رأي شماره 219 – 218 – 217 – 216 – 223 – 222 – 221 – 220 – 224 مورخ 27/ 9/ 1369 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

تاريخ 1369/9/27 شماره دادنامه 219 – 218 – 217 – 216 – 223 – 222 – 221 – 220 – 224 کلاسه پرونده 66/22 – 66/16 – 66/52 – 66/23 – 67/2 – 66/67 – 67/92 – 67/27 – 69/12 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري . شاکي : محبوبه معتضديان . حمت نگهبان. عبدالرضا معتضدي . عزيز اله حاج سيد مجتبي ابوالمعالي . علي اکبر ربيعي نوري. موضوع شکايت و خواسته. ابطال موادي از آئين نامه اجراي قانون واگذاري زمين هاي باير و داير . مقدمه : 1 ـ خانم محبوبه معتضديان و عبدالرضا معتضدي طي کلاسه پرونده هاي 66/16 و 66/23 اعلام داشته اند: هيأت وزيران به استناد آئين نامه اجرايي مورخ 29/11/65 بر خلاف اصل 73 قانون اساسي که اعلام گرديده تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است در ماده 3 و تبصره آن زمين است و نظريه ستاد مرکزي در اين مورد قطعي است و لازم الاجراست. تفسير نموده حتي بر خلاف قانون اساسي که مرجع تظلمات عمومي را دادگستري و قوه قضائيه اعلام نموده اختيارات قوه قضائيه و سرنوشت اموال عده اي خرده مالک را به دست هيأت واگذاري زمين قرار داده اند. لذا ابطال موارد مذکور مصوبه 29/11/65 هيأت وزيران را داريم. 2 ـ آقاي محمد جعفر معتضدي و غيره در دادخواست تقديمي به هيأت عمومي به کلاسه 66/22 اعلام داشته اند: قانون اصلاحات ارضي مصوبه مجلس شوراي اسلامي مورخ 8/8/65 بر خلاف شرع و به تأييد شوراي محترم نگهبان نرسيده و تقاضاي لغو آن را داريم به استناد اصل 73 قانون اساسي تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است و هيأت دولت چنين صلاحيتي ندارد. با در نظر گرفتن اين امر لغو مصوبه مورخه 29/11/65 هيأت وزيران را دارد. 2051/3 ـ 4/4/66 در پاسخ به شکايت مزبور اعلام داشته اند: نظر به اين که قانون واگذاري زمين هاي باير و داير مصوب 8/8/65 بنا به تصريح گرديده ناظر به اراضي باير و دايري است که بعد از پيروزي انقلاب تا پايان سال 1359 در سراسر کشور تا پايان سال 63 در مناطق کرد نشين در اختيار غير مالک قرار گرفته و کشت موقت شده است عليهذا مصوبه هيأت وزيران موجب تسري مفاد قانون به قبل از پيروزي انقلاب اسلامي نبوده و از اين جهت نيز بلا ايراد است. 3 ـ آقاي عزيزاله حامي طي پرونده کلاسه 66/52 هيأت عمومي اعلام داشته است: نظر به تعريف جامعي که ماده واحده قانون واگذاري زمين هاي داير و باير مصوب هشتم آبان ماه 1365 به عمل آورده است ماده 3 آئين نامه اجرايي قانون مذکور مصوب 29/11/65 هيأت وزيران مغاير با ماده واحده و خارج از وظيفه و صلاحيت قوه مجريه مي باشد. هم چنين ماده 27 آئين نامه موصوف داير بر معرفي افراد به دادگاه انقلاب اسلامي از جهات مختلف منجمله تعيين مرجع صالح براي رسيدگي و مجازات و جرم بودن عمل خارج از حدود اختيار و صلاحيت قوه مجريه است. 4 ـ آقاي مهدي صراف در پرونده کلاسه 66/67 اعلام داشته اند: در سال 1359 چند نفر خود سرانه اقدام به تصرف 5 هکتار زمين نسقي اينجانب نمودند که با مراجعه به دادگستري به موجب رأي دادگاه عمومي رشت حکم بر خلع يد آنها از زمين صادر گرديده و در ديوانعالي کشور نيز ابرام گرديد ولي اجراي آن تا تعيين تکليف در مجلس شوراي اسلامي بر طبق دستورالعمل شوراي عالي قضايي متوقف ماند. در تاريخ 8/8/65 قانون واگذاري