رأي شماره 374 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال بخشنامه شماره 546 مورخ 1365/9/10 سازمان تأمين اجتماعي

تاريخ: 1388/5/4 شماره دادنامه: 374 كلاسه پرونده: 87/825
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي امير رحمتي.
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 546 مورخ 1365/9/10 سازمان تأمين اجتماعي.
گردشکار: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، نظام امور اصناف کشور قبل از انقلاب توسط اتاقهاي اصناف انجام مي‎گرفت که در زمان پيروزي انقلاب اسلامي اين اتاقها مدت کوتاهي تعطيل و سپس وظايف آنها عيناً و با ارجاع کليه سوابق و پرونده‎هاي صنفي و دارائي و لوازم و غيره به کميته‎هاي امور صنفي منتقل و تغيير نام داد، که اين کميته‎ها نيز بعداً به موجب قانون نظام صنفي مصوب 1359/4/13 شوراي انقلاب به شوراي مرکزي اصناف تبديل و کليه سوابق و پرونده‎ها و حتي پرسنل در اين شوراها، مجتمع و ادامه کار داد. کما اينکه شوراهاي مرکزي اصناف ياد شده نيز بعداً با توجه به قانون نظام صنفي جديد مصوب اسفند 1368 به مجمع امور صنفي تغيير نام يافت. کليه کارکنان اتاقهاي اصناف سابق، بر اساس مجوز شماره 16068 مورخ 1356/6/7 مديريت فني وقت سازمان تأمين اجتماعي از تاريخ اول شهريور 1356 مشمول مقررات تأمين اجتماعي قرار گرفته بودند که بسيار طبيعي و معمول و مرسوم بوده است که با تغيير نام اين اتاقها به کميته‎هاي امور صنفي و سپس به شوراي مرکزي اصناف و هم‌اکنون به مجمع امور صنفي، که هيچگونه تغيير ماهيت اساسي در وظايف آن رخ نداده است مجوز صادره ياد شده کماکان در مورد اتاقهاي اصناف از روز شروع به کار هر يک از کارکنان جديد به مرحله اجراء درآيد. بر اساس ماده 7 قانون تأمين اجتماعي مصوب 1354/4/16 که مقرر مي‎دارد، (افراد شاغل در فعاليتهائي که تا تاريخ تصويب اين قانون مشمول بيمه‎هاي تأمين اجتماعي نشده‎اند به تدريج و بر اساس امکانات سازمان، به پيشنهاد هيأت مديره سازمان و تصويب وزير رفاه اجتماعي، مشمول مقررات اين قانون قرار خواهد گرفت) روش ساري و جاري سازمان تأمين اجتماعي اين بوده است که به تدريج طي تشريفات فوق‎الذکر هر بار مجوز شمول بيمه کارکنان شاغل در گروهي از فعاليتها را به طور سراسري براي تمام کشور و يا بطور منطقه‎اي براي هر شعبه سازمان صادر مي‎نمود کـه نـامه شماره 16068 مـورخ 1356/6/7 مديريت فني سازمان تأمين اجتماعي بـه عنوان مجوز شمول بيمه کارکنان اتاقهاي اصناف سابق بر اساس ماده 7 فوق‎الذکر صادر و ابلاغ و اجراء شده است. بنابراين من بعد از آن صدور مجوز شمول جديدي براي همان فعاليت وجاهت قانوني نداشته است. سازمان مذکور به علت سهل‌انگاري بدون توجه به مجوز بيمه صادره قبلي که قانوناً و عرفاً و رسماً مي‎بايست ملاک ادامه بيمه باشد، اقدام به صدور مجوز جديدي تحت عنوان بخشنامه 546 فني در تاريخ 1365/9/10 نموده و شروع بيمه اينجانب را از تاريخ 1365/2/1 اعلام داشته است، لذا متقاضي