رأي شماره351 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 1387/4/30 وزير تعاون

تاريخ: 1388/4/28 شماره دادنامه: 351 كلاسه پرونده: 87/961
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي غلامرضا اسماعيلي.
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 25889/1 مورخ 1387/4/30 وزير تعاون.
گردشکار: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، به موجب تبصره يک ماده 23 آيين‎نامه اجرائي تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهاي تعاوني مسکن « عضويت اعضاء با تحويل قطعي و رسمي زمين يا واحد مسکوني از شرکت لغو مي‎گردد...» ‎وليکن با بخشنامه وزير تعاون مفاد تبصره يک مذکور به شرح ذيل‎الذکر تغيير يافته است. « عضويت اعضاء با تحويل زمين يا واحد مسكوني (نيمه‌تمام و يا تكميل‌شده) از شرکت لغو مي‎گردد.» اينک با امعان نظر به تغييرات اعمال شده مذکور و تناقض آن با اصول حقوقي و بديهيات اوليه قانوني موارد زير معروض مي‎گردد. 1ـ مستند به تبصره 2 ماده 12 قانون بخش تعاوني در صورتي که خروج عضوي از اعضاء سبب ورود خسارت و زيان به شرکت تعاوني گردد وي ملزم به جبران است. اين تبصره که ناشي از قاعده مترقي فقهي لاضرر و لاضرار في‎الاسلام مي‎باشد، متضمن حقوق اعضاء بوده و مانع ورود ضرر به منافع اعضاء شرکت مي‎گردد. در حالي که با اجراي بخشنامه وزير، عضويت کليه اعضاء تعاوني‎هاي مشمول لغو مي‎گردد و بخش مهمي از حقوق مالي و مادي اعضاء با لغو عضويت دسته‌جمعي اعضاي تعاوني‎هاي مسکن با انحلال تعاوني دچار مخاطره گرديده و در معرض ضرر و زيان فاحش قرار مي‎گيرد. 2ـ از آنجائي که آيين‎نامه‎هاي اجرائي قوانين عادي به تصويب هيأت وزيران مي‎رسد، در بخشنامه اصدار يافته وزير تعاون اشاره‎اي به مرجع تصويب نشده است که اين امر به منزله مصوب نبودن آن در هيأت دولت است در اين صورت بخشنامه مذکور فاقد اعتبار خواهد بود. 3ـ يکي از اصول حقوقي عطف به‎ماسبق نشدن قوانين است که مطابق آن بايد اثر قانون را نسبت به آتيه دانست و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد. از مهمترين نتايجي که از اين قاعده به دست مي‎آيد آن است که چنانچه حقوق ثابتي در زمان حکومت قانون قبلي به وجود آمده باشد، قانون جديد نمي‎تواند آن را از بين ببرد. از اين حقوق ثابت تحت عنوان حقوق مکتسبه ياد مي‎گردد، يعني حقوقي که تحت شرايط قانوني معيني بـه دست آمده و آن شرايط عوض شده باشد، با اين حال آن حقوق به اعتبار شرايط زمان حدوث آنها معتبر شناخته مي‎شود، لذا اگر در موردي که تحت شرايط و ضوابط خاص اساسنامه قانوني يک شرکت تعاوني نيز حقوق ثابتي براي اشخاص به وجود آمده و اين شرايط بعداً تغيير نمايد، اصلاحات و تغييرات بعدي نمي‎تواند موجب زوال حقوق مکتسبه قبلي گردد، زيرا اين حقوق تحت شرايط قانوني وقت بوجود آمده و از منشاء صحيح و مشروع برخوردار است. 4ـ با توجه به اينکه با اجراي بخشنامه وزير تعاون کليه اعضاء دفعتاً لغو عضويت مي‎گردند، در نتيجه موجبات انحلال شرکت تعاوني حادث مي‎گردد و از آنجائي که اين نوع انحلال در قواره مقررات حاکم بر انحلال تعاوني‎هاي مسکن خصوصاً ماده 54 قانون بخش تعاوني نمي‎باشد، نوعي بدعت و قانون شکني در نحوه مديريت بر تعاوني‎هاي مسکن کشور مي‎باشد، زيرا قانونگذار در مقوله انحلال و چارچوبهاي آن تمهيدات منطقي لازم را در جهت رعايت غبطه اعضاء و حفظ منافع و پيشگيري از ضرر و زيان مالي آنها پيش‎بيني کرده است، در نتيجه انحلال تعاوني‎هاي مسکن فقط با اعمال مفاد ماده 54 قانون بخش تعاوني ميسور و مقدور خواهد بود نه با رويه‎هاي غيرقانوني و فاقد وجاهت. لذا درخواست ابطال بخشنامه مورد شکايت را دارد. مديرکل دفتر حقوقي وزارت تعاون در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 80414 مورخ 1387/12/27 اعلام داشته‎اند، 1ـ در خصوص بخشنامه مورد شکايت (موضوع اصلاح تبصره يک ماده 23 آيين‎نامه اجرايي نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه شرکتهاي تعاوني مسکن) نظر به اينکه اصل آيين‎نامه اجرايي