زمين هاي داير وباير به صورت ماده واحده از تصويب مجلس شوراي اسلامي و شوراي محترم نگهبان گذشت بدون اين که کوچکترين اشاره اي به احکام قطعي شده دادگاهها در اين مورد داشته باشد و آئين نامه اجرايي آن هم در تاريخ 29/11/65 به تصويب هيأت دولت رسيد و جهت اجراء ابلاغ گرديد. امروز دادگاه صادر کننده حکم به استناد ماده 3 آئين نامه تشخيص اراضي کشت موقت با هيأت واگذاري زمين اتس از اجراي حکم سر باز مي زند. هيأت هفت نفره واگذاري زمين استان گيلان هم تنها به استناداين که زمين در سال 1359 غصب شده آن را مشمول ماده واحده و روي آن کشت نموده اند «کشت موقت» ... و در ماده 2 آئين نامه مقرر شده ... و يا به هر نحو به تصرف مردم درامده است... آئين نامه در طريق بيان و توضيح و وصول به قانون دائره قانون را توسعه داده و با اضافه کردن جمله ... و يا به هر نحو به تصرف مردم درآمده ... عملاً تصرف عدواني در سال هاي 59 و 58 را هم مشمول ماده واحده نموده که تناقض است بين آئين نامه و قانون. اداره کل حقوقي رياست جمهوري در پاسخ به شکايت مزبور طي نامه شماره 24232 مورخ 1368/2/24 مبادرت به ارسال تصوير نامه شماره 99/2/3 ـ 6/2/68 ستاد مرکزي هيأت هاي واگذاري و احياء اراضي نموده است. در نامه مزبور آمده: در ماده واحده قانون واگذاري زمين هاي باير و داير که بعد ازا انقلاب به صورت کشت موقت در اختيار کشاورزان قرار گرفته است کلمه به نحوي صراحتاً قيد شده است . «کليه اراضي باير و داير که بعد از پيروزي انقلاب به نحوي تا پايان سال 59 ... در اختيار غير مالک قرار گرفته»، و کلمه به نحوي در تدوين آئين نامه به هر نحو ذکر شده است که از لحاظ معنايي تفاوتي با هم نداشته و يکي مي باشد و از طرف ديگر در جلسه 6/8/65 مشروح مذاکرات مجلس نيز بحث مفصلي شده که اراضي تصرفي به هر نحوي در اختيار غير مالک قرار گرفته باشد به کشاورزان متصرف واگذار شود که مؤيد اين ادعا است. 5 ـ آقاي حبيب اله معتضدي در پرونده کلاسه 67/2 هيأت عمومي اعلام داشته است: هيأت وزيران در تصويب آئين نامه اجرايي مصوبه 8/8/65 مجلس خارج از اصول کلي مورد نظر قانون گزار عمل و مبادرت به نوعي قانونگذاري که خارج از اختيارات قوه مجريه بوده و مي باشد در کليت ماده واحده قانون واگذاري اراضي داير و باير و تبصره هاي هشتگانه آن اشاره نگرديده که تشخيص مسئولان ستاد مرکزي هيأت هاي واگذاري زمين در مورد شمول کشت موقت اراضي قطعي است نظر به اين که تصويب ماده 3 و تبصره آئين نامه اجرايي قانون فوق الاشعار خارج از اصول کلي موردنظر قانونگذار به تصويب رسيده و نظر ستاد مرکزي هيأت هاي واگذاري زمين را در تشخيص شمول يا عدم شمول کشت موقت قطعي اعلام نموده است. با توجه به مراتب تقاضاي ابطال ماده مذکور و تبصره آئين نامه اجرايي قانون مذکور را دارد. در پاسخ به شکايت فوق اداره کل حقوقي رياست جمهوري طي نامه شماره 30198 – 29/4/67 اشاره نمودند که در خصوص موضوع شکايت شاکي قبلاً طي نامه شماره 62110 – 23/2/66 جوابيه لازم را ارسال نموده اند . 6 ـ آقاي حاج سيد مجتبي ابوالمعالي در پرونده کلاسه 67/92 هيأت عمومي اعلام داشته است : آئين نامه اجرايي قانون واگذاري زمين هاي باير و داير مصوب 29/11/65 خارج از مهلت قانوين و بر خلاف قانون تدوين شده، زيرا اولاً طبق تبصره 9 ماده واحده مصوب آبان ماه 65 در مورد اراضي مزروعي باير و داير مقرر شده که آئين نامه اجرايي آن در ظرف دو ماه از طرف وزارت کشاورزي و ستاد مرکزي هيأت هاي واگذاري زمين تهيه و در ظرف همان مدت به تصويب هيأت دولت برسد و آخر دو ماه مهلت مقرره هشتم ديماه 65 بوده است در صورتي که آئين نامه اجرايي بنابر دلالت صدر آن در تاريخ 27/10/65 يعني 19 روز بعد از انقضاء مهلت قانوني تهيه و به هيأت محترم دولت تقديم شده و هيأت محترم دولت آن را در 29/11/65 تصويب فرموده. ثانياً ، ساکن محل طبق صراحت بند ج قانون و متبادر به ذهن به کسي اطلاق مي شود که حقيقتاً ساکن محل باشد و توسعه دادن آن در بند 10 ماده 3 آئين نامه به کساني که در جايي باشند که ساکن محل شناخته شوند و به خصوص قيد جمله «همه ساله در فصل زراعي در محل سکونت داشته باشند» بر خلاف صريح بند ج قانون بوده و محکوم به ابطال است . ثالثاً رسيدگي امور مذکور در ماده واحده همه جا با تمام هيأت هاي 7 نفري مقرر شده و تقليل آن به سه نفر در ماده 3 آئين نامه بر خلاف صريح ماده واحده است. رابعاً تعداد اقساط بايستي به موجب قانون معين شود نه آيين نامه. خامساً نه مي توان به موجب آيين نامه مواردي را که از مشمول ماده واحده نيست با آيين نامه داخل نمود و نه مواردي را که از شمول ماده واحده خارج است با آيين نامه در آن داخل نمود. سادساً در ماده واحده براي تعيين بهاء عادله هيأت کارشناسي و کميسيون مخصوص تعيين نگرديده. سابعاً استناد به آيين نامه اجرايي لايحه احياء و واگذاري اراضي مصوب 31/2/59 شوراي انقلاب وجيه نيست زيرا آيين نامه مزبوره بعد از تصويب قانون اساسي و تعيين مرجع قانون گزاري و آيين نامه و انتخاب نمايندگان بر مبناي قانون قضايي ندارد. ثامناً آن چه به موجب ماده واحده قابل طرح در دادگاه انقلاب اسلامي است فقط احراز مشروع بودن مالکيت مالک است و بنابراين مقررات ماده 27 آببن نامه مزبور مستند قانوني ندارد. در پاسخ به شکايتي مذکور قائم مقام نمابنده ولي امر در ستاد مرکزي هيأتهاي هفت نفره طي نامه شماره 6849/3 14/10/68 اعلام داشته اند: 1 – در خصوص اشکال اول با توجه بسياق کلام و عبارات تبصره 9 قانون مورد بحث مدت تعيين شده جنبه آمرانه ندارد و تدوين آيين نامه در خارج از موعد مقرره دليلي بر رد و ابطال آن نيست. 2 – در مورد اشکال دوم با التفات به اين که منظور و هدف قانون گزار از ساکن محل بودن اينست که کشاورز شخصاً بر روي ازاضي مورد نظر به کار کشاورزي بپردازد. 3 – در مورد اشکال سوم قانون گزار در تمام مواردي که به طور مطلق از هيأت هفت نفره نام برده است در مقام تعيين مرجع ذيصلاح بوده است و به جزييات امر نظري نداشته است بلکه به طور طبيعي اختيار اين قبيل امور را به آيين نامه اجزايي واگذار نموده است. 4 – در مورد اشکال چهارم اين که تعداد اقساط بايستي به موجب قانون معين شود هيچ گونه محل قانوني درستي ندارد. 5 – در مورد اشکال پنجم علي الاصول نظر شاکي مورد قبول است. 6 – در مورد اشکال ششم با امعان نظر به تبصره هاي 4 و 5 ماده 8 آيين نامه که ملاک و معيار تقويم و ارزيابي توسظ کميسيون با ذکر مصاديق تعيين کننده آن دقيقاً مشخص گرديد تا آن جا که حق اعتراض نيز براي معترضين قايل گرديده و از طرفي طبق اصلاحيه مجمع تشخيص مصلحت نظام (15/6/67) بهاي اراضي گشت موقت بر اساس قيمت منطقه اي ((ارزش معلاملاتي)) زمان اجراي قانون تعيين مي گردد. 7 – در مورد اشکال هفتم تاريخ افتتاح مجلس شوراي اسلامي (7/3/59) و موخر به تاريخ تصويب قانون مزبور مي باشد و چنانکه مسبوقند کليه مصوبات شوراي انقلاب در حکم قانون است و مادامي که قانوني آنها را لغو نکرده باشد به قوت خود باقيست. 