گردش کار:
شاکي به موجب دادخواستي ابطال عبارت «همچنين بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند» از عوارض آماده‌سازي موضوع ماده 17 تعرفه عوارض محلي سال 1395 شهرداري سرخه را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم
احتراماً، مفاد ماده 17 تعرفه بهاي خدمات، هزينه‌ها، نرخ ماشين‌آلات و مستغلات سال 1395 محلي شهرداري سرخه با موضوع هزينه آماده‌سازي، بر اساس عنوان ماده مذکور به بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند تسري يافته است ماده 17 تعرفه محلي اشعار مي‌دارد که:
ماده17ـ تعرفه هزينه آماده‌سازي بـراي کليه املاک کـه قصد تفکيک، اخـذ پروانه و همچنين بناهايي کـه قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند. بندهاي الف، ب، ج و تبصره‌هاي 1، 2، 3 و 4 ذيل آن به شرح تعرفه عوارض محلي مصوب شوراي شهر در سال 1395 به پيوست مي‌باشد.
با عنايت به عبارت «همچنين بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند» محاسبات بندها و تبصره‌هاي ذيل ماده مشمول کليه املاک (ساختمانهاي احداث شده و فاقد پروانه) قبل از پيروزي انقلاب اسلامي شده است. اين در حالي است که به استناد دلايل ذيل مراتب مذکور و مصوبه شوراي شهر خلاف قانون و در اختيارات شوراي اسلامي شهر سرخه نمي‌باشد.
1ـ به استناد ماده 4 قانون مدني و اصول کلي حقوقي، اثر قانون به معني اعم آن نسبت به آتيه است و نسبت به ماقبل آن اثر ندارد. لذا تعرفه هزينه آماده‌سازي بر بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند، عطف به ماسبق نمودن محسوب شده و فاقد جايگاه قانوني است.
2ـ به استناد ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههاي اجرايي به تجويز قانونگذار موکول شده است. لذا وضع عوارض آماده‌سازي بر اساس تعرفه محلي شهرداري سرخه براي سال 1395 در خصوص بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر سرخه است.
3ـ در تعريف آماده‌سازي زمين، به استناد بند 6 ماده 1 آيين‌نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن آمده است «مجموعه فعاليتهايي که به منظور بهره برداري از اراضي خام براي آماده‌سازي جهت احداث و بهره برداري ضروري مي‌باشد که شامل تسطيح زمين، اجراي جوي، زير سازي و آسفالت معابر، شبکه‌هاي تأسيسات زيربنايي و احداث مساجد است» لذا هزينه آماده‌سازي در زمان تفکيک زمين معنا و مفهوم دارد. مضافاً اينکه به موجب فصل چهارم آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري هزينه آماده‌سازي در زمان تفکيک يا تقسيم اراضي و... معنا و مفهوم دارد.
4ـ هزينه نوسازي هر ساله توسط شهرداري دريافت مي‌گردد. به استناد ماده 1 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 1347/9/7 و اصلاحات بعدي آن، هدف قانونگذار و ماهيت آن عبارتست از «نوسازي و عمران و اصلاحات اساسي و تأمين نيازمنديهاي شهري و احداث و اصلاح و توسعه معابر و ايجاد پارکها و پارکينگها (توقفگاهها) و ميدانها و حفظ و نگهداري پارکها و باغهاي عمومي موجود و تأمين ساير تأسيسات مورد نياز عمومي و نوسازي محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهر از وظايف شهرداري است. با عنايت به اخذ عوارض سالانه بابت نوسازي، لذا هزينه‌هاي مربوط به نوسازي محلات، احداث و اصلاح و توسعه معابر و... پرداخت شده است.
