغيير کاربري مجاز نمي‌باشد. اين اراضي با علامت ستاره در نقشه
کاربري اراضي پيشنهادي نشان داده شده است. عوايد حاصل از انجام توافق بايد در حساب
جداگانه‌اي نگهداري و صرفاً در جهت تملک اراضي با کاربري خدماتي هزينه گردد.
ماده
8 ـ نحوه محاسبه
احداث بنا در کاربريهاي غيرمربوطه:
الف ـ محاسبه عوارض
احداث بنا در کاربري غيرمربوطه بر ساير عوارض بر اساس سطح ناخالص کل بنا برابر
جدول ذيل مي‌باشد:
جدول
شماره يک
رديف
|
عنوان
|
مصوب
سال
1390
|
پيشنهاد
سال 1391
|
مصوب
سال 1391
|
7
|
احداث بنا مسکوني در
کاربريهاي مسکوني ستاره‌دار و اعمال ماده واحده به ازاء هر مترمربع بر اساس سطح
اشغال
|
P 4
|
ده درصد به ضريب p اضافه مي‌شود
|
P 4
|
در پاسخ به شکايت
مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر نوشهر به موجب لايحه شماره 2064/ش/ن ـ 1388/10/1
توضيح داده است که:
«مدير محترم دفتر هيأت
عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً، عطف به نامه
شماره 45/88/604ـ 1388/8/18 و در پاسخ به شکواييه آقاي پرويز زکائيان مطالبي را به
شرح ذيل به استحضار مي‌رساند:
1ـ شکايت شاکي به طرفيت
شوراي اسلامي شهر نوشهر فاقد وجاهت قانوني بوده زيرا طبق قانون، طرح تفصيلي شهرها
توسط وزارت مسکن و شهرسازي تهيه و پس از
امضاء نمايندگان کليه وزارتخانه‌هاي مرتبط از جمله آموزش و پرورش، بهداشت، درمان و
آموزش پزشکي و غيره به تصويب وزارت مسکن و شهرسازي رسيده
و با امضاي وزير به استانداري مربوطه ارسال و
جهت اجرا به شهرداري شهر مورد نظر ابلاغ مي‌گردد.
2ـ اخذ عوارض از اراضي
که در طرح تفصيلي سابق داراي کاربري غيرمسکوني بوده و در طرح تفصيلي جديد داراي
کاربري مسکوني مي‌گردد و اصطلاحاً به آنها اراضي ستاره‌دار اطلاق مي‌نمايند بر
اساس تبصره 4 از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي نوشهر که مصوب وزارت مسکن و شهرسازي مي‌باشد صورت مي‌پذيرد و
عدم پرداخت چنين عوارضي از
سوي مالک اجتناب ناپذير بوده و مالک مکلف است بر اساس مصوبه مذکور عوارض متعلقه را
پرداخت نمايد.
3ـ بر خلاف ادعاي شاکي
مجوز اخذ عوارض از اراضي ستاره‌دار مصوب شوراي شهر نبوده بلکه در راستاي تبصره 4
از ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر مصوب وزارت مسکن و شهرسازي صورت مي‌گيرد.
4ـ بر اساس بند 26 ماده
55 قانون شهرداري و ماده 30 آيين‌نامه مالي شهرداريها و بندهاي 16 و 16 اصلاحي
ماده 76 قانون تشکيلات و وظايف شوراي اسلامي شهر موضوع تبصره 1 ماده 5 عوارض محلي
و قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مصوب
1381/10/24 مجلس شوراي اسلامي و موارد 1، 2، 5، 6 و 7 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع
عوارض مصوب 1378/7/7 شوراي اسلامي شهر نوشهر با استفاده از اختيارات قانوني اقدام
به تعيين عوارض و تصويب آنها نموده و جهت اجرا به شهرداري ابلاغ کرده است.
5 ـ طبق ماده 77 قانون
شهرداري و ماده 8 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع عوارض مصوب 1378/7/7 رفع هر گونه
اختلاف بين مودي و شهرداري در مورد عوارض و نيز مرجع رسيدگي به شکايات در مورد
ميزان نحوه محاسبه و وصول و ساير موضوع‌هاي مربوط به عوارضي که توسط شوراها وضع
گرديده بر عهده کميسيون موضوع ماده 77 قانون شهرداري بوده و مرجع رسيدگي به اعتراض
از تصميم کميسيون ماده 77 قانون شهرداري، ديوان عدالت اداري مي‌باشد. لذا چون شاکي
ترتيبات قانوني مذکور را مراعات ننموده شکايت وي در وضعيت فعلي قابليت استماع
نداشته و فاقد وجاهت قانوني مي‌باشد.
6 ـ بر اساس طرح تفصيلي
سابق ملک شاکي داراي کاربري فضاي سبز بوده و در طرح تفصيلي جديد داراي کاربري مسکوني
گرديده و از اراضي ستاره‌دار تلقي شده و طبق گزارش بازديد مورخ 1386/4/4 مأمور
شهرداري نيز که تصوير آن پيوست مي‌باشد کاربري ملک شاکي، کاربري مسکوني ستاره‌دار
قيد گرديده، از آنجا که طرح تفصيلي جديد شهر نوشـهر طي
نامه شمـاره 41/4/1/212ـ 1386/1/6 اسـتانداري مازندران به شهرداري ابلاغ و قابليت اجرا يافته، ملک شاکي نيز مشمول تبصره 4 ضوابط و
مقررات طرح تفصيلي نوشهر واقع شده و براي صدور پروانه ساختماني مي‌بايست عوارض
تعيين‌شده را بپردازد.