8 – منظور از درج ماده 27 آيين نامه مورد بحث اخلال توسط سلاکين و خوانين و ضد انقلابيون در اجراي اين قانون انقلابي بوده است و چنانکه مستحضرند رسيدگي به اين قبيل امور نيز در صلاحيت دادگاه انقلاب مي باشد. لذا دولت به منظور تأمين اجراي چنين قانوني اقدام به آوردن ماده مزبور بوده است. 7 ـ در پرونده کلاسه 67/27 هيأت عمومي شرکت فلاحتي نمونه ساوجبلاغ اعلام داشته است : قانون واگذاري زمين هاي داير و باير در مورد اعتراض مالک و يا کشاورز به نظريه هيأت واگذاري زمين ساکت است. آئين نامه اجرايي اين قانون در جلسه مورخ 29/11/65 به تصويب هيأت وزيران رسيد و متأسفانه بدون توجه به صلاحيت عام دادگاههاي دادگستري و اين که با توجه به اصل يکصد و پنجاه و نهم قانون اساسي آئين نامه نمي تواند رافع صلاحيت عام دادگاههاي دادگستري باشد . آئين نامه نمي توانست متعرض مسئله اعتراض باشد تنها مرجع صالح براي رسيدگي به اعتراض را ستاد مرکزي هيأت هاي واگذاري زمين اعلام مي نمايد . لذا تقاضاي رسيدگي و بطلان تبصره ماده 3 آئين نامه اجرايي قانون واگذاري اراضي باير و داير را دارد. 8 ـ آقاي علي اکبر ربيعي نوري به شرح دادخواست تقديمي طي کلاسه پرونده 69/12 اعلام داشته است : ماده واحده قانون واگذاري زمين هاي باير و داير که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختيار کشاورزان قرار گرفته است فقط ناظر به واگذاري کليه اراضي باير و داير مي باشد و اين امر در همه جا و سراسر قانون جاري است در حالي که در آئين نامه اجرايي مزبور مسئله واگذاري را صرف نظر از عرصه به اعيان تأسيسات ماشين آلات کشاورزي و غيره تسري داده شده است لذا ابطال آن مورد تقاضاست. اداره کل حقوقي نهاد رياست جمهوري در پاسخ طي نامه شماره 59294 – 8/7/69 اعلام داشته اند واگذاري اراضي به موجب ماده واحده قانون واگذاري اراضي باير و داير ... مصوب 8/8/65 در قالب عقد بيع صورت مي گيرد و مطابق ماده 356 قانون مدني توابع عرفي مبيع محسوب شود به تبع اراضي قابل تمليک به منتقل اليه خواهد بود و لذا مفاد تبصره 1 ماده 8 در حدود ماده 356 قانون مدني بلا ايراد است. دبير محترم شوراي نگهبان در پاسخ به درخواست هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي نامه شماره 597 مورخ 30/8/69 موارد خلاف شرع آئين نامه اجرايي قانون واگذاري زمين هاي داير و باير را اعلام نمودند 1 ـ ذيل تبصره ماده 3 که نظر ستاد مرکزي واگذاري زمين را قطعي و لازم الاجراء دانسته از لحاظ اين که اين نظر را مرجع قضايي صادر ننموده است خلاف موازين شرع شناخته شد. 2 ـ آن قسمت از ماده 12 که مستثني بودن اراضي مورد توافق مذکور در تبصره ت2 قانون واگذاري را مشروط به تنظيم موافقتنامه در دفاتر اسناد رسمي نموده است خلاف موازين شرع تشخيص داده شد. 3 ـ تبصره 3 ماده 12 که قرار دادهايي را که توسط هيأت ها و ارگان ها با مالکين منعقد شده مستثني دانسته از اين نظر که اطلاق آن مواردي را که اين هيأت ها و ارگان ها و نهادها ابتداً و يا مالاً نقش واسطه بين مالک و متصرف را داشته باشند نيز شامل مي شود خلاف موازين شرع تشخيص داده شد. با تکميل پرونده ها هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق برياست آيت ا... سيد ابوالفضل موسوي تبريزي و با حضور رؤساي شعب ديوان تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي نمايد.