صدور رأي بر ابطال بخشنامه مورد شکايت مي‎باشـد. سرپرسـت دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين اجتماعي در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 11956 مورخ 1387/4/30 اعلام داشته‎اند، 1ـ ماده 7 قانون تأمين اجتماعي مقرر داشته، « افراد شاغل در فعاليتهايي که تا تاريخ تصويب اين قانون مشمول بيمه‎هاي اجتماعي نشده‎اند به ترتيب زير به پيشنهاد هيأت مديره و تصويب وزير رفاه اجتماعي مشمول مقررات اين قانون قرار خواهند گرفت. الف ـ موارد مذکور در بندهاي (ج ـ د ـ ه‍ ـ و) ماده 3 اين قانون به تدريج و با توجه به امکانات سازمان اجراء خواهد شد و..... ب ـ موارد مذکور در بندهاي (الف) و (ب) ماده 3 قانون تأمين اجتماعي به تدريج و در صورتي اجراء خواهد شد که سازمان وسايل و امکانات درماني لازم را براي بيمه‌شدگان فراهم نموده باشد. الزام کارفرمايان يا افرادي که به موجب اين ماده مشمول مقررات اين قانون مي‎شوند به تاديه حق بيمه از تاريخي است که بيمه آنها از طريق انتشار آگهي در روزنامه و يا کتباً اعلام مي‎شود» و طبق ماده 48 قانون تأمين اجتماعي نيز تصريح گرديده که « از تاريخي که سازمان با توجه به ماده 7 اين قانون، گروه جديدي را مشمول بيمه اعلام نمايد، ملزم به انجام تعهدات قانوني طبق مقررات نسبت به بيمه‌شدگان خواهد بود و کارفرمايان موظفند حق بيمه را از همان تاريخي که گروه مزبور مشمول بيمه اعلام شده است به سازمان بپردازند. تبصره: در صورت عدم ارسال صورت مزد در موعد مقرر از طرف کارفرما، سازمان مي‎تواند مزد يا حقوق بيمه‌شدگان را بر اساس ماخذي که طبق ماده 40 اين قانون مبناي تعيين حق بيمه قرار گرفته است، احتساب و ماخذ پرداخت مزاياي نقدي قرارد دهد. در مواردي که تعيين مزد يا حقوق بيمه‌شده به طريق مذکور ميسر نباشد، سازمان مي‎تواند مزاياي نقدي را به ماخذحداقل مزد يا حقوق به طور علي‌الحساب پرداخت نمايد. بنابراين مستفاد از ماده 7 قانون تأمين اجتماعي اولاً اتاقهاي اصناف پس از انحلال تحت نظارت کميته‎هاي امور صنفي و شوراهاي مرکزي اصناف قرار گرفته است و مشمول قانون تأمين اجتماعي نبوده و مشمول قرار گرفتن آن مستلزم طي فرايند استصوابي مقرر در ماده مذکور مي‎باشد. ثانياً همانگونه که از منطوق ماده ياد شده معلوم است، روند استصوابي مذکور تدريجي بوده و اساساً تابعي از عوامل مهمي همچون امکانات مالي و بازرسي و نظارت و نيروي انساني و فراهم بودن وسايل و تجهيزات درماني لازم مي‎باشد و به همين علت نيز شمول بيمه‎هاي موضوع ماده 7 قانون تأمين اجتماعي صراحتاً منوط به فراهم شدن امکانات لازم گرديده است. از طرفي حسب ماده 48 قانون تأمين اجتماعي اولاً تعهدات قانوني سازمان نسبت به بيمه‌شدگان موضوع ماده 7 قانون از تاريخ تصويب مشاغل جديد بوده و بر اين اساس قبل از تاريخ شمول مزبور، سازمان ملزم به پذيرش سوابق و به تبع آن انجام تعهدات قانوني نمي‎باشد. ثانياً، کارفرمايان مکلفند از تاريخي که گروه جديدي مشمول مقررات