راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/87/511 ـ512 ،مورخ 1390/6/30

تاريخ دادنامه: 1390/6/21 شماره دادنامه: 250ـ 249
کلاسه پرونده: 87/512 و 511
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي رحيم قهرمان زاده اقدم
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مواد 12 و تبصره 2 ماده 33 و بندهاي 1 الي 6 ماده 32 آيين‎نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1356/2/10 هيأت وزيران
گردش کار: آقاي رحيم قهرمان زاده اقدم به موجب دادخواستهاي تقديمي، ابطال ماده 12 و تبصره 2 ماده 33 و بندهاي يك الي 6 ماده 32 آيين‎نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1356/2/10 هيأت وزيران را خواستار شده و در خصوص ابطال ماده12 و تبصره2 ماده33 آيين‎نامه مذكور اعلام كرده است كه موقوفات از حيث موارد مصرف منافع آنها و مديريت به چهار دسته تقسيم مي‎شوند:
الف: موقوفات عامه داراي متولي منصوص
ب: موقوفات خاصه داراي متولي منصوص
ج: موقوفات عامه فاقد متولي منصوص
د: موقوفات خاصه فاقد متولي منصوص
دخالت و مديريت سازمان اوقاف به طور عادي منحصر به نوع سوم (موقوفات عامه فاقد متولي منصوص) است كه طبق نصّ مادة 81 قانون مدني اصلاحي 1361/10/8 و بند يك ماده يك قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريّه مصوب 1363/10/2 مجلس شوراي اسلامي و اصل ولايت، حاكم شرع (ولي من لاولي له) به نمايندگي از ولي فقيه (تبصره يك ماده يك قانون اخيرالذكر) آن را اداره مي‎كند اما در انواع اول و دوم و چهارم حق دخالت ندارد زيرا:
الف: در دو نوع اول و دوم (موقوفات عامه و خاصه داراي متولِّي منصوص) هرگونه دخالت سازمان اوقاف مخالف نصّ حكم امام مفترض‌الطّاعه حضرت حجّت‌بن‌الحسن وليّ‌عصر (عج) است كه آن حضرت در توقيعي به جناب محمدبن عثمان العمري در جواب مسائل ابي الحسن محمدبن جعفر الاسدي كه دربار? جواز اداره امور موقوفه‎اي سئوال كرده بود فرمودند: « فانّ ذلك جايز لمن جعله صاحب الضيعه قيّماً عليها، انّما لا يجوز ذلك لغيره» وسائل الشيعه كتاب الوقوف الصدقات باب 4 حديث 8
ب: امام راحل قدّس‌سره در مسئله 83 كتاب الوقف تحريرالوسيله بعد از بيان وظايف متولّي در باب نحوه اداره امور موقوفه مي‎فرمايند: « وليس لاحد مزاحمته فيه حتّي الموقوف عليهم»
ج: رهبر معظم انقلاب، حضرت آيت الله خامنه‎اي مدّظلّه‎العالي در پاسخ استفتاء مومني مرقوم فرموده‎اند: « با وجود متولّي خاص، نوبت به دخالت حاكم شرع نمي‎رسد.»
