ـ

شماره هـ/83/162 1383/10/28
تاريخ: 1383/9/29 شماره دادنامه:481 الي 492
كلاسه‎پرونده:83/133، 289، 501،162، 163، 241، 250، 326،332، 425، 532
مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: آقايان 1ـ عبدالرضا مهديه وغيره2ـ شركت آلومـينيوم پارس 3ـ شـركت ماشين‎آلات صنعتي4ـ مصطفي عباسي ولداني 5 ـ عليرضا لاوي 6 ـ محمدرضـا تاتاري 7ـ شركت ايران ترانسفو 8 ـ اكبرميرزائـي 9ـ شركت گچ سـازان10ـ كـارخانه چيني‎ ايران11ـ شركت ترانسفورماتور12ـ شركت تراكتورسازي ايران.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد11و15 آيين‎نامه اجرائي‎بند(5) جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره2 الحاقي ماده 76 قانون اصلاح مواد72 و77 تبصره ماده76 قانون تأميـن‎اجتـماعي مصـوب54 و الحـاق 2 تبصره به ماده76 مصوب1371 و مصوب1380 موضوع تصويب‎نامه شماره 58352/ت25960 مورخ 1380/12/27 هيأت وزيران و بخشنامه شماره 11كارهاي سخت و زيان‎آور سازمان تأمين اجتماعي.
مقدمه: شكات به‎شرح دادخواستهاي تقديمي اعلام داشته‎اند، 1ـ جز5 بند (ب) قانون اصلاح تبصره2 الحاقي ماده 76 قانون اصلاح مواد72 و77 وتبصره ماده 76 مصـوب54 و الـحاق 2 تبصره به مـاده 76 مصـوب 1371 و مصـوب 1380 مقـررنمـوده « تشخيص مشاغل سخت وزيان‎آور و نحوه احراز توالي و تناوب اشتغال، نحوه تشخيص فرسايش جسمي و روحي وساير موارد مطروحه دراين تبصره به موجب آيين‎نامه‎اي خواهد بود كه حداكثرظرف چهارماه توسط سازمان تأمين اجتماعي و وزارتخانه‎هاي كار و امور اجتماعي و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي تهيه و به تصويب هيأت‎وزيران خواهدرسيد.» درماده 11 آيين‎نامه اجرائي بند5 جزء (ب) ماده واحده موصوف آمده است « درصورت تشخيص كميته استاني مبني بر قرار گرفتن كار در عداد گروه الف و ب ماده يك اين آيين‎نامه، كارفرما موظف است نسبت به حذف يا كاهش عوامل سختي و زيان‎آوري كار تا حد مجاز و تأمين استانداردهاي لازم مورد تأييد مراجع ذيربط در مهلت مقرر اقدام نمايد. در غير اين صورت هرگونه عارضه، حادثه و غرامتهاي ناشي از بيمـاري و از كارافتادگي و غيره به عهده كارفرما خواهدبود.» در ماده15 آيين‎نامه موردنظر نيز آمده‎است «چنانچه فرسايش جسمي و روحي ناشي از اشتغال در كارهاي سخت و زيان‎آور در اثر عدم رعايت بندهاي يك و 2 جزء الف ماده واحده قانون يادشده تشخيص داده‎شود، سازمان تأمين اجتماعي ضمن انجام تعهدات قانوني نسبت به‎بيمه‎شده، زيان و خسارت وارده را با توجه به ماده 66 قانون تأمين‎اجتماعي از كارفرماي مربوطه مطالبه و وصول خواهدنمود.» ماده66 قانون تأمين‎اجتماعي مقرر نموده « درصورتي كه ثابت شود وقوع حادثه مستقيماً ناشي از عدم رعايت مقررات حفاظت فني و بروز بيماري ناشي از عدم رعايت مقررات بهداشتي و احتياط لازم از طرف كارفرما يا نمايندگان او بوده، سازمان هزينه‎هاي مربوط‎به ‎معالجه و غرامات و مستمريها و غيره را پرداخته و طبق ماده50 اين قانون از كارفرما مطالبه و وصول خواهدنمود.» همانگونه كه از مطالعه قانون اصلاحي به‎ويژه جزء 5 بند ‎ب آن ملاحظه مي‎گردد، دولت مكلف بوده آيين‎نامه اجرائي مربوط را براي « تشخيص مشاغل سخت و زيان‎آور و نحوه احراز توالي و تناوب اشتغال، نحوه تشخيص فرسايش جسمي و روحي و ساير موارد مطروحه در اين تبصره تهيه و تدوين نمايد ولي با مطالعه مواد 11 و 15 آيين‎نامه درمي‎يابيم كه هيأت‎وزيران به ‎وضوح از نحوه تشخيص تعدي نموده و به نحوه تنبيه و مجازات پرداخته و از محدوده اختيارات تعيين‎شده در قانون فراتر رفته و برخلاف صلاحيت ذاتي خود مبادرت به تقنين به‎جاي تصويب آيين‏نامه اجرائي نموده‎است. زيرا مقنن در قانون اصلاحي به‎هيچ وجه اجازه محكوميت كارفرما به پرداخت