5 ـ شهرداري در زمان تفکيک و تقسيم اراضي (با فرض قابل وصول بودن) نسبت به وصول عوارض قانوني بابت آماده‌سازي زمين اقدام مي‌نمايد. با عنايت به اينکه پلاک ثبتي 217 (متعلق به اينجانب) در شهر سرخه به استناد نامه شماره 3360 ـ 1358/12/19 شهرداري سرخه به اداره ثبت سمنان در راستاي ماده 101 قانون شهرداري تفکيک شده است لذا مي‌بايد عوارض مربوطه در آن تاريخ وصول شده باشد. شايان ذکر است كه وظيفه تفکيک و آماده‌سازي زمين به عهده مسکن و شهرسازي است.
6 ـ پاسخ به سوالات ذيل خود بيانگر غيرقانوني بودن تسري هزينه آماده‌سازي به بناهاي احداث شده قبلي است.
چرا صورتحسابي بابت بدهي تعلق گرفته و پرداخت نشده صادر نگرديده است (در سنوات قبل)
با وجود بدهي گذشته، چرا مراتب به اطلاع مالک نرسيده (مانند عوارض نوسازي) و چرا در پاسخ به ادارات ثبت و دفتر اسناد رسمي در زمان نقل و انتقال املاک، پاسخ مثبت داده شده و مالک را از وجود بدهي مطلع ننموده‌اند.
براساس چه قانوني هزينه‌هاي نامشخص سنوات گذشته، به‌نرخ روز مورد مطالبه قرار مي‌گيرد.
چنانچه بدهي وجود داشته باشد شهرداري بايد هر ساله در صورتهاي مالي خود مبلغ بدهي مردم يا همان طلب خود را به تصويب شوراي شهر برساند، در صورتي که اين موضوع مصداق ندارد.
الزام افراد به فعل بايد منبعث از قانون باشد، از آنجايي که مصوبه شوراي شهر قانوني نيست، لذا منبعث از قانون نمي‌باشد.
بنابراين اخذ عوارض آماده‌سازي به بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند، قانوني نيست و خارج از حدود اختيارات شوراي شهر سرخه است و به طريق اولي نمي‌تواند وضع قاعده نمايد. لذا حذف عبارت «و همچنين بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند» از ماده 17 تعرفه عوارض محلي شهرداري سرخه و ابطال آن در رابطه با هزينه آماده‌سازي مورد تقاضاست.»
شاکي متعاقباً به موجب نامه‌اي که در تاريخ 1396/4/31 ثبت دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شده به استناد ماده 13 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مصوبه مورد تقاضا را از تاريخ تصويب خواستار شده است.
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زير است:
«تعرفه بهاي خدمات هزينه‌ها، نرخ ماشين‌آلات و مستغلات سال1395 شهرداري سرخه
........
.............
ماده17ـ تعرفه هزينه آماده‌سازي براي کليه املاک که قصد تفکيک، اخذ پروانه و همچنين بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه مي‌باشند.
الف) يک دوم از کل هزينه زيرسازي شامل خاکبرداري، شن ريزي، آسفالت و جدول هر معبر به ميزان بر ملک بايد توسط مالک پرداخت شود.
ب) به هر پلاک فقط براي يک بار هزينه آماده‌سازي تعلق مي‌گيرد.
ج) هزينه زيرسازي (خاکبرداري و خاکريزي) و آسفالت در معابر براي هر مترمربع 000/350 ريال (سيصد و پنجاه هزار ريال) و در پياده رو 000/240 ريال (دويست و چهل هزار ريال) و جدول‌گذاري هر متر طول 000/370 ريال (سيصد و هفتاد هزار ريال) و کانيو يک طرفه با دو جدول هر متر طول 000/600 ريال (ششصد هزار ريال) و کانيو دو طرفه تک جدول براي هر متر طول 000/350 ريال (سيصد و پنجاه هزار ريال).
تبصره1: در صورتي که هزينه هايي به غيراز موارد مذکور وجود داشته باشد، برابر فهرست بها و با قيمتهايي که پيمانکار در سال مربوطه قرارداد دارد ملاک محاسبه خواهد بود.
تبصره2: مالکيني که در هنگام اخذ پروانه ساختماني از شهرداري مجبور به رعايت اصلاحي بر اساس طرح هادي يا جامع مي‌باشند آن مقدار از عرصه که در طرح اصلاحي قرار مي‌گيرد از پرداخت آماده‌سازي معاف مي‌باشند.
