راي شماره 192 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال قسمتهايي از بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خيريه

شماره : هـ/80/452                                                 1382/6/6
شماره دادنامه : 192
تاريخ: 1382/5/12                                  کلاسه پرونده: 80/452
        مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
        شاکي: رئيس کل ديوان عدالت اداري، دري نجف آبادي و غيره.
        موضوع  شکايت و خواسته: ابطال قسمتهايي از بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خيريه.
        مقدمه: شکات در شکايتنامه تقديمي اعلام داشته اند، بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خيريه نسبت به تمام موقوفات و محبوسات به خصوص موقوفات و محبوساتي که متوليان منصوص يا مستنبط دارند مخالف نصوص قوانين و شرع است. تقرير مطلب نيازمند مقدمه اي است که در دو بخش بيان مي شود. بخش اول ـ توضيح دو اصطلاح بکار رفته در بخشنامه، متصرفي ـ موقوفه و محبوسه اي که طبق بند اول يا بند هفتم ماده يک قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1363/10/2 فاقد متولي يا مجهول التوليه است و سازمان اوقاف آن را متصرف شده و راسا اداره مي نمايد. غيرمتصرفي ـ موقوفه و محبوسه اي که خارج از شمول ماده مذکور بوده و تصرف و تحت مديريت متولي اعم از منصوص و مستنبط باشد و چنين رقباتي از حيث مديريت از مصاديق بارز امر موکد حضرت صاحب الامر عجل ا... فرجه الشريف (ص)  در جواب مسائل ابي الحسن محمد بن جعفرالاسدي است که آن حضرت فرموده اند «فان ذلک جائز لمن جعله صاحب الضيعه قيما عليها انما لا يجوز ذلک لغيره» و همچنين مشمول مسئله 83 کتاب الوقف تحريرالوسيله حضرت امام خميني قدس سره مي باشد که به صراحت مي فرمايد «و ليس لاحد مزاحم فيه حتي الموقوف عليهم» که في الجمله و بالجمله دخالت غيرمتولي در اداره امور موقوفات و محبوسات را ممنوع و حرام موکد دانسته اند. عليرغم نصوص شرعيه مذکوره که متفق عليه شيعه و مفاد و مضمون آن مجمع عليه تمام مسلمين است ماده 10 قانون فوق الذکر اختيار تنظيم اجاره نامه رسمي با مستاجرين موقوفات را از متوليان سلب و قرارداد راجعه به موقوفات را منوط به اجازه سازمان اوقاف نموده است اين قانون دست مايه تجاوزات و سرمنشاء بدعتهاي بسيار واضح ديگري در سازمان اوقاف و امور خيريه گرديده است. در راستاي مشي متولي ستيزي و سلب اختيارات متوليان است که سازمان اوقاف و امور خيريه مبادرت به اصدار بخشنامه مورد شکايت کرده است. در بخشنامه (از سطر دوم به بعد) آمده است که «لازم است از تاريخ وصول اين بخشنامه در مدت اسناد اجاره اراضي موقوفات متصرفي و غيرمتصرفي... بشرح زير اقدام فرماييد» اما ايرادات شرعي و قانوني که به بخشنامه وارد است، 1ـ نسبت به موقوفات غيرمتصرفي (داراي متولي) بجاي متوليان پيشاپيش تصميم گيري نموده و اجراي آن را به واحدهاي تابعه خود دستور داده است و اين خلاف شرع و قانون اساسي و عادي است. 2ـ در فراز (1) بخشنامه مدت اجاره موقوفات را ده سال کامل مقرر نموده و اختيار متولياني را که غبطه و مصلحت موقوفه را در تعيين مدت کمتر يا بيشتر تشخيص مي دهند از آنها سلب کرده است. 3ـ در فراز (3) بخشنامه افزايش تداخل و عوايد موقوفات را به 10% در سال محدود کرده اند درصورتي که طبق شاخصهاي تغيير يافته اي که بانک مرکزي انتشار داده است تورم و تغيير شاخص قيمتهاي اجناس و خدمات، خيلي بيشتر از اينها است. 4ـ در فراز (6) مدت اجاره اماکن مسکوني موقوفه را يک سال تعيين کرده