خسارت، غرامت و.... را به‎هيأت‎وزيران نداده است درحـالي كه در انتهاي مواد 11 و 15 آييـن‎نامه كارفرما محكـوم به پـرداخـت « زيان و خسارت وارده و هرگونه عارضه، حادثه ناشي از بيماري و از كارافتادگي و غيره» گرديده است ضمن اينكه ارجاع آيين‎نامه در ماده15 به‎اجراي ماده66 قانون تأمين‎اجتماعي در موارد موردنظر هيأت‎وزيران نيز عدول از محدوده اختيارات قانوني و ورود به حريم قانونگذاري است. لذا به دليـل اينـكه مواد 11 و 15 آيين‎نامه اجرائي هيأت‎وزيران مصوب 1380/12/22 فاقد مبناي قانوني بوده و خـارج از حيطة اختيارات آنان مي‎باشد، تقاضاي ابطال آنرا دارد. 2ـ سازمان تأمين‎اجتماعي با صدور بخشنامه شماره11 مستـمريها مغاير تبـصره2 الحـاقي به مـاده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تأمين‎اجتماعي مصوب 1354 و الحاقي در تبصره ماده 76 مصوب سال 1371 تصويب شده در سال 1380 از تاريخ 1382/7/14 به‎بعد اعلام ترك كار و بازنشستگي كارگر شاغل در كارهاي سخت و زيان‎آور منوط به‎پرداخت خسارات به بيمه نموده‎است. با توجه به جزء 6 و 4 بند ب تبصره2 ماده واحده مذكور و مواد 11 و 15 و 16 آيين‎نامه مربوط تكيلف كارفرما از نظر پرداخت كاملاً مشخص مي‌‎باشد و با اينكه ساير مطالبات سازمان تحت عنوان (خسارت) طبق قانون مذكور محمل قانوني ندارد اما مطالبات اعلامي براساس بخشنامه شماره 11 كارهاي سخت و زيان‎آور كه در بند 3 آن به‎طور وضوح به 4% حق بيمه مشاغل سخت و زيان‎آور و 4% مستمـري بازنشستـگي « خـسارت وارده به سـازمان» را نـيز اضـافه و دستور مطالبه و وصول به ادارات تابعه داده شده است. بنا به‎مراتب ابطال بخشنامه شماره11 كارهاي سخت و زيان‎آور و همچنين پرسش و پاسخ مندرج در آن مورد استدعا است.
1ـ الف ـ معاون دفتر امور حقـوقي دولـت در پاسـخ به شـكايت به‎خـواسته ابطال مـواد 11 و 15 تصـويب‎نامه شمـاره 85352/ت25960هـ مورخ 1380/12/27 هيأت‎وزيران مبادرت به ارسال تصوير نظريه شماره 58761 مورخ 1383/7/11 وزارت كار و امور اجتماعي نموده‎اسـت. درنـامه اخيـرالذكر آمده‎است، قسمت اخير ماده11 آيين‎نامه اجرائي بند (5) جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره2 الحاقي ماده 76 قانون اصلاح مـواد 72 و 77 و تبـصره مـاده 76 قانون تأميـن‎اجتماعي مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده 1376 مصوب 1371 و مصوب 1380 مطابق با حكم قانوني وضع شـده در بنـدهـاي الـف و ب ماده واحـده نمي‎باشـد حـكم موارد مندرج در عبارت «‎ درغير اين‎صورت هرگونه عارضه، حـادثه و غرامتهاي ناشي از بيـماري، ازكـارافتادگي و غيره به عهده كارفرما خواهدبود.» در مواد 60، 61، 62، 66 و 70 قانون تأمين‎اجتماعي مشخص شده‎است بنابراين تعيين تكليف مضاعف براي كارفرمايان در آيين‎نامه اجرائي و به‎استناد ماده واحده صدرالذكر فاقد وجاهت قانوني به‎نظر مي‎رسد درخصوص مطالبه زيان و خسارت از كارفرمايان توسط سازمان تأمين‎اجتماعي موضوع قسمت اخير ماده 15 آيين‎نامه اجرائي نيز در ماده واحده فوق‎الذكر چنين مجوزي به دولت داده نشده است ازطرفي فرسايش جسمي و روحي ناشي از اشتغال در كارهاي سخت و زيان‎آور با ماده 66 قانون تأمين‎اجتماعي تفاوت ماهوي دارد. در ارتباط با بخشنامه شماره 11 سازمان تأمين‎اجتماعي مبني بر مطالبه خسارت از كارفرمايان صرفنظر از اقدام يك جانبه، سازمان تأمين‎اجتماعي بدون توجه و نظرخواهي از شركاي مجري قانون (وزارتين كار و امور اجتماعي و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي) و بـدون دليـل منطقي و مجـوز قانوني كـارگران و كارفرمـايان را سـردرگم و اجراي ماده واحده درخصوص درخواستهاي واصله از تاريخ 1382/7/14 به‎بعد را عملاً متوقف نموده اسـت. ب ـ مـديركل