بيمه قرار مي‎گيرند، نسبت به ارسال ليست و پرداخت حق بيمه کارکنان خود طبق مقررات اقدام نمايند. بنابراين در اجراي ماده فوق‎الذکر کارکنان کميته‎هاي امور صنفي و شوراهاي مرکزي اصناف در سراسر کشور به استناد مفاد بخشنامه شماره 546 فني از تاريخ 1365/2/1 مشمول مقررات قانون تأمين اجتماعي قرار گرفته‎اند. اين سازمان نيز از همان تاريخ ملزم به پذيرش سوابق و به تبع آن انجام تعهدات قانوني مي‎باشد و احتساب سوابق مورد نظر شاکي که مربوط به قبل از تاريخ شمول مقررات تأمين اجتماعي نسبت به اين قبيل افراد بوده به لحاظ عدم انطباق با موازين قانوني ياد شده ميسور نمي‎باشد. 2ـ در پاسخ به ادعاي شاکي مبني بر اينکه کليه کارکنان اتاقهاي اصناف سابق براساس مجوز شماره 16068 مورخ 1356/6/7 مديريت فني وقت سازمان از شهريور 1356 مشمول مقررات تأمين اجتماعي قرار گرفته بودند، که با تغيير نام اين اتاقها به کميته‎هاي امور صنفي و سپس به شوراي مرکزي اصناف و هم اکنون نيز به مجمع امور صنفي و اينکه هيچ‌گونه تغيير ماهيتي در وظايف آنها رخ نداده، مجوز ياد شده در مورد بيمه کارکنان آنها معتبر مي‎باشد، معروض مي‎دارد، در اجراي برنامه تعميم مقررات تأمين اجتماعي و بنابه درخواست وزارت بازرگاني و شوراهاي مرکزي اصناف و طبق قانون نظام صنفي از تاريخ تشکيل آن، موضوع اجراي ماده 7 قانون تأمين اجتماعي در هيأت مديره مطرح و پس از طي تشريفات قانوني مورد تصويب قرار گرفته است و اين بدين معناست که اتاقهاي صنفي موردنظر شاکي در زمان انقلاب اسلامي منحل و پس از آن به موجب قانون نظام صنفي مصوب 1359/4/13 با تاسيس جديدي ايجاد و به تصويب رسيده است که طبق ماده 62 قانون مزبور مقرر گرديده « دولت مکلف است با همکاري شوراي مرکزي اصناف تهران مقررات مربوط به بيمه درماني از کارافتادگي، بازنشستگي و وظيفه افراد صنفي را ظرف سه ماه بعد از تصويب اين قانون تهيه و پس از تصويب به مرحله اجراء بگذارد». بنابراين چنانچه منظور قانونگذار بر ادامه بيمه فعاليت شوراهاي مرکزي اصناف بر اساس بيمه اتاقهاي اصناف سابق مي‎بود، مي‎بايست اين موضوع در قانون ياد شده تصريح مي‎گرديد. در حالي که به موجب ماده 62 قانون مزبور اين امر به لحاظ تاسيس ماهيت جديد امور اصناف، تکليف بيمه کارکنان آن فعاليت را از زمان تصويب به عهده دولت قرار داده است، لذا از اين حيث ادعاي مطروحه صحيح نمي‎باشد و خواسته شاکي قابل پذيرش نيست. با عنايت به اينکه بخشنامه معترض‎عنه طبق مواد 7 و 48 قانون تأمين اجتماعي و کاملاً منطبق با قانون مذکور و در راستاي اجراي آن بوده و از سوي ديگر خواسته شاکي دائر بر ابطال بخشنامه ياد شده مستند به هيچ دليل و منطقي نمي‎باشد و استنباط وي از تسري بيمه کارکنان کميته‎هاي امور صنفي و شوراهاي مرکزي اصناف به قبل از تاريخ شمول 1365/2/1 مستند به هيچ دليل قانوني نمي‎باشد و خواسته وي فراتر از قانون مي‎باشد، لذا رد شکايت مطروحه مورد استدعا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.