رأي شماره808 ، 809 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص دريافت عوارض از هزينه پذيرش آگهي

شماره هـ/87/439، 86/219 1387/11/29
تاريخ: 1387/11/20 شماره دادنامه: 808، 809 كلاسه پرونده: 86/219، 87/439
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: موسسه فرهنگي، هنري خراسان (روزنامه خراسان)ـ موسسه فرهنگي قدس (روزنامه قدس).
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص دريافت عوارض از هزينه پذيرش آگهي.
مقدمه: شکات به شرح دادخواست‌هاي تقديمي اعلام داشته‎اند، شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب مصوبه شماره 4877 مورخ 1381/12/14 به شهرداري مشهد اجازه مي‎دهد که از طريق مطبوعات يا موسساتي‌که براي تبليغات در حوزه شهري مشهد، آگهي و تبليغات مي‎پذيرند از آگهي‎هاي تبليغاتي که جنبه تجاري، بازرگاني يا انتفاعي داشته‌باشند و در جرايد درج‌گردد به ميزان 10 درصد تعرفه پذيرش آگهي را از « سفارش‌دهندگان» به عنوان عوارض شهرداري دريافت نمايد و متعاقباً به موجب مصوبه شماره 138/2/ش مورخ 1385/2/19 و نيز مصوبه‎هاي شماره 129 مورخ 1385/3/31، شماره 1066/2 مورخ 1385/4/12، شماره 138 مورخ 1385/6/6 و 143 مورخ 1385/7/24 و با حفظ حق مطالبه عوارض توسط شهرداري، مودي و بدهکار اين عوارض را از سفارش‌دهنده آگهي، به « مطبوعات و رسانه‎ها» تغيير داده است، نظر به اينکه مصوبات مزبور بنا به دلايل ذيل واجد ايراد مي‎باشد، تقاضاي ابطال آنها را دارد. 1ـ وفق ماده 5 قانون موسم به تجميع عوارض و تبصره يک آن و بر طبق ماده 16 آيين‎نامه اجرايي آن قانون، وضع عوارض محلي جديد مي‎بايستي بعد از تصويب، اعلام عمومي گردد و چون مصوبه مزبور نه تنها در روزنامه رسمي کشور که به موجب ماده 3 قانون مدني، انتشار مطلق قوانين مصوب مراجع قانونگذاري ملي و محلي را در آن روزنامه لازم‌الرعايه دانسته منتشر نگرديده، بلکه در هيچ يک از روزنامه‎هاي کثيرالانتشار محلي يا صدا و سيماي خراسان نيز آگهي نگرديده تا « اعلام عمومي» مصداق يابد. فلذا بديهي است که قبل از ابلاغ و اعلام صحيح و قانوني، نمي‎توان هيچ مصوبه‎اي را اجراء نمود و بر اين اساس مصوبه شوراي شهر مشهد نيز قابل اجراء نبوده است. 2ـ به استناد قانون موسوم به قانون تجميع عوارض، اولاً عوارض صرفاً از توليدکنندگان کالا و خدمات و کالاهاي وارداتي اخذ مي‎گردد نه از ساير مشاغل. ثانياً چون در قانون مزبور، مقنن خود عوارض بعضي از اين کالاهاي توليدي يا خدماتي يا وارداتي را وضع نموده و تصريح نموده که وضع عوارض مجدد بر اين کالاها و خدمات جايز نيست و به مراجع مربوطه از جمله شوراي شهر تکليف نموده که صرفاً نسبت به کالاهاي توليدي يا خدماتي يا وارداتي که در آن، قانون، براي آنها وضع عوارض نشده مي‎توانند وضع عوارض کنند، فلذا چون سفارش‌دهندگان آگهي و مطبوعات و شرکتهاي مطبوعاتي مصداق توليدکننده کالا و خدمات يا کالاهاي وارداتي نمي‎باشند وضع عوارض بر اين اشخاص بر خلاف قانون موصوف است. 3ـ در آراء شماره‎هاي 835 و 573 و 449 ديوان عدالت اداري وضع عوارض از سوي شوراي شهر تهران را منوط به ارائه خدمات دانسته و به دليل عدم وجود چنين خدماتي يا عدم تناسب بين خدمات و عوارض، مصوبه وضع عوارض صادره از شوراي شهر تهران