دفتـر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين‎اجتماعي درخصوص تقاضاي ابطال مواد 11 و 15 آيين‎نامه اجرائي موردنظر طي‎نامه شماره 19138/7100 مورخ 1383/7/21 اعلام داشته‎اند برخلاف تصور شاكي موارد تفويضي به هيأت‎وزيران مطابق جزء5 بند ب ماده واحده 80 صرفاً (تشخيص مشاغل سخت و زيان‎آور ـ نحوه احراز توالي و تناوب اشتغال ـ نحوه تشخيص فرسايش جسمي و روحي) نيست بلكه به دلالت صريح عبارت « و ساير موارد مطروحه در اين تبصره» اختيار وضع آيين‎نامه در تمام موارد مورد بحث ماده واحده به دولت تفويض شده است ازجمله موضوع مذكور در مادتين 11 و 15 آيين‏‎نامه معترض‎عنه، ضمانت اجراي مدني در ماده11 علاوه برايـنكه ذكر ضمانت اجراي عام تكالـيف قانوني مي‎باشد و وضع قانون محسـوب نمي‎شـود از مصـاديق اختـيار دولت براي وضـع تصـويب‎نـامه « به‎منظور تأمين‎ اجراي قانون» موضوع اصل 138 قانون اساسي نيز مي‎باشد. ماده 15 آيين‎نامه نيز منطبق با احكام قانوني مي‎باشد زيرا اولاً: تكليف سازمان درقبال بيمه‎شده منوط به ايفاء يا عدم تعهد ازجانب كارفرما نمي‎باشد النهايه چنانچه هزينه‎هاي متحمله سازمان در قبال بيمه‎شده ناشي از تقصير كارفرما باشد، سازمان حق دارد از باب قائم‎مقامي و به‎استناد ماده66 قانون تأمين‎اجتماعي به كارفرما به منظور جبران خسارات وارده رجوع نمايد. ثانياً، عدم رعايت مقررات بندهاي يك و 2 جزء الف ماده واحده80 از مصـاديـق بارز « تقصـير كارفـرما » مي‎باشد و سازمان هم از باب ماده 66 و هم از باب قواعد عام مسئوليت (تسبيب) حق مراجعه به مقصر را خواهدداشت. با عنايت به مجموع مراتب مذكور استدعاي صدور حكم به رد شكايت مطروحه را مي‎نمايد. 2ـ مديركل دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين‎اجتماعي در پاسخ به شكايت به‎خواسته ابطال بخشنامه شماره 11 كارهاي سخت و زيان‎آور طي نامه شماره 24598/7100 مورخ 1383/9/9 اعلام داشته‎اند، بخشنامه شماره 11 كارهـاي سخت و زيان‎آور در اجراي ماده 11 آيين‎نامه اجرائي بند5 جزء ب ماده واحده مصوب 1380 تنظيم شده‎است. تكليف كارفرماي مذكور در ماده 11 آيين‎‎نامه فوق‎الذكر مبتني بر الزام بند يك جزء الف تبصره2 قانون اصلاح تبصره2 الحاقي..... مصوب1380 مجمع تشخيص مصلحت‎نظام است كه وفق آن «كارفرمايان كارگاههاي مشمول قانون تأمين‎اجتماعي كه تمام يا برخي از مشاغل آنها حسب تشخيص مراجع ذيربط سخت و زيان‎آور اعلام گرديده يا خواهندگرديد مكلفند ظرف 2 سال از تاريخ تصويب اين قانون نسبت به ايمن‎سازي عوامل شرايط محيط‎كار مطابق حد مجاز و استانداردهاي مشخص شده در قانون كار و آيين‎نامه‎هاي مربوط و ساير قوانين موضوعه در اين زمينه اقدام نمايند.» براين اساس وفق الزامات مذكور كارفرمايان مكلفند تا تاريخ 1382/7/14 نسبت به ايمن‎سازي عوامل شرايط محيط‎كار مطابق حد مجاز استاندارد اقدام نمايند. در غيراين صورت وفق ماده 11 آيين‎نامه مارالذكر كارفرما مسئول جبران هرگونه عارضه و غرامتهاي ناشي از بيماري و... خواهدبود. تكليف كارفرما به جبران ضرر و زيان درموارد فوق‎الذكر ناشي از تقصير است كه در هرحال موجبات اضرار به غير را فراهم‎آورده است. بااين وجود خواه‎آنكه كارفرمايان وفق جزء يك بند الف تبصره2 قانون مذكور اقدام نموده يا اقدام ننموده باشند مكلفند مطابق بند6 از جزء (ب) تبصره2 « قانون اصلاح تبصره2 الحاقي.......» نسبت به واريز حق بيمه مربوطه و ميزان مستمري برقراري و همچنين 4% ميزان مستمري برقراري نسبت به سنوات قبل از تصويب اين قانون اقدام كنند. هيأت‎عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤساي شـعب بدوي و رؤساء و مستشاران شعب تجديدنظر تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به‎شرح آتي مبادرت به‎صدور رأي مي‎نمايد: