راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/،مورخ 1390/4/12

تاريخ: 1390/3/30 شماره دادنامه: 139 کلاسه پرونده: 89/344
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه‎هاي شماره 35 مستمري‎ها مورخ 1381/2/3 و 37 مستمري‎ها مورخ 1382/3/3 سازمان تأمين اجتماعي
گردشکار: قائم مقام سازمان بازرسي کل کشور و رييس کميسيون تطبيق مصوبات دستگاه‎هاي اداري با قانون سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت‎نامه شماره 87/40/ط/302 مورخ 1388/6/17، اشعار داشته است که:
« بخشنامه‎هاي شماره 35 مورخ 1381/2/3 و 3501 مورخ 1382/3/3 مستمري‎هاي سازمان تأمين اجتماعي از جهت انطباق با قانون در کميسيون تطبيق مصوبات دستگاه‎هاي اداري اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت. توجه جناب عالي را به نتيجه بررسي‎ها به شرح زير معطوف مي‎دارد:
1ـ سازمان تأمين اجتماعي با صدور بخشنامه‎هاي متوالي (در طول ساليان مختلف) حق برخورداري برخي از بازماندگان متوفاي بيمه شده را 75% لحاظ نموده است. به طور نمونه:
الف ـ در مثال دوم بخشنامه شماره 35 مورخ 1381/2/3 بيان گرديده:
بيمه‎شده‎اي با داشتن 34 سال سابقه پرداخت حق بيمه در تاريخ 1381/2/1 فوت نموده و متوسط دستمزد آن مرحوم (موضوع تبصره 2 ماده 72 قانون) 1200 ريال مي‎باشد، لذا مستمري قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرايط که شامل يک همسر و يک فرزند مي‎باشد، عبارت است از:
ريال مستمري استحقاقي 612000 = × 612000
ريال مجموع مستمري بازماندگان 459000 = 75% × 612000
ب ـ يا در مثال دوم بخشنامه شماره 3501 مورخ 1382/3/3 بيان گرديده:
بيمه‌شده‎اي با داشتن 12 سال سابقه پرداخت حق بيمه در تاريخ 1382/2/1 فوت نموده و ميزان مستمري استحقاقي بازماندگان 000/000/1 ريال مي‎باشد، از مستمري قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرايط که شامل يک همسر و يک فرزند مي‎باشد، عبارت است از:
ريال مجموع مستمري بازماندگان 750000 = 75% × 000/000/1
مديرکل امور فني مستمري‎هاي سازمان تأمين اجتماعي در توجيه تعيين 75% سهم بازماندگان متوفي در بخشنامه‎هاي مذکور طي شماره 5303/5030 مورخ 1388/3/3 اعلام داشته است:
بنابه دلايل ذيل روش جاري سازمان مغايرتي با مفاد قانون پيشگفت ندارد:
الف ـ به موجب تبصره ماده مذکور « منظور از مستمري استحقاقي بيمه‌شده متوفي مستمري حين فوت او مي‎باشد...»
توضيح: ماده 83 قانون، سهم مستمري هر يک از بازماندگان بيمه‌شده متوفي را مشخص نموده است به طوري که در بند يک آن « ميزان مستمري همسر بيمه‌شده متوفي»، در بند دو آن « ميزان مستمري هر فرزند بيمه‌شده متوفي» و در ابتداي بند سه « ميزان مستمري پدر و مادر بيمه‌شده متوفي» تعيين شده و در ادامه بند سه تاکيد گرديده که «.... مجموع مستمري بازماندگان بيمه‌شده متوفي نبايد از ميزان مستمري استحقاقي تجاوز نمايد...»، بنابراين « مستمري استحقاقي» در اين ماده قانوني (جهت تبيين موضوع در تبصره ماده مذکور قانونگذار مستمري استحقاقي بيمه‌شده متوفي را مستمري حيث فوت او دانسته است) تنها به عنوان محاسبه و تعيين سهم هر يک از بازماندگان واجد شرايط مد نظر بوده است.
ب ـ معناي عبارت مجموع مستمري بازماندگان که در قانون فوق به کار برده شده (... مجموع مستمري بازماندگان بيمه‌شده متوفي نبايد از ميزان مستمري استحقاقي متوفي تجاوز نمايد...) جمع پرداختي به بازماندگان واجد شرايط بيمه‌شده متوفي بوده، به بيان ديگر همان مبلغ قابل پرداخت به بازمانده يا بازماندگان است.
توضيح: با توجه به تعيين سهام هر يک از بازماندگان واجد شرايط در بندهاي ماده 83 قانون، اين مهم مدنظر قرار گرفته که حداکثر مستمري قابل پرداخت به اين افراد مستمري استحقاقي بيمه‌شده متوفي در زمان فوت وي مي‎باشد. بنابراين در برقراري مستمري بازماندگان، مستمري استحقاقي بين بازماندگان واجد شرايط به نسبت سهام مقرر در ماده 83 قانون تقسيم مي‎گردد. مشروط بر اينکه در هر حال مجموع مستمري بازماندگان از حداقل دستمزد سال مربوطه کمتر نباشد. همان گونه که ملاحظه مي‎فرماييد قانونگذار در ماده قانوني مذکور از دو عبارت جداگانه « مستمري استحقاقي» و « مستمري بازماندگان» استفاده نموده است و بي‎ترديد معناي عبارات فوق يکسان نبوده و جايگاه قانوني متفاوتي را دربرخواهد داشت و اين مهم در اقدامات سازمان جهت برقراري مستمري اين عزيزان کاملاً محسوس است. به عنوان مثال اگر چنين فرض مي‎شد که عبارات مذکور معناي يکساني دارند، در اين صورت مبلغ مستمري قابل‌پرداخت به يک بازمانده تک نفره با مبلغ مستمري قابل‌پرداخت به بازماندگان چند نفره هيچ تفاوتي نداشته و در هر صورت صرفنظر از تعداد بازماندگان واجد شرايط، افراد موصوف به يک ميزان از مزاياي مستمري مربوطه بهره‎مند مي‎گرديدند، بنابراين قانونگذار شرط عدالت را مدنظر داشته و مستمري هر يک از بازماندگان را با توجه به سهام مربوطه تعيين نموده است که همين امر مبناي اقدامات قانوني اين سازمان بوده است».
3ـ ماده 83 قانون تأمين اجتماعي مقرر نموده است:
« سهم مستمري هر يک از بازماندگان بيمه‌شده متوفي به شرح زير مي‎باشد:
1ـ ميزان مستمري همسر بيمه‌شده متوفي معادل پنجاه درصد مستمري استحقاقي بيمه شده است و در صورتي که بيمه‌شده مرد داراي چند همسر دايم باشد مستمري به تساوي بين آنان تقسيم خواهد شد.
2ـ ميزان مستمري هر فرزند بيمه‌شده متوفي معادل بيست و پنج درصد مستمري استحقاقي بيمه‌شده مي‎باشد و در صورتي که پدر و مادر را از دست داده باشد مستمري او دو برابر ميزان مذکور خواهد بود.
3ـ ميزان مستمري هر يک از پدر و مادر بيمه‌شده متوفي معادل بيست درصد مستمري استحقاقي بيمه‌شده مي‎باشد. مجموع مستمري بازماندگان بيمه‌شده متوفي نبايد از ميزان مستمري استحقاقي متوفي تجاوز نمايد.
هرگاه مجموعه مستمري از اين ميزان تجاوز کند سهم هر يک از مستمري به نسبت تقليل داده مي‎شود و در اين صورت اگر يکي از مستمري بگيران فوت شود يا فاقد شرايط استحقاقي دريافت مستمري گردد سهم بقيه آنان با توجه به تقسيم‌بندي مذکور در اين ماده افزايش خواهد يافت. در هر حال بازماندگان بيمه‌شده از صددرصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند کرد».
