رأي شماره 556 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موضوع: ابطال مجوز يا پروانه فعاليت مؤسسات و آموزشگاههاي آزاد..

تاريخ: 1388/7/20 شماره دادنامه: 556 كلاسه پرونده: 87/973
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي حاج محمد حاجي قرباني.
موضوع شکايت و خواسته: ابطال صورتجلسه مورخ 1385/6/16 متشکله در سازمان آموزش و پرورش استان آذربايجان غربي.
گردشکار: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، سازمان آموزش و پرورش استان آذربايجان غربي به اتفاق اداره کل فرهنگ و ارشاد اسلامي و دايره اماکن عمومي نيروي انتظامي شهرستان اروميه و دادستاني عمومي و انقلاب شهرستان اروميه درخصوص هماهنگي دستگاهها جهت ساماندهي امور مربوط به موسسات آموزشي و فرهنگي در مورخ 1385/5/16 اقدام به تشکيل جلسه نموده و با تنظيم صورتجلسه‎اي اقدام به اتخاذ تصميماتي در ارتباط با چگونگي برخورد قضايي و انتظامي با موسسات موصوف مي‎نمايند. از آنجا که تصميمات متخذه منجر به وضع قواعد آمره‎اي شده است که اصول مسلم قانون اساسي و ساير قوانين موضوع را نقض نموده است به دليل برخلاف قانون بودن آن و عدم صلاحيت مراجع مربوطه و تجاوز از حدود اختيارات خود ابطال آن را بنا به دلايل ذيل مي‎نمايد. در بند يک از صورتجلسه تنظيمي چنين آمده است که چنانچه آموزشگاههاي فاقد مجوز، پس از صدور دستور انحلال از سوي دستگاه مربوطه، ظرف مدت 15 روز نسبت به تعطيلي آن اقدام ننمايد، مديريت اماکن نيروي انتظامي برابر ماده 9 مصوبه 483 مورخ 1380/5/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي، فعاليت آنان را تعطيل و پرونده خاطيان را جهت رسيدگي به دادسراي عمومي و انقلاب ارسال نمايد اين بند بنا به جهات ذيل برخلاف قانون و شايسته ابطال مي‎باشد. اطلاق عبارت (آموزشگاههاي فاقد مجوز معتبر) در بند يک صورتجلسه، ناظر بر اشخاصي است که بدون اخذ مجوز قانوني، اقدام به ايجاد موسسات و واحدهاي آموزشي ـ فرهنگي نموده باشند که در صورت موجوديت يافتن چنيـن مؤسساتي، قانونگذار به شرح مقرر در (ماده واحده قانون تعطيل موسسات و واحدهاي آموزشي و تحقيقاتي و فرهنگي که بدون اخذ مجوز قانوني داير شده و مي‎شود مصوب 1372/10/7)، چگونگي برخورد با موسسات مزبور را تبيين نموده است. بدين شکل که بعد از صدور دستور انحلال طبق ضوابط مقرر، چنانچه موسسات موصوف، موسسه يا واحد مربوطه را داير نگه دارند، در حکم کلاهبردار محسوب و در صورت شکايت وزارتخانه مربوطه تحت تعقيب قانوني قرار خواهند گرفت. لذا بند يک از صورتجلسه مورد اعتراض، عليرغم نص صريح احکام فوق‎الذکر عطف غيرموجهي به ماده9 مصوبه483 مورخ1380/5/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي نموده، که من غيرحق اشعار مي‎دارد، کليه اشخاصي که بدون مجوز رسمي فعاليت مي‎نمايند، فعاليت آنها غيرمجاز بوده و نيروي انتظامي موظف است بر طبق قانون تعطيل موسسات و واحدهاي آموزشي و تحقيقاتي و... که بدون اخذ مجوز قانوني دايره شده و مي‎شود و آيين‎نامه‎ اجرايي آن اقدام و عندالاقتضاء فعاليت آنان را تعطيل و پرونده خاطيان را به دادگاه ارجاع دهد. چراکه حکم مقرر در قانون تعطيل موسسات، مفيد جواز تفويض اختيار به نيروي انتظامي نبوده و اگر مراد قانونگذار در تصويب قانون مزبور، متضمن اقدام توسط آن نيرو و مقدم بر امعان نظر قضايي مي‎بود، يقيناً حکم آن را در قانون تصريح نموده، مورد توجه قرار مي‎داد. بنابراين تعميم و تسري اختيار مبحوث‌عنه، محمل قانوني نداشته و تنظيم‌کنندگان صورتجلسه، با وضع قاعده خاص، در مقابل قانون خاص مذکور، از حدود اختيارات خود خارج شده و منجر به تقدم و غلبه اختيار بستن مؤسسه توسط نيروي انتظامي و وزارتخانه‎ها، بر اصيل (يعني دادگاه) شده که با منطوق قانون و آيين‎نامه اجرايي آن مغايرت تام دارد. مضافاً، صرف‌نظر از اينکه اساساً صدور دستور انحلال، خطاب به موسسات غيرمجاز به معناي رأي لازم‎الاتباع، مستلزم رسيدگي قضايي و احراز و اثبات تخلف و تحقق و اجتماع عناصر مادي و معنوي جرم مي‎باشد که آن هم از وظايف قوه قضائيه است، بند يک از صورتجلسه مورد اعتراض که با استناد به مصوبه دولتي شوراي عالي انقلاب فرهنگي، اختيار (بستن موسسه و ارسال پرونده به دادگاه) را به (سازمانها و ادارات دولتي و نيروي انتظامي) تفويض نموده، متضمن تحقق هدف مقنن نمي‎باشد و علي‌القاعده موضوع شناسايي آموزشگاههاي غيرمجاز که مي‎بايست توسط سازمانهاي وابسته صورت گرفته، منجر به معرفي آنها به وزارتخانه جهت اجراي قانون مبحوث‌عنه شود و نيز، انجام مقدمات اجراي قانون يا تسهيل و تسريع در اجراي قانون موصوف، مفيد جواز الزام يا اعطاء اختيار به سازمانها، مبني بر اينکه خود رأساً اقدام به درخواست از نيروي انتظامي به منظـور بستن موسسـه نمايند، نمي‎باشد. لذا اقـدام شوراي عالي انقلاب فرهنگي به کيفيت مطروحه، به مفهوم اعلام اراده جديد مقنن در مورد خاص و تغيير شرايط آيين‎نامه اجرايي هيأت وزيران در مورد چگونگي اجراي قانون مذکور مي‎باشد و اين اقدام موجبات خروج شوراي مذکور و ورود به قلمرو صلاحيت قانونگذار و هيأت وزيران را نيز فراهم آورده و مفهم اجتهاد در برابر قانون خاص و اعلام اراده جديد، بجاي مقنن است که آنهم نيازمند حکم صريح قانونگذار در خصوص قانون مذکور مي‎باشد. در بند 2 از صورتجلسه مورد اعتراض چنين آمده است، مراکز و موسسات و آموزشگاههايي که در حيطه وظايف ساير دستگاهها وارد شوند، دستگاه ذيربط موضوع را به اطلاع دستگاه مرتبط رسانده و دستگاههاي مزبور موظف هستند ظرف مدت يک هفته نسبت به ابطال مجوز يا پروانه فعاليت اين گونه موسسات و آموزشگاهها اقدام نمايند، به اين طريق همانند آموزشگاه فاقد مجوز با آن برخورد شود. در غير اين صورت دستگاه شکايت خود را از طريق دادسرا پيگيري خواهد کرد. با امعان نظر به اينکه، برخورد با آموزشگاههايي که بدون اخذ مجوز قانوني داير شده‎اند، به کيفيتي که در بند يک صورتجلسه آمده، اساساً خود فاقد وجاهت قانوني لازم است، به طريق اولي، برخورد با موسساتي که با اخذ مجوز قانوني داير، ولي مجوز آنان