و باز هم متوليان را برخلاف اختيارات مفوضه به آنها در وقفنامه ها و قوانين مانند ماده 82 قانون مدني محدود کرده است لذا بخشنامه مورد شکايت با شرع و با قوانين اساسي و عادي مخالف است چه ترديدي نيست که بخشنامه نيز تحت عنوان «مقررات» که اصل 4 قانون اساسي لزوم انطباق آنها را با اساس موازين اسلامي تاسيس کرده، مندرج و مشمول آن مي باشد و مغايرت بخشنامه مورد شکايت با نص احکام شرعي را در مقدمه معروضه تمثيلا  از توقيعات ناحيه مقدسه حضرت امام زمان عج و تحريرالوسيله بنيان گذار نظام جمهوري اسلامي ايران استناد شده، بخشنامه خلاف شرع و قانون مذکور را که در واقع تقنين روي قوانين و خارج از اختيارات قوه مجريه است ابطال فرماييد. سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه در پاسخ به شکايت مذکور طي نامه شماره 4863/230 مورخ 1380/12/20 اعلام داشته اند، 1ـ شاکي به استناد ماده 10 قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف در واقع خود به شکايت بي اساس خويش در مورد تنظيم اسناد اجاره موقوفات پاسخ داده است. زيرا ماده مرقوم به روشني لزوم موافقت سازمان را در اين مورد تصريح کرده بنابراين تهيه بخشنامه مورد شکايت در راستاي همين اختيار قانوني و در جهت ايجاد رويه معين و مشخص در نحوه تنظيم اسناد اجاره موقوفات (واگذاري منافع) صورت گرفته لذا شکايت شاکي مغاير قانون موصوف و مردود مي باشد. 2ـ شاکي علاوه بر بي توجهي به قانون و آيين نامه ها، مجوز شرعي را که از طرف ولايت فقيه رهبر معظم انقلاب به سازمان تفويض گرديده به کلي ناديده گرفته است. توضيح اينکه، از طرف نماينده ولي فقيه سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه بمنظور تعيين تکليف اين سازمان در مورد موقوفاتي که داراي متولي مي باشند در تاريخ 1369/7/23 طرح توجيهي در خصوص نظارت بر اعمال متوليان موقوفات در 4 ماده تهيه و به محضر مبارک رهبر معظم انقلاب تقديم و درخواست تعيين تکليف گرديده و معظم له مرقومه 3503/1 مورخ 1369/8/14 اجازه اجراي طرح مذکور را صادر فرمودند. بنابراين بر خلاف تصور شاکي سازمان حق دارد در موقوفاتي که داراي متولي است هرگاه متولي در مظان تعدي و تفريط باشد نظارت نمايد و طبق ماده 4 طرح مذکور از جمله اختيارات سازمان نظارت در تنظيم اسناد معاملات راجع به عين يا منافع اين قبيل موقوفات مي باشد. اين نظارت نيز استصوابي است. 3ـ با عنايت به سوابق مورد اشاره شکايت شاکي که بخشنامه سازمان را در مورد اجاره موقوفات غيرمتصرفي (داراي متولي) به طور اطلاق خلاف شرع دانسته در جاي خود مغاير با مجوز شرعي صادره و ابلاغي مقام معظم رهبري مي باشد. 4ـ در خصوص متوليان منصوص که در مظان تعدي و تفريط نيستند در ماده 3 طرح توجيهي تعيين تکليف شده و ادارات اوقاف و امور خيريه نسبت به آنها نظارتي نداشته و از مفاد بخشنامه مورد شکايت خروج موضوع دارند مضافا که قسمت اخير ماده 14 قانون تشکيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه نيز ناظر به همين مبني است. 5 ـ قسمت ديگر شکايتنامه در مورد انجام مزايده براي اجاره موقوفات نيز مانند ساير مطالب غيرموجه و ناصحيح است و مواد 11 و 14 آيين نامه اجرايي قانون کلا  در جهت حفظ حقوق و منافع موقوفات تنظيم گرديده و به هيچ وجه از متوليان حقوقي را سلب ننموده است در اين رابطه اضافه مي نمايد که طبق فرمهاي آگهي مزايده موقوفات متولي ورود يا قبول پيشنهادات يا برندگان مزايده مجاز است که بي توجهي شکايت شاکي را مدلل مي دارد. ضمنا برخلاف ادعاي شاکي در ايجاد موقوفات متصرفي نيز که اعضاي کميسيون از نمايندگان دادستاني و دارايي و رئيس اداره اوقاف تشکيل مي شود رياست اداره در اقليت قرار دارد. 6ـ ايراد شاکي نسبت به مدتهاي تعيين شده در بخشنامه وارد نيست زيرا در تعيين مدت مقررات آيين نامه و همچنين قوانين روابط موجر و مستاجر و عرف و سابقه اجاره مورد توجه قرار گرفته و در هر حال از متوليان منصوص اين حق سلب نشده است که هرگاه مهلتهاي ديگري را به مصلحت موقوفه تحت توليت خود بدانند تغييرات مورد نظر خود را پيشنهاد و اعمال نمايند. 