4ـ اعضاي کميسيون يادشده با عنايت به:
اولاً: مفاد بند 16 ماده 2 قانون تأمين اجتماعي که بيان مي‎دارد:
« مستمري وجهي است که طبق شرايط مقرر در اين قانون به منظور جبران قطع تمام يا قسمتي از درآمد بيمه‌شده و در صورت فوت او براي تامين معيشت بازماندگان وي به آنان پرداخت مي‎شود».
ثانياً: تکليف مقرر در بند 3 ماده 83 قانون تأمين اجتماعي که پس از تعيين سهام هر يک از بازماندگان تصريح مي‎دارد، «.... در هر حال بازماندگان بيمه شده از صددرصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند کرد».
ثالثاً: وحدت ملاک از دادنامه شماره 1588 مورخ 1384/7/30 شعبه 4 تجديدنظر ديوان عدالت اداري در خصوص شکايت شخصي به طرفيت سازمان تأمين اجتماعي داير بر برقراري صددرصد مستمري که شعبه مذکور حکم به ورود شکايت وي داده است.
رابعاً: بخشنامه شماره 336 فني مورخ 1354/5/12 موضوع راهنماي اجراي قانون مذکور در زمينه امور فني که در زير عنوان « سهم هر يک از بازماندگان از مستمري» تصريح نموده است، « تسهيم مستمري بازماندگان عيناً به ترتيبي است که در قانون بيمه‎هاي اجتماعي پيش‎بيني شده است... در هر حال بازماندگان از صددرصد مستمري استحقاقي متوفي استفاده خواهند نمود». ليکن سازمان تأمين اجتماعي در سنوات بعد با صدور بخشنامه‎هاي متوالي حق برخورداري صددرصد بازماندگان از مستمري متوفي را ناديده گرفته است. آخرين بخشنامه‎هاي مرتبط با اين مورد، بخشنامه 35 مستمري‎ها مورخ 1381/2/3 و 3501 مورخ 1382/3/3 مي‎باشد که در مثال دوم در قسمت مثالها مستمري قابل پرداخت به همسر و يک فرزند متوفي را 75% لحاظ نموده و الباقي 25% را شامل آنها ندانسته است.
خامساً : غيرموجه بودن دلايل ابرازي مديرکل امور فني مستمري‎هاي سازمان مذکور در جوابيه شماره 5303/5030 مورخ 1388/3/3 که در توجيه اقدام غيرقانوني آن سازمان به جاي ارائه مستند قانوني به تمايز و تفاوت مستمري استحقاقي با مستمري بازماندگان پرداخته و درصدد توجيه بخشنامه موصوف برآمده است.
« النهايه مثال‌هاي دوم بخشنامه‎هاي شماره 35 مورخ 1381/2/3 و 3501 مورخ 1382/3/3 سازمان تأمين اجتماعي بر خلاف نص صريح قسمت اخير ماده 83 قانون تأمين اجتماعي تشخيص گرديده که بر اين اساس و در اجراي تبصره 2 ماده 2 قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور درخواست ابطال مصوبات يادشده در اين قسمت را دارد. خواهشمند است دستور لازم در خصوص طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان صادر و از نتيجه تصميمات آن مرجع اين سازمان را مطلع فرمايند.»
سازمان تأمين اجتماعي به موجب لايحه دفاعيه شماره 2565/7100 مورخ 1389/8/15، اعلام نموده است که:
«1ـ بند 16 ماده 2 قانون تأمين اجتماعي از جمله تعاريفي است که در جهت تبيين عنوان‌هاي مندرج در قانون تأمين اجتماعي مي‎باشد که در نهايت چنانچه در قانون مذکور عبارت مستمري درج شده باشد منظور مي‎بايست در چارچوب تعريف مزبور قرار گيرد.