د: بند1 ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان (فوق‎الذكر) در تفويض اداره امور برخي موقوفات به سازمان و همچنين ماده 81 اصلاحي قانون مدني و ساير قوانين همگي دخالت و مديريت اوقاف به نمايندگي از وليّ فقيه را مقّيد و مشروط به « فاقد متولي يا مجهول التّوليه بودن موقوفه» كرده‎اند. اما نوع چهارم (موقوفات خاصه فاقد متولي) در اين موقوفات چون عوايد موقوفه ملك طلق موقوف عليهم است (لانّما ملك طلق لهم ـ تحريرالوسيله كتاب الوقف مسئله 98) به اجماع مسلمين و نص « فلا يحلّ لأحدٍ ان يتصَّرف في‎مال غيره بغير اذنه ـ وسائل الشيعه ج 6 ص 377» و حديث نبوي مشهور: « النّاس مسلّطون علي‎اموالهم» كه ماده 30 قانون مدني از همين حديث گرفته شده است و ذيل بند 1 ماده 1 قانون تشكيلات و .... (آنف الذكر) خود موقوف عليهم آن را اداره مي‎كنند و سازمان اوقاف در آن چه مربوط به موجودين از موقوف عليهم و حقوق آنهاست حق هيچ‌گونه مداخله و دخل و تصّرف را ندارد امّا راجع به عين وقف و بطون لاحقه اگر ادعا كند كه مصلحت آنها از سوي موقوف عليهم موجود رعايت نمي‎شود و يا ادّعا كند كه اداره موقوفه توسط موقوف عليهم سلب و موجب اختلاف آنها شده است به نحوي كه بيم سفك دماء (قتل نفس يعني جرح شديدي كه نوعاً منتهي به فوت شود ـ دكتر امامي ج 1 ص 92 حقوق مدني) يا خرابي موقوفه مي‎رود و اين ادعا را در دادگاه صالح اثبات كند (ماده 1257 قانون مدني) و نيز ثابت كند كه راه رفع محظور منحصراً دخالت ولي فقيه است، در اين صورت اداره موقوفه خاصّة فاقد متولّي نيز تا رفع محظور به عهده سازمان اوقاف خواهد بود. ليكن ماده 12 و تبصره 2 ماده 33 آيين‎نامه موضوع شكايت، خارج از محدوده شرع و قانون و مخالف با آنها اختيار و حق تشخيص مصلحت موقوفه را كه واقف به متولّي واگذار كرده از متولي سلب و به سرپرست سازمان اعطاء كرده است و همچنين صرف عوايد وقف را در غير جهت معين از سوي واقف قانونگذاري و نيز بر خلاف شرع و قانون به سرپرست سازمان اختيار تعيين ناظر، خارج از مقررات وقف‎نامه را داده است و بنا به جهات مذكور ابطال ماده12 و تبصره2 ماده33 آيين‎نامه معترضٌبه را تقاضا كرده است.
همچنين در تبيين خواسته ديگر خود مبني بر ابطال بندهاي 1 الي 6 ماده 32 آيين‎نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1365/2/10 هيأت وزيران توضيح داده است كه:
« هر وقفي يا خاص است يا عام و هر يك از آنها يا داراي متولي خاص است كه واقف در ضمن عقد وقف به صورت منصوص يا مستنبط تعيين كرده و يا فاقد متولي و يا مجهول التوليه است (فاقد متولي و مجهول التوليه از حيث مديريت، حكم واحدي ندارد) و هر گونه دخالت در هر يكي از چهار نوع موقوفات مذكور فقط با داشتن يكي از عناوين زير ممكن است:
1ـ مالكيت منافع ـ در موقوفات خاصه، موقوفٌ عليهم مالكين منافع هستند و بر همين اساس در صورتي كه موقوفه خاصه فاقد متولي يا مجهول التوليه باشد بر اساس قاعده تسليط ( النّاس مسلّطون علي‎اموالهم) خودشان موقوفه را اداره مي‎كنند « لانّها ملك طلق لهم ـ تحريرالوسيله مسئله 98 كتاب الوقف» قانونگذاران كشور ما در طول 80 سال گذشته درباره مديريت موقوفات خاصه فاقد متولي، قوانين زير را تصويب كرده‎اند:
الف: ذيل ماده 81 قانون مدني مصّوب 1307/2/18 با اين عبارت « ولي در اوقاف خاصه اگر متولي مخصوص نباشد تصدي با خود موقوفٌ عليهم است» ايراد اين قانون، باز بودن دست نسل مقدم براي عدم ملاحظه مصلحت بطون لاحقه است كه از اولاد و مولّي عليهم خودشان بوده‎اند.
ب: در دي ماه سال 1313 قانوني به نام قانون اوقاف تصويب شد كه در ماده 7 آن اطلاق مادّه 81 قانون مدني تقييد و بيع وقف (در موارد جواز آن) و اجاره موقوفه به مدت بيش از ده سال را منوط به تصويب وزارت معارف و اوقاف كرد. ايراد اين قانون سلب اختيارات شرعي متولياني كه در مظان تعدي و تفريط نبوده‎اند است.
ج: در قانون اوقاف مصوب تير ماه 1354 نيز قيود مذكور بدون تغيير تجديد و تكرار شد.