تبصره3: محاسبه هزينه آماده‌سازي (زير سازي و آسفالت در معابر تا 16 متر به عهده مالکين طرفين معبر و مازاد بر آن به عهده شهرداري مي‌باشد.
تبصره4: محاسبه هزينه آماده‌سازي در بر بلوارها و ميادين تا عرض 8 متري براي هر مالک»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر سرخه به موجب لايحه شماره 28 ـ 1396/2/12 اعلام کرده است که:
«مديريت محترم دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم
احتراماً عطف به نامه کلاسه پرونده شماره 95/1396ـ1395/12/14 منضم به دادخواست آقاي مصطفي نورالدين به استحضار مي‌رساند اين شهرداري بر اساس قوانين موجود وظايفي دارد که بر اساس آن مسئوليتهاي خود را انجام مي‌دهد. اما قسمتي از امورات عمراني، ساختماني اساساً از وظايف شهرداري نبوده و قانونگذار رأساً تکاليفي را براي اشخاص حقيقي و حقوقي مشخص نموده است. من جمله: ساخت و ساز بناهاي مسکوني توسط اشخاص، رعايت قوانين رانندگي، نريختن زباله، عدم نصب ناودان در معابر، عدم سدمعبر و....
که اين وظايف ذاتاً به عهده اشخاص گذاشته شده که در بسياري از قوانين قانونگذار از واژه مکلف و موظف براي شهروندان در قبال شهرداري استفاده نموده من جمله سطر اول ماده 100 قانون شهرداريها:
ماده 100 قانون شهرداريها: مالکين اراضي و املاک واقع در محدوده شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفکيک اراضي و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايند. شهرداري مي‌تواند از عمليات ساختماني ساختمانهاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه به وسيله مامورين خود، اعم از آن که در زمين محصور يا غيرمحصور واقع باشد جلوگيري نمايد. از طرفي در بسياري از قوانين نيز قانونگذار اجازه انجام فعلي براي شهروندان را مشروط دانسته است من جمله ساخت و ساز با اخذ مجوز از شهرداري، تفکيک با اخذ مجوز از شهرداري (به شرط مجوز شهرداري)
با عنايت به مطالب فوق‌الذکر قانونگذار تکاليف ساخت و ساز را براي هر يک از شهروندان و شهرداري در قوانين مشخص نموده است. چنان که شاکي نيز اشاره نموده است در آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1371/3/24 با اصلاحات بعدي قانونگذار به صراحت تمام و با شفافيت شرطي براي واگذاري زمين مرقوم داشته است که به تعبيري هيچ زميني بدون انجام عمليات آماده‌سازي قابل واگذاري و ساخت و ساز نمي‌باشد. در حقيقت در ماده 23 آيين‌نامه فوق‌الذکر اشخاص حقيقي و حقوقي موظف بوده‌اند که آماده‌سازي را انجام دهند و آماده‌سازي از وظايف ذاتي مالکين تلقي گرديده است. به صراحت ماده 23 شرط واگذاري زمين براي مالکين انجام آماده‌سازي بوده است. از طرفي شهرداري هيچ رديفي براي انجام آماده‌سازي ندارد. آماده‌سازي از نظر عامه فقط تسطيح زمين فرض مي‌گردد در صورتي که در بند الف و ب ماده 23 آيين‌نامه فوق‌الذکر براي آماده‌سازي 14 مصداق منظور شده است من جمله تسطيح، خدمات آتش نشاني، فضاي سبز و دفع آبهاي سطحي و... بدون خدمات فوق هيچ شهروندي نمي‌تواند سکونت راحتي داشته باشد و لازمه هر سکونت و بنا وجود امکانات فوق‌الذکر مي‌باشد. عليرغم اشاره مالک به ماده 4 قانون مدني ولي اين بحث از مقوله عطف به ماسبق خارج مي‌باشد. اگر ادعاي مالک را بپذيريم پس کليه ساخت و سازهاي قبلي هنگام آتش سوزي نبايد از خدمات آتش نشاني بهره مند گردد و اين اصل يعني زير سوال رفتن عدالت.
