رأي شماره 689 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخصوص تقاضاي ابطال اساسنامه جديد سازمانهاي تأمين‌اجتماعي ـ بازنشستگي کشوري و خدمات درماني موضوع تصويب‎نامه‎هاي شماره147448/ت37309 ه‍ـ مورخ 1387/8/22 و 847427/ت37296 مورخ 1387/8/22 و 147416/ت38833 ه‍ـ مورخ 1387/8/23 ...

شماره هـ/87/772 1387/10/23
تاريخ: 1387/10/22 شماره دادنامه: 689 كلاسه پرونده: 87/772
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقاي محمدحسن احمدي.
موضوع شکايت‌و خواسته: تقاضاي ابطال اساسنامه جديد سازمانهاي تأمين‌اجتماعي بازنشستگي کشوري و خدمات درماني موضوع تصويب‎نامه‎هاي شماره147448/ت37309ه‍ـ مورخ 1387/8/22 و 847427/ت37296 مورخ 1387/8/22 و 147416/ت38833 ه‍ـ مورخ 1387/8/23 هيأت وزيران.
گردشکار: شاکي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته است، هيأت وزيران اخيراً اساسنامه سازمانهاي تأمين اجتماعي و خدمات درماني و صندوق ذخيره بازنشستگي کشوري را به تصويب رسانده‌است که از جهات زير مغاير قانون است، 1ـ به‌موجب اساسنامه‎هاي يادشده، صندوق خدمات درماني و بازنشستگي کشوري در سازمان تأمين اجتماعي تجميع و ادغام شده است (ماده 2 و بند ح) ماده 13 اساسنامه جديد تأمين اجتماعي و ماده 7 اساسنامه جديد خدمات درماني و ماده 7 اساسنامه صندوق بازنشستگي کشوري، در حالي که اين اقدام مغاير قانون است، زيرا اولاً ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي ترکيب مجمع عمومي يا هيأت امناي صندوق‌هاي بيمه‎اي را مشخص کرده و ماده 7 اساسنامه خدمات درماني و بازنشستگي کشوري مغاير اين ماده است و ثانياً ماده 113 قانون مديريت خدمات کشوري که مورد استناد هيأت وزيران بوده است، اجازه تجميع و ادغام صندوقها را به دولت نداده است، بلکه مقرر کرده که دولت مکلف است اقدام قانوني لازم را براي تجميع صندوقها انجام دهد و اقدام قانوني براي اين امر ارائه لايحه به مجلس شوراي اسلامي است، نه اينکه خود دولت صندوقهاي مذکور را تجميع کند. به علاوه ماده 113 قانون مديريت اصولاً شامل خدمات درماني نيست. 2ـ ماده 6 اساسنامه‎هاي جديد سازمان تأمين اجتماعي که ترکيب هيأت امناء را تعيين نموده است مغاير نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي است، زيرا تعيين قطعي نمايندگان دولت در شوراي سازمان تأمين اجتماعي و ذکر آن در اساسنامه، بر خلاف بند يک قسمت (الف) ماده 17 قانون فوق‎الذکر بوده و عملاً پيشنهاد وزير وقت (مربوط به همه ادوار) رفاه و تأمين اجتماعي جهت تعيين نمايندگان دولت منتفي شده است. 3ـ تبصره يک ماده 9 اساسنامه تأمين اجتماعي موضوع انتخاب رئيس هيأت مديره توسط رئيس شورا (رئيس‌جمهور) بر خلاف قسمت (ب) ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي است که مقررداشته، رئيس هيأت مديره توسط اعضاي هيأت مديره انتخاب مي‎شود. اين تبصره همچنين در مورد انتخاب مديرعامل برخلاف قسمت (ج) ماده 17 فوق‎الذکر مي‎باشد. 4ـ ماده 7 اساسنامه خدمات درماني و اساسنامه صندوق بازنشستگي کشوري باعث سلب امکان مشارکت واقعي خدمت‌گيرندگان و ذينفعان صندوق و حذف اختيارات وزير رفاه و تامين اجتماعي در تعيين اعضاي شوراي اين صندوق مي‎باشد. 5 ـ سازمان خدمات درماني قبل از واگذاري به سازمان تأمين اجتماعي، شرکت دولتي بوده و امکان وابستگي يک شرکت دولتي به يک موسسه عمومي غيردولتي (سازمان