علي هذا با عنايت به
مراتب فوق از آنجا که مرجع تصويب ضوابط و مقررات طرح تفصيلي جديد شهر نوشهر از
جمله تبصره 4 آن شوراي اسلامي شهر نبوده و از اين حيث شکايت متوجه اين مرجع نمي‌باشد
و از طرفي رسيدگي به اعتراض شاکي به ميزان تعرفه تعيين شده از سوي اين شورا و نيز
ادعاي مشاراليه مبني بر عدم توافق در ميزان عوارض و وصول مبلغ قطعي از سوي شهرداري
در صلاحيت کميسيون ماده 77 قانون شهرداري بوده و لذا با
توجه به ايرادات مطروحه شکايت شاکي قابليت استماع نداشته صدور حکم به رد آن مورد استدعا مي‌باشد.»
رئيس سازمان مسکن و
شهرسازي استان مازندران نيز به موجب لايحه شماره 46535/ح ـ 1388/12/18 توضيح داده است
که:
«مديريت محترم دفتر
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً، بازگشت به
نامه شماره هـ ح/88/604 ـ 1388/10/29 در خصوص دادخواست آقاي پرويز ذکائيان مبني بر «ابطال مصوبه داخلي
شوراي شهر نوشهر در خصوص تعرفه کاربري مسکوني ستاره‌دار» موارد ذيل جهت استحضار
ارائه مي‌گردد:
1ـ ارزش افزوده مبلغي
است که در ازاي دريافت اضافه ارزش حاصله از تعيين کاربريهاي انتفاعي از سوي مالکين با توجه به بهره‌مند
شدن آنها بر اساس موقعيت زمينهايشان، به عنوان وجهي منطقي و قانوني، اخذ مي‌گردد که در جهت مستند نمودن قانوني
بودن اخذ آن، بندهاي قانوني ذيل مورد اشاره قرار مي‌گيرند.
الف ـ قانون «ضوابط
منطقه‌بندي و تعيين تراکمهاي ساختماني و کاربري اراضي در طرحهاي توسعه شهري بر
اساس اصلاحيه مصوب مورخ 1366/2/7»
ب ـ بند 1 ماده 35
قانون تشکيلات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1361/9/1
ج ـ بند 8 ماده 45
قانون شهرداري مصوب 1334/4/11 به همراه اصلاحات و الحاقات بعدي
2ـ ذکر لزوم اخذ ارزش
افزوده در ازاي تعيين کاربري از سوي مالکين در متن طرح تفصيلي و از جمله در ارتباط
با بند 3 توضيحات مربوط به بند 1ـ 2ـ 3 ضوابط و مقررات طرح تفصيلي شهر نوشهر (مورد
شکايت شاکي) با استناد به قوانين مورد اشاره در بند 1 نامه حاضر، صورت مي‌پذيرد و
لذا صرفاً جهت تاکيد بر الزام مالکين به پرداخت ارزش افزوده بر اساس قوانين مذکور،
قيد شده و شرايط چگونگي وضع و وصول مقادير مربوطه و نحوه به مصرف رسانيدن آنها،
همچنان در حوزه اختيارات شوراي شهر و مراجع ذي‌صلاح نامبرده در متن قوانين فوق‌الذکر،
خواهد بود. مستندات مرتبط با بند حاضر در قالب تصوير صفحات 22 و 23 طرح تفصيلي شهر
نوشهر در پيوست شماره 4 ارائه مي‌گردد.
3ـ در ارتباط با ادعاي
شاکي مبني بر اينکه کاربري زمين وي پيش از آخرين طرح تفصيلي مصوب نوشهر، مسکوني
بوده و لذا در زمره کاربريهاي مسکوني ستاره‌دار نخواهد بود نيز به عرض مي‌رسد:
اولاً: موضوع خارج از صلاحيت هيأت عمومي ديوان مي‌باشد. ثانياً: بررسي ادعاي مذکور
تنها با ارائه مستندات مبني بر نقشه طرح تفصيلي پيشين و طرح تفصيلي اخير شهر نوشهر
با نشان دادن موقعيت ملک در آنها و همچنين وضعيت موجود کاربري زمين در فاصله تهيه و تصويب دو طرح، از
سوي شاکي امکان پذير خواهد بود. چه بسا، منظور ايشان از کاربري قبلي خود، کاربري موجود آن در زمان برداشت
آخرين طرح تفصيلي مصوب شهر نوشهر بوده که در اين صورت درکي خلاف مفهوم کاربري مسکوني ستاره‌دار را از سوي شاکي نشانگر مي‌باشد. ثالثاً: ادعاي اعلام
پاسخ استعلام از سوي شهرداري مبني برکاربري
مسکوني، مرجع پاسخگويي شهرداري نوشهر مي‌باشد که مي‌تواند با توجه به نوع استعلام،
درخواست مطروحه در آن و مقطع زماني پاسخگويي، در صدد دفاع از اقدام خود برآيد.
با عنايت به موارد
معروضه، نظر به اينکه از ناحيه شاکي مبني بر مغايرت مصوبات با قوانين، اقامه
نگرديده، تقاضاي رسيدگي و رد شکايت مطروحه را دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت
اداري در تاريخ 1395/9/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و
مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح
زير به صدور رأي مبادرت کرده است.