هزينه آماده‌سازي ديني است بر عهده مالک که در حال و آينده از خدمات شهرداري استفاده خواهد نمود اگر اين چنين نباشد شهرداري بايد از حقوق ديگر شهروندان براي مالک معترض (خدمات آتش نشاني، دفع آبهاي سطحي) استفاده نمايد که اين امر نيز مخالف عدالت است. مالک به هر دليل در زمان تفکيک يا ساخت و ساز حقوق شهرداري (آماده‌سازي به معناي عام بند الف و ب ماده 23) را اگر پرداخت نکرده باشد دليلي بر عدم پرداخت حقوق شهرداري نخواهد بود در واقع اگر درخواست مالک پذيرفته شود شهرداري بايد بند پايه خدمات عطف بماسبق براي ساخت و سازهاي گذشته را نداشته باشد. با عنايت به مطالب فوق‌الذکر و به منظور تأمين هزينه‌هاي فوق الاشاره براي مالکين و شهروندان عزيز سرخه خواهشمند است با عنايت به مراتب مطروحه دستور فرماييد نسبت به مختومه نمودن پرونده اقدام لازم معمول فرمايند.»
شاکي در پاسخ رئيس شوراي اسلامي شهر سرخه به موجب لايحه‌اي در تاريخ 1396/4/10 اعلام کرده است که:
«رياست محترم هيأت تخصصي عمران، شهرسازي و اصناف ديوان عدالت اداري
سلام عليکم
احتراماً پيرو دادخواست تقديمي به شماره پرونده 9509980905800902ـ 1395/11/16 (ثبت شده به شماره 96/ش/54 در آن هيأت) پيرامون ابطال عبارت «همچنين بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند» از ماده 17 تعرفه عوارض محلي شهرداري سرخه و در راستاي لايحه تقديمي رياست شوراي اسلامي شهر سرخه به شماره 28 ـ 1396/2/13 مراتب ذيل تقديم مي‌گردد:
1ـ به موجب ماده 17 تعرفه عوارض محلي سال 1395 شهر سرخه، بناهايي که قبلاً احداث شده و فاقد پروانه هستند مشمول عوارض آماده‌سازي شده است. در اين راستا شوراي شهر در پاسخ به آن مرجع، مبناي قانوني تصويب مصوبه موضوع دادخواست را ماده 23 آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1371/3/24 دانسته است. اين در حالي است که:
اولاً: وضع عوارض براي سنوات قبل از سال 1395 بر اساس مصوبه سال 1395 و مبنا قراردادن آيين‌نامه اجرايي قانون زمين شهري مصوب 1371/3/24 براي املاک تفکيک شده قبل از تصويب آن از مصاديق بارز نقض ماده 4 قانون مدني و اصول کلي حقوقي (مبني بر اينکه اثر قانون به معني اعم آن نسبت به آتيه است و نسبت به ماقبل اثر ندارد) بوده و شوراي شهر برخلاف قانون عطف به ماسبق نموده و اين اقدام فاقد جايگاه قانوني است.
ثانياً: ماده قانوني مورد اشاره در زمينه الزام به واگذاري زمين پس از اجراي عمليات زيرسازي توسط دستگاهها و... است. در صورتي که شهرداري زميني واگذار ننموده است که از آن محل عوارض زيربنايي اخذ نمايد. لذا استناد به ماده قانوني موصوف ارتباطي به موضوع دادخواست تقديمي ندارد.