تأمين اجتماعي) در هيچ يک از قوانين موضوعه پيش‎بيني نگرديده است. مديرکل دفتر امور حقوقي دولت در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 184661/6452 مورخ 1387/10/10 در خصوص هر يک از خواسته‎هاي شاکي به تفکيک اعلام نموده است، 1ـ امکان تجميع صندوقهاي بيمه‎اي با تصويب دولت: شاکي استدلال نموده که منظور از تکليف دولت به انجام اقدامات قانوني لازم براي تجميع صندوقها، ارائه لايحه به مجلس شوراي اسلامي است. در حالي که عبارت « اقدامات قانوني لازم را بعمل آورد» در ماده 113 به هيج وجه دلالت بر آن ندارد که دولت بايد به منظور تجميع صندوقهاي بازنشستگي لايحه به مجلس شوراي اسلامي تقديم نمايد، زيرا اولاً در هر مورد که قانونگذار نظر به ضرورت ارائه لايحه داشته صريحاً به آن اشاره نموده است. ثانياً در موضوع مشابه به‌موجب قانون اصلاح مواد2 و 4 قانون برنامه سوم توسعه... درمورد « شرکتهاي مادرتخصصي» مقرر شده بود که « دولت مکلف است نسبت به اصلاح اساسنامه اين گروه شرکتها به نحو مقتضي اقدام قانوني نمايد.» بر اين اساس دادخواستي به خواسته ابطال اساسنامه سازمان جمع‌آوري و فروش اموال تمليکي مصوب هيأت وزيران تقديم ديوان عدالت اداري گرديد و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس دادنامه شماره 574 مورخ 1384/10/18 تاکيد نمودند که اساسنامه ياد شده به اذن مقنن به تصويب هيأت وزيران رسيده و مغايرتي با قانون ندارد. ثالثاً تکليف به اقدام قانوني از سوي خود قانونگذار، ظهور بلکه صراحت در جواز اقدام دولت دارد. زيرا جايي که قانونگذار مجريان را به امري مکلف مي‎نمايد، موکول نمودن اجراي قانون به کسب تکليف مجدد از قانونگذار موجه نيست. 2ـ شمول ماده 113 بر صندوق بيمه خدمات درماني: ايراد ديگر شاکي آن است که موضوع ماده 113 قانون مديريت خدمات کشوري « صندوقهاي بازنشستگي» است و صندوق بيمه درماني، صندوق بازنشستگي نيست تا مشمول ماده 113 قرار گيرد، در حالي که قانونگذار عبارت « صندوقهاي بازنشستگي» را به معني صندوقهايي که موضوع فعاليت آنها صرفاً « بازنشستگي» است بکار نبرده است، بلکه به صراحت، صندوقهاي تأمين اجتماعي را از مصاديق « صندوقهاي بازنشستگي» برشمرده است و آنچه در ماده 113 مورد حکم قرار گرفته است، عبارت است از « تجميع کليه صندوقهاي بازنشستگي اعم از کشوري و تأمين اجتماعي در سازمان تأمين اجتماعي». قانونگذار صندوقهاي بازنشستگي را شامل دو دسته (صندوقهاي بازنشستگي کشوري و صندوقهاي بازنشستگي تأمين اجتماعي) دانسته و هر دو دسته را مورد حکم قرار داده است. منظور از صندوقهاي بازنشستگي کشوري روشن است و سازمان بازنشستگي کشوري و صندوقهايي مانند صندوق کارکنان صنعت بيمه، صندوق کارکنان شرکت ملي نفت، صندوق کارکنان مخابرات، صندوق کارکنان بانک مرکزي و ساير صندوقهاي مشابه را شامل مي‎شود. اما اصطلاح صندوقهاي بازنشستگي تأمين اجتماعي نياز به تامل بيشتر دارد. قطعاً منظور از اين اصطلاح، سازمان تأمين اجتماعي نيست، زيرا غيرمنطقي است قانونگذار حکم به تجميع سازمان تأمين اجتماعي در خود سازمان مذکور نموده باشد. بنابراين بايد مصاديق اين نوع صندوقها روشن شود. از طرفي اصطلاح تأمين اجتماعي در اصل 29 قانون اساسي و همچنين در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي از جمله مواد 1 و 2 تعريف شده و شامل بيمه بازنشستگي، فوت (بازماندگان)، ازکارافتادگي کلي و جزئي، حوادث