7 ـ ايراد ديگر شاکي راجع به درصدهاي مندرج در بخشنامه از لحاظ افزايش اجاره بهاء نيز مردود است زيرا اولا  در بند 2 بخشنامه تعيين قيمت پايه اجاره بها توسط کارشناس رسمي و يا خبره محلي بعمل مي آيد و واضح است که در تعيين قيمت پايه عوامل نظير مدت اجاره نيز مورد توجه کارشناس و خبره محلي قرار مي گيرد. ثانيا در بخشنامه مورد شکايت حق متوليان در پيشنهاد و اعمال افزايش درصدهاي مورد بحث سلب نگرديده است. 8 ـ حقيقت اين است که بخشنامه صادره بمنظور ايجاد تسهيلات در کار موقوفات و مستاجرين و بوجود آوردن حسن روابط فيمابين آنها و جلوگيري از مراجعات مکرر اشخاص و عدم تحميل هزينه هاي اضافي کارشناسي، صادر شده است و به علاوه براي رفع هرگونه بهانه جويي هاي احتمالي بخشنامه ديگري بشماره 10446/210/الف مورخ 1380/12/11 صادر گرديده و ضمن آن بر حقوق شرعي و قانوني متوليان از يک طرف و نظارت شرعي و قانوني سازمان اوقاف و امور خيريه مستندا به مجوز شرعي مقام معظم رهبري و قوانين موضوع تاکيد گرديده است که توجه به مفاد آن تمامي شبهات ايجاد شده از طرف شاکي را منتفي مي سازد. دبير محترم شوراي نگهبان در خصوص ادعاي خلاف شرع بودن بخشنامه مورد شکايت طي نامه شماره 1177/30/81 مورخ 1381/5/3 اعلام داشته اند موضوع بخشنامه شماره 8533/225/14/210 مورخ 1380/10/10 سازمان اوقاف و امور خيريه در جلسه مورخ 1381/4/31 فقهاء شوراي نگهبان مطرح شد، که نظر فقها بشرح زير اعلام مي گردد: 1ـ نظر به اينکه موقوفات غيرمتصرفي مذکور در صدور بخشنامه شامل موقوفاتي مي شود که متوليان منصوص آنها در مظان تعدي و تفريط نباشند فلذا اعمال نظارت نسبت به آنان خلاف ماده 3 طرح توجيهي است و شمول مفاد بخشنامه نسبت به آنان مخالف موازين شرع شناخته شد. 2ـ در بند يک بخشنامه الزام متوليان ـ اگرچه در مظان تعدي و تفريط باشند به اينکه همه جا مدت اجاره را 10 ساله قرار دهند خارج از محدوده نظارت تجويز شده مي باشد و مي بايست در تعيين مدت اجاره غبطه وقف در نظر گرفته شود از اين جهت اطلاق اين الزام نسبت به همه موارد خلاف شرع شناخته شد. 3ـ در بند (3) بخشنامه اطلاق حکم به اينکه مقدار افزايش اجاره بها در هر سال فقط به تعداد 10% نسبت به سال قبل باشد نيز به همان جهتي که در بند فوق ذکر شد خلاف موازين شرع شناخته شد. 4ـ بند (4) بخشنامه نيز همان ايراد بند (3) را دارد و اطلاق آن نسبت به مواردي که تورم بيش از 20% پيش بيني شود خلاف شرع مي باشد. 5 ـ در بند (6) بخشنامه الزام به اينکه مدت اجاره رقبات مسکوني بايد يکساله باشد همان ايراد بند (1) را دارد و اطلاق آن نسبت به مواردي که غبطه وقف چنين اقتضائي را نداشته باشد و يا اقتضاء خلاف را بنمايد خلاف موازين شرع مي باشد. 6 ـ در بند (7) بخشنامه اطلاق منع تمديد اجاره براي بقيه مدت در موارد نقل و انتقالات مجاز در مواردي که بر خلاف غبطه وقف نباشد خلاف موازين شرع مي باشد. هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور روساي شعب بدوي و روسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بشرح آتي مبادرت به صدور راي مي نمايد.