من‌غيرحق، ابطال مي‎گردد و متعاقباً مقررات مفسده بند يک صورتجلسه مبحوث‌عنه به آنان تسري داده مي‎شود، منجر به ايجاد تالي فاسد مي‎گردد. ضمن آنکه طبق بند اول نظريه مشورتي اداره کل حقوقي قوه قضائيه آموزش و پرورش نمي‎تواند بر عليه موسساتي که با اخذ مجوز از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي فعاليت مي‎نمايند و از حـدود مجوز فعاليت خود خارج شـده‎اند، به استناد قانون تعطيل موسسات اقدام به شکايت کيفري نمايد. زيرا قانون پيش گفته، ناظر به موسساتي است که بدون اخذ مجوز داير شده‎اند نه موسساتي که داراي مجوز مي‎باشند. لذا قانون تعطيل موسسات در مورد آنان خروج موضوعي دارد. بند2 از صورتجلسه مورد اعتراض، که بدون رعايت مقررات تعيين‌شده از سوي مقنن، ظرف مدت يک هفته مجوز آنان را ابطال و با اسقاط حق دادخواهي آنان و بدون اذن مقنن و با طرح شکايت کيفري که با عطف غيرموجه به قانون تعطيل موسساتي که بدون اخذ مجوز قانوني داير شده و مي‎شود (مصوب 1372) انجام مي‎گيرد و نيز درخواست از نيروي انتظامي مبني بر تعطيلي چنين موسساتي که آنهم به اذن مقنن نمي‎باشد، موجبات تعرض به شغل و حيثيت افراد را فراهم نموده، مخالف بند 14 اصل 3 و اصول 20، 34، 36، 37 و 40 قانون اساسي بوده و جمعاً تنظيم قواعد آمره‎اي است که تدوين و تصويب آنان خارج از حيطه تنظيم‌کنندگان آن بوده و شايسته ابطال مي‎باشد. به خصوص که قانون تعطيل موسساتي که بدون اخذ مجوز قانوني داير شده‎اند در خصوص اشخاصي است که بدواً فعاليت خود را به صورت غيرقانوني شروع نموده‎اند و نه افرادي که با رعايت مقررات موضوعه، اقدام به اخذ مجوز نموده، صاحب حق مکتسبه گرديده‎اند. سياق عبارات قانون تعطيل موسسات و... متضمن اين معني نمي‎باشد که به دادستاني اختيار صدور دستور تعطيل موقت يا دايم موسسات داده شده تا به تبع آن به واسطه رياست بر نيروي انتظامي، اقدام به تعطيلي موسسات موصوف نمايد. بلکه متن قانون اشعار دارد بر اينکه رسيدگي قضايي تنها با شکايت وزارتخانه قابل رسيدگي مي‎باشد. لذا با عنايت به مطالب معنونه، درخواست ابطال بند 2 از صورتجلسه مورد اعتراض را مي‎نمايد. رئيس سازمان آموزش و پرورش استان آذربايجان غربي در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 87106/35/551 مورخ 1387/2/28 اعلام داشته‎اند، طبق قانون تعطيل موسسات و... که بدون اخذ مجوز قانوني داير شده و مي‎شود مصوب 1372/10/7 و آيين‎نامه اجرايي آن آموزش و پرورش موظف به شناسايي موسسات و واحدهاي غيرمجاز بوده و اگر بعد از صدور دستور انحلال موسسه يا واحد غيرمجاز داير باشد، دايرکنندگان را بايد از طريق مراجع ذيصلاح قانوني تحت پيگرد قرار دهد که در ماده 39 آيين‎نامه تاسيس آموزشگاههاي علمي مراجع ذيصلاح قانوني را مراجع قضايي و انتظامي معرفي نموده است. با عنايت به ماده 2 آيين‎نامه نظارت بر اماکن عمومي نيروي انتظامي توافقنامه موضوع نامه شماره 15/7981/310 مورخ 1377/7/15 بين اداره کل مدارس غيرانتفاعي و اداره کل نظارت بر اماکن عمومي