د: قانونگذار جمهوري اسلامي در تاريخ 1363/10/2 در ذيل بند يك ماده يك قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه مصوب مجلس شوراي اسلامي هر دو ايراد يادشده را رفع و چنين مقرر كرد:
« از تاريخ تصويب اين قانون « سازمان اوقاف» به « سازمان حج و اوقاف و امور خيرّيه» تغيير نام مي‎يابد و امور ذيل به عهده اين سازمان واگذار مي‎شود:
اداره امور موقوفات عام كه فاقد متولي بوده يا مجهول‌التوليه است و موقوفات خاصه در صورتي كه مصلحت وقف و بطون لاحقه و يا رفع اختلاف موقوفٌ عليهم، متوقف بر دخالت ولي فقيه است.
بنا بر مراتب و به موجب امر ماده 1257 قانون مدني سازمان مذكور مادام كه تحقق يكي از شروط ذيل بند 1 ماده 1 قانون آنف الذكر را در دادگاه صالح اثبات نكرده است حق مداخله در امور موقوفات خاصه فاقد متولي و مجهول التوليه را ندارد و موارد بندهاي ششگانه ماده 32 آيين‎نامه موضوع شكايت نيز خارج از امور موقوفات خاصه نيست.
2ـ فاقد متولي يا مجهول التوليه بودن موقوفه عامّه، بنابر اصل عموم ولايت حاكم كه مي‎گويد « الاصل في كل شييءٍ لاولي له معين من الشرع ان يكون الحاكم ولياً له ـ عناوين ميرفتاح صدر عنوان 74» و نص ماده 81 اصلاحي قانون مدني و نص بند يك ماده يك قانون صدرالذكر، اداره امور آن با سازمان مشتكي‎عنه به نمايندگي از ولي فقيه است و حاكم به اختصار « ولي من لا ولي له» ناميده مي‎شود.
3ـ توليت خاص، به حكم اجماع مسلمين، اگر واقف در ضمن عقد وقف، شخصي را به عنوان متولي تعيين كرده باشد شرط واقف لازم‎الاتباع است و بعد از حصول قبض خود واقف نيز نمي‎تواند او را از توليت بركنار كند خواه موقوفه عام باشد و خواه خاص باشد. چند دليل از دلائل فقه غني شيعه به عرض مي‎رسد:
الف: در توقيع شريف ناحيه مقدّسه حضرت ولي عصر (عجّ) خطاب به جناب محمّد بن عثمان العمري در جواب مسائل ابي الحسن محمّدبن جعفر الاسدي آمده است: « و اما ما سأًلَت عنه من امر الرّجل الذي يجعل لنا حيتنا ضيعه ويسلّمها من قيّم يقوم فيها و يعمرها و يؤدّي من دخلها خراجها و مؤنتها و يجعل ما بقي من الدخل لنا حيتنا، فَأِنّ ذلك جايْز لِمَن جَعَلَه صاحبُ الضّيعه قيّماً عَلَيْها، انَّما لا يَجوزُ ذلك لِغَيرِهِ. وسائل الشيعه كتاب الوقوف و الصّدقات باب 4 حديث 8»
ب: امام راحل قدس سره در مسئله 83 كتاب الوقف تحريرالوسيله: « لوعيّن الواقف وظيفه المتولّي و شغله فهو المتّبع و .... وَ لَيْسَ لأَحَد مُزاحَمَتُه فيهِ حَتّي المَوقُوفِ عَلَيْهِم»
ج: رهبر معظم انقلاب، حضرت آيت الله خامنه‎اي در جواب استفتاء وارده به شماره 95538 مورخ 1382/11/15 دفتر مسائل شرعيه: « با وجود متولي خاص، نوبت به دخالت حاكم شرع نمي‎رسد، و مواد 61 و 79 و 83 قانون مدني نصوص قانوني اين بخش از عرايضم مي‎باشد.»
4ـ نمايندگي يكي از صاحبان عناوين سه گانه مقدّم الذّكر.