را نقض نموده است. به علاوه وقتي عوارض و خدمات در مقابل همديگر بوده و عوض و معوض مي‎باشند، بديهي است که اين عوضين هم بايد با هم متعادل و متناسب باشد و نمي‎توان با ارائه خدمات اندک، عوض و بهاي خدمات بيشتر را مطالبه نمود کما اينکه در بند (ب) ماده 14 آيين‎نامه نحوه وضع و وصول عوارض صراحتاً بر متناسب بودن عوارض و خدمات تاکيد شده است. 4ـ مستند ادعاي شهرداري مشهد براي مطالبه عوارض، بندهاي 16 و 26 ماده 71 قانون تشکيل شوراي اسلامي شهر و روستا است که به وضع عوارض و بهاي خدمات مي‎پردازند، اما اين استناد و استدلال، در پرونده شوراي شهر تهران پذيرفته نشده و با اين استدلال که بهاي خدمات موضوع بند 26 موصوف، ناظر به خدمات خاصي است که بايد بر طبق آيين‎نامه مالي و معاملاتي شهرداري صورت گيرد، و اين امر منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 موصوف مي‎باشد و بدين ترتيب مصوبه شوراي شهر تهران را نقض نموده است. لذا استدلال شهرداري مشهد که همان استدلال رئيس شوراي شهر تهران است، مردود است. 5 ـ از نظر حقوقي، قانون و مصوبه لاحق و مؤخر، قانون و مصوبه سابق و مقدم را نسخ مي‎کند، چون شوراي شهر مشهد، به موجب مصوبه سابق، عوارض آگهي‎هاي منتشره در مطبوعات را بر سفارش‌دهندگان آگهي وضع نموده بوده و مطبوعات را به عنوان نماينده وصول، مکلف به اخذ اين وجوه از آگهي‌دهندگان نموده بود، اما در مصوبه لاحق و اخير شوراي مشهد، اين عوارض بر خود روزنامه‎ها و مطبوعات به عنوان مودي واقعي وضع شده است و سه حالت را مي‎توان تصور نمود، 1ـ هر دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‎الاجراء بدانيم. 2ـ هيچ يک از دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‎الاجراء ندانيم. 3ـ يکي از دو مصوبه را که همانا مصوبه دوم خواهد بود معتبر و لازم‎الاجراء بدانيم. اگر هر دو مصوبه را معتبر بدانيم تالي فاسد آن اين است که از يک آگهي، دوبار عوارض گرفته شود. يکي از سفارش‌دهنده، يکي از روزنامه که اين امر هرگز صحيح و قانوني نيست و اينکه هيچ يک از دو مصوبه مزبور را هم معتبر بدانيم، منطقي و قابل قبول نخواهد بود در نتيجه يکي از دو مصوبه مزبور و آن هم مصوبه موخر و لاحق معتبر و قانوني است که معناي آن اين است که مصوبه سابق، غيرمعتبر و نسخ‌شده محسوب مي‎گردد، بنابراين مطالبه وجوهي بر مبناي مصوبه نسخ‌شده و بي‌اعتبار سابق جايز نيست. بالاخره چون به موجب قانون تجميع عوارض، عوارض را بايد از توليدکنندگان کالاها و خدمات و کالاهاي وارداتي اخذ نمود و مطبوعات و سفارش‌دهندگان آگهي مصداق هيچ يک از اين موارد نيستند، وضع عوارض بر ايشان صحيح نيست. 6 ـ هر مصوبه‎اي براي اينکه قابليت اجراء پيدا کند بايد مبهم نبوده و صريح و منجز باشد. در مصوبه اوليه شوراي شهر مشهد مقرر شده که عوارض از آگهي‌دهندگان و بابت آگهي‎هاي تبليغاتي که جنبه تجاري و بازرگاني و يا انتفاعي داشته باشد وصول شود نه از تمام آگهي‎هاي مندرج در روزنامه، و مصداق اين آگهي‎هاي تبليغاتي و تجاري و انتفاعي تعيين نشده است و در اينکه آيا آگهي‎هاي منفرد يا معدود اشخاص مختلف که براي فروش تنها اتومبيل يا منزل و يا اموال خود در روزنامه درج مي‎شود هم بازرگاني و تجاري و انتفاعي است، جاي بحث است. بنابراين چون