ثالثاً: هزينه آماده‌سازي زمين در زمان تفکيک زمين معنا و مفهوم دارد و تابع يک قرارداد خصوصي دو طرفه بين مالک و دستگاه ذيربط (مسکن و شهرسازي) بوده و بعد از تفکيک زمين در ازاي خدمات دريافتي (از قبيل احداث، اصلاح و توسعه معابر و ساير تأسيسات مورد نياز محلي و نوسازي محلات و...)، شهروندان بايد هزينه نوسازي را هر ساله پرداخت نمايند. لذا شوراي شهر بين هزينه نوسازي و آماده‌سازي تفکيک قائل نشده است و شايسته است شوراي شهر در راستاي ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، تجويز قانونگذار را نسبت به عوارض وضع شده موضوع دادخواست ارائه نمايد، که اين امر در لايحه شوراي شهر تحقق نيافته و متأسفانه عوارض وضع شده به موجب قانون نمي‌باشد (الزام افراد به فعل بايد منبعث از قانون باشد). مع‌الوصف وضع عوارض آماده‌سازي موضوع دادخواست خارج از حدود اختيارات شوراي شهر است.
2ـ شوراي شهر در لايحه تقديمي خود اذعان نموده که «شهرداري هيچ رديفي براي انجام آماده‌سازي ندارد». لذا زماني که شهرداري متولي امر آماده‌سازي زمين نيست و رديف بودجه براي آن وجود ندارد، چگونه شوراي شهر بابت خدمات انجام شده وضع عوارض نموده است.
3ـ شوراي شهر در پاراگراف چهارم لايحه تقديمي به ماده 100 قانون شهرداري اشاره نموده است. حال آن که ماده قانوني اشاره شده ارتباطي به موضوع دادخواست تقديمي ندارد و مجوزي براي دريافت عوارض آماده‌سازي نمي‌باشد.
4ـ سابقه ثبتي پلاک اينجانب به شرح ذيل است:
تنظيم اظهارنامه ثبت ملک توسط اداره ثبت اسناد و املاک مرکزي سمنان و دامغان در تاريخ 1312/4/1.
اعلان تحديد حدود در تاريخ 1313/1/28 توسط مرجع ذکر شده.
تنظيم صورتجلسه تحديد حدود در تاريخ 1313/2/10 توسط مرجع ذکر شده.
تنظيم پيش نويس سند مالکيت در تاريخ 1337/1/7 پس از نقل و انتقالات متعدد در مرجع ذکر شده، شايان ذکر است در پيش نويس قيد شده که به صورت خانه مي‌باشد.
صدور مجوز شماره 3360ـ 1358/12/19 توسط شهرداري سرخه در راستاي ماده 101 قانون شهرداري جهت تفکيک پلاک 217.
تفکيک ملک (خانه) به دو پلاک 1/217 و 2/217 به موجب برگ اسناد رسمي به شماره 57675 ـ 1359/6/29.
لذا اولاً: با توجه به اينکه تاريخ تأسيس شهرداري سرخه سال 1342 بوده حال آن که حداقل در سال 1337 در پلاک مذکور ساخت و ساز (احداث خانه) شده و با امعان نظر به اينکه هزينه آماده‌سازي نسبت به تفکيک زمين معنا و مفهوم دارد، لذا چگونه شوراي شهر نسبت به وضع عوارض آماده‌سازي زمين براي املاک اقدام مي‌نمايد، حال آن که در زمان احداث بنا وتحديد حدود پلاک اينجانب، شخصيت حقوقي به نام شهرداري سرخه تأسيس نشده است.
ثانياً: در سال 1358 بر منباي مجوز صادره شهرداري، پلاک 217 به دو پلاک 1/217 و 2/217 تفکيک شده است. حال چنانچه عوارضي به آن تعلق گرفته باشد در آن زمان و بر اساس ضوابط و قوانين وقت از مالک دريافت شده است. پس چگونه مجدداً عوارض عمومي وضع و از شهروندان اخذ مي‌گردد. حال اگر اين اقدام شوراي شهر را بپذيريم نقض بلاوجه ماده 4 قانون مدني به شمار مي‌رود.
ثالثاً: چنانچه در برخي از موارد قراردادي بين مالک و شهرداري جهت تفکيک و نحوه آماده‌سازي زمين منعقد شود، بايد تابع قرارداد خصوصي با مالک باشد و اعمال آن براي عموم مردم و شهروندان در قالب عوارض محلي صحيح نبوده و برخلاف قانون است.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1396/11/10 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.