ناجا در خصوص اعمال نظارت و کنترل همه‌جانبه بر آموزشگاههاي علمي آزاد مجاز و غيرمجاز، مراکز نيز مشمول آيين‎نامه نظارت بر اماکن عمومي نيروي انتظامي بوده و بر اساس ماده 5 آيين‎نامه مذکور نيروي انتظامي مي‎تواند از فعاليت مراکزي را که قبل از اخذ پروانه نسبت به افتتاح مکان اقدام نموده‎اند، جلوگيري نمايد. همچنين بر اساس بند 3 تصميمات و شرايط توافقنامه موضوع نامه شماره 15/7981/310 مورخ 1377/7/15 بين اداره کل مدارس غيرانتفاعي و اداره کل نظارت بر اماکن عمومي ناجا، آموزش و پرورش موظف به شناسايي مراکز غيرمجاز بوده و در صورت عدم توقف فعاليت در مراکز مذکور، اداره اماکن نيروي انتظامي وفق قانون تعطيل موسسات از ادامه فعاليت آنها جلوگيري نمايد. با عنايت به نامه شماره 3/1536/810 مورخ 1385/12/9 وزيـر آموزش و پرورش اختيار امضاء کليه شکايات، دادخواسته، لوايح، درخواستهاي صدور اجرائيه و تعقيب عمليات اجرايي و معرفي نمايندگان حقوقي به محاکم قضايي و مراجع قانوني و حضور در مراجع‌قضايي را به‌عنوان نماينده وزارت در اين استان به رئيسي سازمان تفويض‌نموده‌است. لذا بنا به مراتب همـاهنگي اين سازمان با نيروي انتظامي در خصوص موسسات غيرمجاز بر اساس بند يک صورتجلسه موضوع دادخواست صدرالذکر کاملاً قانوني بوده و همچنين بر اساس ماده4 آيين‎نامه اجرايي قانون تعطيل موسسات، تشخيص وزارتخانه‎ها در غيرمجاز بودن فعاليت موسسات و واحدها معتبر بوده و در قانون مذکور صدور دستور انحلال مراکز غيرمجاز از سوي وزارتخانه‎ها نيز مقدم بر طرح شکايت عليه مراکز مذکور در مراجع قضايي مطرح شده است، لذا تشخيص وزارتخانه را در خصوص فعاليت قانوني يا غيرقانوني مراکز قبل از امعان نظر قضايي معتبر مي‎باشد و اقدام اداره نظارت بر اماکن عمومي نيروي انتظامي در تعطيلي فعاليت غيرمجاز برابر گزارش و درخواست دستگاه ذيربط قانوني بوده و بند 9 مصوبه جلسه 483 مورخ 1380/5/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي که وظيفه تعيين اهداف و خطي مشي‎هاي آموزشي، پژوهشي و فرهنگي و اجتماعي کشور را داشته هيچ مغايرتي با روح قانون نداشته و بر اساس تبصره ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385/3/9 رسيدگي به تصميمات شوراي عالي فرهنگي از حدود صلاحيتها و اختيارات هيأت عمومي ديوان خارج مي‎باشد. بر اساس ماده 39 کليه آموزشگاههايي که براساس آيين‎نامه آموزشگاههاي علمي آزاد توسط آموزش و پرورش غيرقانوني اعلام مي‎شوند، مشمول قانون تعطيل موسسات و آيين‎نامه اجرايي مربوط به آن بوده و به مراجع قضائي و انتظامي جهت پيگيري و برخورد با متخلف معرفي خواهند شد. لذا فعاليت در خارج از نوع مجوز صادره جزء تخلفات آموزشگاه بوده و آموزش و پرورش در صورت اصرار آموزشگاه به تخلف اقدامات لازم و قانوني را جهت ابطال مجوز آن معمول داشته و بعد از ابطال مجوز طبق قانون تعطيل موسسات با آن برخورد نموده و به مراجع انتظامي و قضائي معرفي نمايد، لذا بنا به مراتب تقاضاي رد شکايت را دارد. مديرکل وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي اداره کل استان آذربايجان غربي در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 16660/10 مورخ 1387/12/26 اعلام داشته‎اند، در خصوص بند يک صورتجلسه، مستنداً ماده20 از ضوابط تاسيس مراکز، موسسات کانونها و انجمن‌هاي فرهنگي و نظارت بر فعاليت آنها مصوب1375/5/26 « مراکز و موسسات و... در حال فعاليت فاقد مجوز، موظفند از تاريخ تصويب ضوابط فوق در مدت 6 ماه وضع خود را با اين مقررات تطبيق دهند و مدارک لازم را جهت بررسي و تاييد و صدور مجوز ارائه نمايند در غير اين صورت مطابق ماده 17 از ضوابط، مراتب به تقاضاي وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي از ادامه فعاليت مراکز فرهنگي مذکور ممانعت به‎عمل خواهد آمد.» که بند يک صورتجلسه در راستاي اجراي مادتين فوق‎الذکر صورت پذيرفته است. در خصوص بند 2 صورتجلسه، در راستاي اجراي ضوابط با توجه به نامه شماره 7033/75 مورخ 1382/10/16 دبير هيأت رسيدگي به امور مراکز فرهنگي مهلت تطبيق موسسات فرهنگي هنري با مصوبه 513 در زمينه اخذ مجوز از آموزش و پرورش به مدت 6 ماه مصرح قانوني تا تاريخ 1383/1/28 تمديد نموده که تا زمان تصويب مصوبات صورتجلسه اقدامي از سوي موسسات صورت نپذيرفته است. لذا با عنايت به مطالب معنونه رد شکايت شاکي مورد استدعا است. اداره حقوقي فرماندهي انتظامي استان آذربايجان‌غربي در پاسخ بهشکايت مذکور طي نامه شماره64/15/401/1134 مورخ1388/3/6 اعلام داشته‎اند، برابر ماده9 مصوبه جلسه483 مورخ1380/5/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي، کليه اشخاص حقيقي و حقوقي، وزارتخانه‎ها، سازمانها، نهادها و ارگانهايي که متقاضي فعاليت در رشته‎هاي مختلف آموزشهاي آزاد مي‎باشند، موظفند مجوز رسمي فعاليت در هر رشته را از دستگاه ذيربط برابر ضوابط و مقررات دريافت نمايند. در غير اين صورت فعاليت آنها غيرمجاز بوده و نيروي انتظامي موظف است بر طبق قانون تعطيل موسسات و واحدهاي آموزشي و تحقيقاتي و فرهنگي که بدون اخذ مجوز قانوني دائرشده و آيين‎نامه اجرائي آن اقدام و عندالاقتضاء فعاليت آنان را تعطيل و پرونده خاطيان را جهت رسيدگي به دادگاه صالحه ارجاع دهد. به استناد مصوبه شوراي عالي انقلاب فرهنگي که در حکم قانون مي‎باشد، اختيار بستن موسسات و واحدهاي آموزشي و تحقيقاتي و فرهنگي که بدون اخذ مجوز قانوني دائر شده باشند و نيز ارسال پرونده آنان به دادگاه به نيروي انتظامي تفويض شده و ناجا در راستاي وظايف قانوني و ذاتي خود اقدام مي‎نمايد و صورتجلسه مورخ 1385/5/16 في‎مابين دادستاني اروميه ـ سازمان آموزش و پرورش استان آذربايجان غربي ـ اداره کل فرهنگي و ارشاد اسلامي استان آذربايجان غربي و دايره اماکن عمومي فرماندهي انتظامي اروميه کاملاً مطابق با موازين حقوقي تنظيم گرديده و کاملاً قانوني است. لذا نظر به مراتب معنونه رد دادخواست شاکي مورد تقاضا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درتاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.