همان طور كه ملاحظه مي‎فرماييد نمايند? محترم وليّ فقيه فقط در موقوفات عامّه فاقد متولّي، دخالت و مديريت دارد و در موقوفات خاصّه فاقد متولّي نيز تنها پس از اثبات توقف و انحصار مصلحت وقف و بطون لاحقه و يا رفع اختلاف موقوفٌ‎عليهم به دخالت وليّ فقيه، در محكمه صالحه، ليكن بندهاي ماده 32 آيين‎نامه معترضٌ‎به در تمام حالات موقوفات، امور مهمّه همه انواع موقوفات را به طور انحصاري در اختيار نماينده ولي فقيه قرار داده است و با توجه به مراتب، ابطال بندهاي مذكور را خواستارم.»
در پاسخ به شكايت شاكي، دفتر امور حقوقي دولت به موجب لايحه دفاعيه شماره 138134/6424 مورخ 1388/7/12 توضيح داده است كه:
« بند «1» ماده (32) آيين‎نامه اجرايي مورد اعتراض و به تبع آن بندهاي بعدي ماده مذكور، منطبق با بند «1» مادة (1) و مادة (9) قانون تشكيل و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه و همچنين موافق مواد (88 و 89) قانون مدني است. مواد مذكور در قانون مدني، بيع وقف را به جهت حفظ موقوفات صرفاً در موارد نادر و خاص و با شرايط ويژه‎اي جايز مي‎داند و طبعاً در حكومت اسلامي حاكم ناظر بر اين امر است.
زيرا وظيفه نظارت بر حفظ اصل موقوفات از وظايف حاكم است و به قول شاكي آنچه كه در متون شرعي در خصوص عدم دخالت ولي فقيه در موقوفات خاصه آمده است، مربوط به چگونگي اداره موقوفات است نه حفظ آنها، اگر چه در مرحله اول حتي حفظ اصل موقوفات نيز از وظايف متوليان موقوفات است، ليكن اثبات شي نفي ماعدا نمي‎كند و وظيفه متوليان بر حفظ اصل موقوفات نافي وظيفه حاكم نيست.
بنابراين با توجه به ولايت مطلقه فقيه در امورات شرعي و اجتماعي و بالتبع نمايندگي ولي فقيه و رياست سازمان اوقاف و امور خيريه در خصوص نظارت بر حفظ موقوفات، موارد مذكور در بندهاي «1 تا 6» ماده (32) آيين‎نامه مورد اعتراض به شرح زير:
ـ فروش موقوفات به طور كلي
ـ اعطاي حق تملك اعيان به مستأجر در صورتي كه عرصه و اعيان هر دو وقف باشد
ـ اجاره‎هاي طولاني مدت كه در حقيقت همان اثر بيع را دارد
ـ ترك مزايده به منظور جلوگيري از تباني در واگذاري رقبات موقوفه
ـ استرداد دعاوي در مراجع قضايي از اين جهت كه موجبات ضرر يا صدور حكم عليه اصل رقبات وقفي را به وجود مي‎آورد.
اذن ولي فقيه و بالتبع نمايندگي ولي فقيه را لازم دارد. بنابراين بندهاي «1 تا 6» ماده (32) و ماده (33) مغايرت قانوني ندارد. لذا رد دادخواست را خواهان است.»
با توجه به اين كه شاكي مصوبات مورد درخواست ابطال را مغاير با شرع انور اعلام كرده بود، در اجراي ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري نظر فقهاي شوراي نگهبان استعلام شد و قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه‎هاي شماره 37501/30/88 و 37500/30/88 مورخ 1388/12/4 اعلام كرده است كه:
« الف: موضوع ماده 12 و تبصره 2 ماده 33 آيين‎نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه، در جلسه مورخ 1388/11/20 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر فقهاي محترم به شرح زير اعلام مي‎شود:
1ـ اطلاق ماده 12 از اين نظر كه براي متولي خاص اختياري قائل نشده و كاملاً ملاك را تصويب سرپرست قرار داده، خلاف موازين شرع است.
2ـ تبصره 2 ماده 33 آيين‎نامه مذكور، خلاف موازين شرع تشخيص داده نشد.
ب: موضوع بندهاي 1 الي 6 ماده 32 آيين‎نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امورخيريه، در جلسه مورخ 1388/11/20 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر فقهاي محترم به شرح زير اعلام مي‎شود:
ـ شمول بندهاي 1 تا 6 ماده 32 آيين‎نامه مذكور نسبت به موقوفاتي كه متولّي خاص دارند، خلاف موازين شرع شناخته شد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي و مشاوره با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.