مصوبه مبهم مزبور موجب تضييع حقوق اشخاص مي‎گردد، شايسته اجرا نبوده و قابل ابطال است. 7ـ تبصره يک ماده 5 قانون موسوم به تجميع عوارض، صرفاً اجازه تصويب عوارض محلي را به شوراي هر شهر مي‎دهد و بر اين اساس شوراي شهر حق تصويب عوارض خارج از حوزه شهري خود را ندارد. بر اين اساس اگر آگهي‎هاي مزبور از نوع تجاري و انتفاعي باشد، الزاماً از شهر محل وقوع مرکز روزنامه پذيرش نشده يا براي اطلاع اهالي محل وقوع مرکز روزنامه آگهي نگرديده است، فلذا دليلي ندارد که در اين موارد که از فضاي آن شهر استفاده نشده، حقوقي براي شهرداري آن شهر تعيين گردد. هر چند که استفاده از فضاي يک شهر هم به معناي استفاده از خدمات شهرداري آن شهر نيست. اگر اين عمل به صورت رويه درآيد و شوراهاي هر شهر از بابت اينکه روزنامه کثيرالانتشاري، آگهي خود را از محل حوزه آن پذيرش يا براي حوزه آن شهر منتشر مي‎کنند يا به طور کلي از فضاي آن شهر استفاده مي‎کنند، مبالغي را به عنوان عوارض تعيين نمايند، نتيجه اين خواهد بود که اين روزنامه و ساير روزنامه‎هاي کثيرالانتشار، کل وجوه حاصله از آگهي‎هاي خود را به شهرداريهاي شهر، کشور پرداخت کنند و اين امر نه منطقي است و نه قانوني. همچنين وضع عوارض بر مطلق درآمد ناشي از آگهي‎هاي روزنامه، صرفنظر از اينکه اين آگهي به تبليغ مکرر يک محصول يا خدمت مربوط مي‎شود يا به فروش تنها اتومبيل يا خانه و... امري ناعادلانه است، لذا چون مصوبات مزبور برخلاف بندهاي16 و 26 ماده 71 قانون تشکيل شوراهاي اسلامي شهر و روستا و هم بر خلاف مواد يک و 5 قانون موسوم به تجميع عوارض و هم بر خلاف آراء هيأت عمومي مي‎باشد و از طرفي موجب اکل مال به باطل و اضرار به غير مي‎شود و به موجب قاعده لاضرر منهي و ممنوع است، تقاضاي ابطال مصوبات مزبور را دارد. شوراي اسلامي شهر مشهد در پاسخ به شکايات مذکور طي نامه‎هاي شماره 2889/3 مورخ 1386/7/7 و شماره 3427/3 مورخ 1387/9/16 اعلام داشته‎اند، 1ـ در پاسخ به بند يک دادخواست فوق‎الذکر که مقرر مي‎دارد، « انتشار قوانين بايد در روزنامه رسمي به عمل آيد» فقط ناظر به انتشار قوانين به معني خاص آن است و شامل آيين‎نامه و تصويب‎نامه نمي‎شود. زيرا تنها به مصوبات مجلس شوراي اسلامي « قانون» اطلاق مي‎شود. 2ـ در مقابل بند 2 دادخواست وقتي خدمات مخابرات از قبيل آبونمانهاي تلفن ثابت و همراه و ... خدمات محسوب مي‎شوند و برابر بند (الف) ماده 4 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به تجميع عوارض مشمول عوارض مي‎باشند بنابراين مسلماً چاپ و انتشار آگهي در روزنامه‎ها و جرايد نيز جزو خدمات محسوب مي‎شود و روزنامه‎ها جزو ارائه‌دهندگان خدمات مي‎باشند و با توجه به اينکه در قانون تجميع اشاره‎اي به آن نشده و جزو عوارض غيرمحلي نيز تعيين نشده است به عنوان مرجع ذيصلاح، شوراي اسلامي شهر اقدام به وضع و تصويب آن نموده است. پس وضع عوارض موصوف خلاف و مغاير قانون تجميع عوارض نمي‎باشد، بلکه عيناً برابر، موافق و مطابق با آن است. 3ـ در بند 3 لايحه خواهان اشاره شده است که به دليل عدم وجود خدمات يا عدم تناسب بين خدمات و عوارض، مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران در ارتباط با عوارض بر تالارها و هتلها را نقض نموده است در حالي که علت