ناشي از کار و غيرناشي از کار، بيکاري و خدمات درماني است، بنابراين صندوقي که تمام يا قسمتي از خدمات بيمه‎اي تأمين اجتماعي را عهده‎دار باشد، مشمول حکم ماده 113 خواهد بود. مضافاً اينکه در غير اين صورت بايد ملتزم شد که صرفاً صندوقهايي که خدمات بيمه بازنشستگي ارائه مي‎دهند، مشمول ماده 113 قرار مي‎گيرند و اين ادعا موجب بلاموضوع ماندن ماده 113 و غيرعقلايي خواهد بود. چرا که فعاليت هيچ صندوقي محدود به بازنشستگي نيست و حتي صندوقهايي که خدمات درماني ارائه نمي‎دهند، دست‌کم خدمات از کارافتادگي، مستمري بازماندگان و غيره را ارائه مي‎نمايند. 3ـ ادعاي مغايرت بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي با جزء يک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي: شاکي تعيين نمايندگان دولت در شوراي سازمان تأمين اجتماعي به ترتيب مقرر در بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي را « تعيين قطعي» (غيرقابل تغيير) قلمداد نموده و بر اين مبنا آن را مغاير جزء يک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي دانسته و استدلال نموده است که اين حکم، اختيار قانوني وزير رفاه و تأمين اجتماعي براي پيشنهاد اعضا هيأت امنا را منتفي مي‎سازد. در حالي که، موقت بودن عضويت اعضاي شورا و نيز تصريح به امکان جايگزيني پيش از موعد و نيز تجديد انتخاب آنها به نحو مقرر در ماده 7 در انطباق با ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي پيش‎بيني شده و اختيار قانوني وزير رفاه و تأمين اجتماعي نه تنها نفي نشده بلکه بر اساس اين ماده و بند (الف) ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي قابل اعمال است. 4ـ ايراد مندرج در بند 4 دادخواست راجع به ترکيب هيأت امناي صندوقهاي بازنشستگي کشوري و بيمه خدمات درماني متفرع بر ايراد مندرج در بند يک و اصل تجميع صندوقها است، طبعاً با تجميع صندوقها، شوراي سازمان تأمين اجتماعي رکن عالي تمامي صندوقهاي زيرمجموعه مي‎باشد که کاملاً منطبق با مفاد ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي و با عضويت نمايندگان دولتي و غيردولتي تشکيل مي‎شود. 5 ـ مغايرت وابستگي سازمان بيمه خدمات درماني به عنوان يک شرکت دولتي به سازمان تأمين اجتماعي به عنوان موسسه عمومي غيردولتي: اولاً شاکي در مورد اين ادعا مستند قانوني که مصوبه دولت مغاير با آن باشد، اعلام نکرده است. در حالي که به صراحت ماده 38 قانون ديوان عدالت اداري ذکر ماده قانوني که اعلام مغايرت مصوبه با آن شده ضروري است. ثانياً، عنايت دارند، شرکتهاي دولتي متعددي به سازمان تأمين اجتماعي واگذار شده و مي‎شود و طبعاً بعد از واگذاري، وابستگي شرکت دولتي به سازمان تأمين اجتماعي موضوعيت ندارد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1387/10/15 با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل موضوع تجميع صندوقهاي بازنشستگي و خدمات درماني در سازمان تأمين اجتماعي و اصلاح اساسنامه‌هاي مربوطه را مورد بحث قرار داد و كليات امر، يعني قانوني بودن اصل تجميع صندوق‌ها و تركيب اعضاي شوراي سازمان به تصويب اكثريت اعضاء هيأت عمومي رسيده و به دليل اتمام وقت ادامه مذاكرات به جلسه مورخ 1387/10/22 موكول كه در تاريخ مذكور هيأت عمومي ديوان به بقيه موارد اعتراض رسيدگي نموده و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‎نمايد.