مربوطه از مقررات الحاقي به اساسنامه تعاوني محسوب مي‎شود و پس از تصويب در مجمع عمومي شرکت، قابليت اجرايي مي‎يابد، لذا هرگونه تغيير و اصلاح بعدي مقررات آن نيز محتاج تصويب مجمع عمومي مي‎باشد. بنابراين بخشنامه صادره قطع نظر از ماهيت تغييرات اعمال شده بر مقررات آيين‎نامه مذکور، حکم الزام آور يا قاعده آمره‎اي را وضع نموده تا به مثابه بخشنامه‎هاي صادره از دستگاههاي اجرايي به توان نسبت به ابطال آن در ديوان عدالت اداري اقدام نمود. 2ـ در خصوص ايراد بند يک دادخواست مطروحه مبني بر ورود ضرر به اعضاء شرکتها اولاً، اصلاحات موضوع بخشنامه معترض‎عنه در صورتي قابليت اجرا دارد که در مجمع عمومي شرکت به تصويب رسيده و اعضاء با آن توافق نمايند. بنابراين هر شرکتي به فراخور حال خود عمل خواهد کرد. ثانياً، هدف تعاوني مسکن با احداث و واگذاري واحد مسکوني به اعضاء محقق مي‎شود و پس از بهره‎مندي عضو از خدمات تعاوني استمرار عضويت توجيه منطقي و قانوني ندارد. بديهي است طبق تعريف ماده 2 قانون شرکتهاي تعاوني مصوب سال 1350 ملاک عضويت در تعاوني احتياج به خدمات شرکت است و پس از رفع احتياج دليلي بر ادامه عضويت وجود ندارد. از سوي ديگر چنانچه عضويت فرد پس از تحويل واحد مسکوني استمرار يابد، حقوق مترتب بر عضويت از جمله شرکت در مجامع عمومي تعاوني و امکان تصدي سمت هيأت مديره نيز ادامه يافته و امور شرکت مختل مي‎گردد. در تبصره يک قبلي ماده 23 آيين‎نامه ياد شده ملاک قطع رابطه عضويت انتقال رسمي ملک است که در حالت جديد، انتقال رسمي تبديل به يک تعهد مي‎شود و تعاوني مکلف است طبق تعهد و با فراهم آمدن شرايط ومقدمات انتقال رسمي، ماننداخذ پايان کار ساختماني و تنظيم صورتمجلس تفکيکي، اقدامات لازم را بعمل آورد. 3ـ بر خلاف اظهار شاکي در بند 2 دادخواست مطروحه آيين‎نامه اجرائي نمونه تبصره 3 ماده 3 اساسنامه تعاوني‎هاي مسکن آيين‎نامه اجرايي قانون محسوب نمي‎شود تا محتاج تصويب هيأت وزيران باشد، بلکه از مقررات الحاقي به اساسنامه تعاوني است که صرفاً پس از تصويب در مجمع عمومي هر تعاوني قابليت اجرايي مي‎بايد. بديهي است وفق بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاوني يکي از وظايف وزارت تعاون تهيه اساسنامه‎ها و آيين‎نامه‎هاي تعاوني است و آيين‎نامه مذکور نيز بر حسب همين وظيفه تدوين و جهت تصويب در مجمع عمومي به شرکت‎هاي تعاوني مسکن ابلاغ شده است و
اصلاحات بعدي آن نيز تابع همين تشريفات است. 4ـ در مورد ايراد مبني بر تعارض بخشنامه با حقوق مکتسبه افراد، قطع نظر از اينکه تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاوني موصوف متضمن حق مکتسبه‎اي نيست و تفاوت آن با مفاد تبصره يک اصلاحي ماده 22 آيين‎نامه اجرايي، صرفاً اخذ سند است و تعاوني در هر حال متعهد به انتقال رسمي ملک به اعضاء ذينفع است، معهذا تعاوني‎ها در اعمال بخشنامه معترض‎عنه و اعمال اصلاحات در آيين‎نامه مصوب خود مختار هستند. 5 ـ در خصوص ايراد دائر بر اينکه اجراي بخشنامه موجب لغو عضويت اعضاء دفعتاً مي‎گردد، بايد گفت در صورت صحت اين ايراد تبصره يک ماده 23 آيين‎نامه اجرايي فعلي نيز متضمن آن است، زيرا وفق اين تبصره همچنين تبصره 2 ماده 16 اساسنامه مورد عمل تعاوني، عضويت اعضاء با اخذ سند لغو مي‎گردد. اما آنچه شاکي مورد توجه قرار نداده است، اينکه تحويل واحد مسکوني يا انتقال رسمي ملک هر دو بـه صورت بطئي و به مرور زمان صورت مي‎گيرد. بنابراين تعاوني طبق روال عادي و پايان ماموريت خود و با تصميم مجمع عمومي فوق‎العاده متشکل از اعضاي موجود منحل گرديده و ماده 54 قانون نيز اجراء مي‎شود. عليهذا با عنايت به مراتب فوق‎الذکر و تاکيد بر اين نکته که اصل آيين‎نامه اجرايي و به تبع آن بخشنامه معترض‎عنه صرفاً پس از طرح در مجمع عمومي تعاوني و تصويب اعضاء نفوذ و اعتبار حقوق يافته و قابل اجراء خواهد بود و هيچ حکم الزام آوري در آن وضع نگرديده است، لذا صدور حکم شايسته مبني بر رد دعوي مطروحه مورد استدعا است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مي‎نمايد.