نقض مصوبه مزبور آن است که عوارض بر تالارها و هتلها و باشگاهها به موجب بند (د) ماده 4 قانون موسوم به تجميع عوارض تعيين گرديده وطبق ماده5 قانون مورد اشاره « برقراري هرگونه عوارض وساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و کالاهاي دولتي و آن دسته از خدمات که در ماده4 اين قانون، تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است، توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع مي‎باشد» پس دليل نقض مصوبه مزبور مغايرت صريح آن با قانون است. 4ـ دليل نقض مصوبه چهل و چهارمين جلسه شوراي اسلامي شهر تهران تناقض و مغايرت آن با ماده 4 قانون تجميع عوارض است، مستند و دليل مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد، بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران است که به عنوان يکي از وظايف شوراهاي شهر مقرر داشته، « تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت که از سوي وزارت کشور اعلام مي‎شود» و ماده 77 قانون فوق‎الاشاره که مي‎فرمايد « شوراي اسلامي شهر و دهستان مي‎تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تامين بخشي از هزينه‎هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر و روستا طبق آيين‎نامه مصوب هيأت وزيران اقدام نمايد.» مستندات ديگر شوراي شهر مشهد در اين زمينه عبارت مي‎باشد از ماده 5 قانون تجميع عوارض و تبصره يک آن و ماده 16 آيين‎نامه اجرائي آن. 5 ـ مصوبه شماره 4788 مورخ 1381/12/14 شوراي اسلامي شهر مشهد که پس از طي مراحل قانوني در تاريخ 1383/3/27 به تاييد نماينده وزارت کشور رسيده است براي اجرا در سال 1384 ابلاغ قانوني و لازم‎الاجراء گرديده است. در حالي که مصوبات بعدي در سال 1385 در شوراي اسلامي شهر مشهد تصويب شده و در موعد قانوني به تاييد استانداري خراسان رضوي رسيده و براي سال 1386 لازم‎الاجراء است. به همين جهت هيچ گونه تداخل اجرايي به نحوي که شاکي ادعا نموده بوجود نمي‎آيد زيرا عوارض سال1386 بر اساس مصوبه اخير بايستي وصول شود و ماخذ وصول هم رسانه‎هاي مي‎باشند نه سفارش‌دهندگان آگهي و تبليغات. ضمناً مطبوعات کاملا جزو مصاديق ارائه‌دهندگان خدمات موضوع ماده يک و پنج قانون تجميع عوارض هستند. 6 ـ منظور از قيود « تجاري و بازرگاني» به معناي اصطلاحي آن که در قانون تجارت کشورمان آمده، نيست. بلکه منظور انتفاعي بودن و نفع و فايده مالي داشتن آن آگهي و تبليغ مي‎باشد. 7ـ اين استدلال که « چون روزنامه حوزه فعاليتش شهر مشهد نيست تا عوارض مورد نظر، شامل آن گردد» نادرست و ضعيف است زيرا شوراي اسلامي شهر مشهد اقدام به تصويب عوارض بر فروش آگهي رسانه‎هايي نموده که محل انتشار آنها در شهر مشهد است. حال اينکه، محل فروش آن روزنامه‎ها در کل کشور يا استان است، تفاوتي نمي‎کند و جزو شرايط مقرر براي مشموليت عوارض بر رسانه نمي‎باشد. بلکه صرف اين که روزنامه‎اي در شهر مشهد فعاليت دارد و مرکز اصلي و مهم عمليات اداري و فرهنگي و انتفاعي آن در شهر مشهد مي‎باشد براي وصول عوارض کفايت مي‎کند، ضمن اينکه مهم نيست چه کسي و از کجا درخواست آگهي به روزنامه‎ها مي‎دهد بلکه اين مهم است که در چه روزنامه‎اي منتشر مي‎شود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.