رأي شماره 685 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص تصويب ضوابط و مقررات ثبت كشتي و شناور خارج از وظايف هيأت عامل سازمان بنادر و كشتيراني (دريانوردي) مي‌باشد

تاريخ: 1388/9/23 شماره دادنامه: 685 کلاسه پرونده: 88/330
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاکي: آقاي محمد سعيدي.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 1320 مورخ 1381/10/2 سازمان بنادر و دريانوردي.
مقدمه: وکيل شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته‎اند، بر اساس مواد يک و 2 از فصل اول قانون دريائي ايران مصوب 1343/6/29 شرايط و مقررات مربوط به ثبت کشتي‌هائي که خواهان و متقاضي تحصيل تابعيت ايراني مي‎باشند، تعريف و معين گرديده است. در اين مواد قانوني هيچ گونه اعمال محدوديت و تحديدي در خصوص شرايط سني از حيث ثبت کشتي براي اتباع ايراني، قيد و درج نشده است. بر اين اساس و با توجه به اطلاق و عدم تخصيص مقررات قانوني توسط قانونگذار در اين خصوص، هر شخص و تبعه ايراني، اعم از حقيقي و حقوقي محق مي‎باشد، کشتي درياپيمايي که ظرفيت غيرخالص ثبت شده آن حداقل 25 تن باشد را بدون هرگونه مانع و محدوديت قانوني به ثبت برساند و پرچم ايران را به عنوان مشخصه تابعيت، بر فراز آن افراشته نمايد. با اين وصف، هيأت عامل سازمان بنادر و دريانوردي طي مصوبه موضوع شکايت برخلاف نص قانون و مقررات آمره و خارج از حدود اختيارات مقرره آن هيأت، مبادرت به وضع و ابلاغ مصوبه‎اي نموده‎اند که متضمن تعيين شرايط و محدوديتهاي جديدي براي اتباع ايران جهت ثبت کشتي‎هاي متقاضي تابعيت ايران مي‎باشد. بر همين اساس، اهم ايرادات و دلائلي را که موجب ابطال مصوبه موصوف مي‎گردد را معروض مي‎دارد، 1ـ ماده 193 قانون دريايي ايران مقرر داشته، کليه آيين‎نامه‎هاي اجرائي اين قانون مي‎بايست در وهله اول از طرف وزارتخانه‎هاي مربوط و ذي مدخل تهيه و پس از تصويب مفاد آن در هيأت وزيران، به موقع اجرا گذاشته شوند. بنابراين وضع و اعمال محدوديت سني براي ثبت کشتي‎هاي متقاضي، مي‎بايستي از طريق مجاري و ضوابط مشخص و تعريف‌شده قانوني انجام پذيرد که راهکار آن بالصراحه در نص ماده مرقوم توسط قانونگذار پيش‎بيني گرديده است، که بر اساس مقررات موجود، مرجع طرف شکايت حداکثر مکلف به تهيه پيش‌نويس جهت ارائه به وزارتخانه‎هاي متبوع مي‎بود و در پي آن هرگاه وزارتخانه‎هائي که در قانون از آنها نامبرده شده است، درخواست محدوديتي را صلاح مي‎ديدند، موظف بودند تا آن را در هيأت وزيران مطرح و چنانچه مورد تصويب هيأت وزيران مي‎رسيد آن‌گاه قابليت و ارزش استناد داشت نه آنکه رأساً مبادرت به وضع و اعمال مصوبه جديد نمايد. 2ـ براساس مصوبه کميسيون خاص دو مجلس در بهمن 1348 که مفاد آن در روزنامه رسمي شماره 7317 مورخ 1348/12/28 انتشار يافته، آيين‎نامه سازمان بنادر و کشتيراني که امروزه به سازمان بنادر و دريانوردي تغيير نام يافته، تصويب گرديده است. در آن کليه وظايف و اختيارات سازمان به صورت مجزا و تفکيک احصا گرديده است. در فصل سوم اين مصوبه، ارکان سازمان و حدود وظايف و اختيارات آن تصريح شده است، به موجب ماده 2 آيين‎نامه مرقوم، هيچ گونه اختياري مبني بر وضع و تعيين شرايط جديد و يا اعمال محدوديت براي متقاضيان و اتباع ايراني جهت ثبت کشتي به هيأت عامل تفويض و واگذار نشده‌است. نتيجتاً اينکه، هيأت عامل سازمان بنادر و دريانوردي خود تابع و مجري قانون است و مالاً حق قانونگذاري و يا تضييق و يا تحديد شرايط اجراي قانون و يا تغيير آن را در خصوص افراد و شهروندان کشور ندارد و اقدام بدين گونه امور، خارج از حدود صلاحيت قانوني و احصائي ايشان مي‎باشد. لذا با استناد به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده يک و بند يک ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 متقاضي ابطال مصوبه موضوع شکايت مي‎باشد. سرپرست مديريت حقوقي سازمان بنادر و دريانوردي وزارت راه و ترابري در پاسخ به شکايت شاکي طي نامه شماره1150/12/8/122 مورخ1388/6/17 اعلام داشته‎اند، 1ـ سازمان بنادر و دريانوردي به‌عنوان مرجع رسمي دريايي کشور، وظايف حاکميتي درخصوص امور دريانوردي را به نمايندگي از دولت انجام مي‎دهد. از جمله وظايف حاکميتي اين سازمان، ثبت و اعطاي تابعيت به کشتي‎هاي ايراني است که بعد از احراز قابليت دريانوردي کشتي انجام مي‎شود. در اين خصوص بند هفتم از ماده 3 آيين‎نامه سازمان بنادر و کشتيراني مصوب 1348 کميسيونهاي خاص دو مجلس در خصوص وظيفه سازمان در نظارت بر امور کشتيراني بيان مي‎کند. « نظارت کامل در امور کشتيراني ساحل و بازرگاني و مجاهدت در راه توسعه آنها و تامين ايمني عبور و مرور و انجام هر نوع اقدامي که در پيشرفت و توسعه فعاليت کشتيراني‎هاي بازرگاني و ساحلي لازم باشد.» 2ـ ثبت کشتي بعد از بررسي‎هاي فني و مستمر به منظور احراز قابليت دريانوردي کشتي انجام مي‎شود، ضمن آنکه بررسي فني و نظارت بر قابليت دريانوردي کشتي‎هاي ساخت داخل از همان آغاز ساخت شروع و تا تکميل آن ادامه يابد. ليکن در مورد کشتي‎هاي وارداتي مستعمل و مستهلک احراز قابليت دريانوردي نياز به بررسي فني و کارشناسي کشتي دارد، به منظور احراز قابليت دريانوردي اين نوع کشتي‎ها از جهت فني، دستورالعملي تنظيم شده است که شيوه بررسي‎هاي فني در داخل سازمان را مشخص مي‎سازد. يعني دستورالعمل داخلي براي ادارات خود سازمان مي‎باشد. 3ـ با در نظر گرفتن وظيفه اين سازمان در تامين ايمني دريانوردي مشخص مي‎شود مصوبه مورد اعتراض نه تنها با قانون دريايي ايران يا آيين‎نامه‎هاي مورد استناد مغايرتي ندارد، بلکه با قانون دريايي ايران نيز انطباق کامل دارد. با اين توضيح که، مطابق ماده يک قانون دريايي ايران مصوب 1343 فقط براي کشتي درياپيما يعني کشتي که قابليت دريانوردي را دارد، مي‎توان ثبت و تابعيت ايراني بر آن اعطاء نمود و اين دستورالعمل صرفاً در راستاي احراز قابليت دريانوردي تنظيم و تصويب شده است. البته شايان ذکر است که مصوبه شماره 1544 مورخ 1387/4/3 در خصوص موضوع شکايت جايگزين دستورالعمل مذکور شده است که به طور دقيق‌تر مشخص مي‎سازد هدف آن، بررسي فني و کارشناسي به منظور احراز قابليت دريانوردي است. در اين مصوبه هيچ گونه محدوديت سني براي ثبت وجود ندارد بلکه به دليل استهلاک کشتي مستعمل شيوه بررسي فني کشتي بالاي 15 سال به منظور احراز قابليت دريانوردي ذکر شده است. 4ـ بر خلاف آنچه در دادخواست ذکر شده، اين مصوبه به هيچ وجه با حقوق مکتسبه اشخاص ايراني و مصالح ملي ايران منافات ندارد و دقيقاً در راستاي تامين مصالح ملي ايران، ايمني دريانوردي و احراز قابليت دريانوردي کشتي مي‎باشد، به خصوص آنکه اين مصوبه در خصوص تشريفات ثبت شناورهاي وارداتي مستعمل و مستهلک مي‎باشد که در قابليت دريانوردي آنها ترديد وجود دارد و از نظر فني براي احراز قابليت دريانوردي و تامين ايمني دريانوردي ارايه تاييديه از موسسات رده‎بندي مورد تاييد اين سازمان را لازم شمرده است. 5 ـ قانون دريايي ايران و آيين‎نامه‎هاي مورد استناد، در خصوص کشتي‎هاي ايراني وضع شده‎اند نه کشتي‎هاي خارجي و موضوع مصوبه کشتي‎هاي مستعمل و مستهلک خارجي وارداتي است، تا با بررسي فني و کارشناسي قابليت دريانوردي احراز و سپس به ثبت آن اقدام گردد و بدين ترتيب از وقوع حوادث دريايي جلوگيري و ايمني دريانوردي تامين شود. لذا احراز قابليت دريانوردي به موجب ماده يک قانون دريايي يکي از شرايط لازم براي ثبت و اعطاي تابعيت ايراني است و دستورالعمل جديدي در جهت احراز قابليت دريانوردي از جهات فني جايگزين آن شده‌است و نظر به اينکه هيچ‌گونه منافات با قانون ندارد، رد درخواست را تقاضا مي‎نمايد. هيأت عمومي ديوان در تاريـخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.