2ـ بند 3 ماده 83 قانون تأمين اجتماعي ميزان مستمري هر يک از پدر و مادر متوفي را بيست درصد مستمري استحقاقي بيمه‌شده مقرر نموده و در ادامه بيان داشته که مجموع مستمري بازماندگان بيمه‌شده متوفي نبايد از ميزان مستمري استحقاقي متوفي تجاوز نمايد. هرگاه مجموع مستمري از اين ميزان تجاوز کند سهم هر يک از مستمري‌بگيران به نسبت تقليل داده مي‎شود و در صورتي که يکي از مستمري‌بگيران فوت شود يا فاقدشرايط استحقاقي دريافت مستمري گردد سهم بقيه آنان با توجه به تقسيم‌بندي مذکور در اين ماده افزايش خواهد يافت و در هر حال بازماندگان بيمه‌شده از صددرصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند کرد.
با عنايت به اينکه در بندهاي سه گانه ماده 83 قانون تأمين اجتماعي سهام مقرر بازماندگان متوفي اعم از همسران و فرزندان و پدر مادر بيمه‌شده متوفي تعيين شده است بدين معنا که مبناي تعيين مستمري هر يک از بازماندگان سهام مقرر قانوني آنها مي‎باشد لذا در فرضي که بيمه‌شده متوفي داراي يک همسر و دو فرزند و پدر و مادر به عنوان بازمانده دارا باشد مي‎بايستي از صددرصد مستمري استحقاقي متوفي به همسر بيمه‌شده 50 درصد و هر يک از فرزندان 25درصد و پدر و مادر نيز هرکدام بيست درصد براساس سهام تقسيم و تعلق گيرد. لذا با توجه به اينکه مجموع سهام مقرر بازماندگان 140 درصد مي‎باشد به ناچار مي‎بايست به نسبت هر سهم از آن کسر گردد تا مجموع سهام به صددرصد برسد. ضمناً چنانچه يکي از بازماندگان مستمري بگير فوت شود يا فاقد شرايط استحقاقي دريافت مستمري گردد سهم بقيه آنان با توجه به تقسيم‌بندي مذکور در اين ماده افزايش خواهد يافت و در هر حال بازماندگان بيمه‌شده از صددرصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند کرد.
بنابراين با عنايت به مراتب فوق و اينکه قانونگذار در ماده مذکور و تبصره آن دو عبارت « مستمري استحقاقي» و « مستمري بازماندگان» را تصريح نموده که منظور از مستمري استحقاقي بيمه‌شده متوفي، مستمري حين‌فوت او مي‎باشد و در مورد بيمه‌شدگاني که در اثر هرنوع حادثه يا بيماري فوت شوند مستمري استحقاقي عبارت است از مستمري که براي بيمه‌شده ازکارافتاده کلي حسب مورد برقرار مي‎شود، به عبارت ديگر براي مستمري‌بگير بازنشسته و ازکارافتاده کلي در صورت فوت، مستمري حين فوت او مستمري استحقاقي تلقي مي‎شود و براي بيمه‌شده‎اي که به هر دليل فوت مي‎کند ميزان مستمري استحقاقي عبارت است از جمع کل مزد يا حقوق بيمه شده که به مأخذ آن حق بيمه دريافت گـرديده ظرف هفتصـد و بيست روز قبل از وقوع حـادثه يا بيماري که منـجر به ازکارافتادگي يا فوت شده است. بنابراين با توجه به مراتب فوق، قانونگذار مستمري استحقاقي که متعلق به بيمه‌شده اصلي است را با مستمري بازماندگان که به نسبت سهام مقرر در قانون به وي تعلق مي‎گيرد را تفکيک نموده است.
لذا سازمان تأمين اجتماعي وفق ذيل بند 3 ماده 83 قانون تأمين اجتماعي که بيان داشته (... در هر حال بازماندگان بيمه شده از صددرصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند کرد) و اينکه منظور قانونگذار از عبارت صددرصد مستمري بازماندگان، صددرصد سهم متعلق به هر بازمانده مي‎باشد نه مستمري استحقاقي بيمه‌شده اصلي، مبادرت به تنظيم بخشنامه‎هاي معترض‎عنه نموده است.
3ـ وحدت ملاک که همانا قياس مي‎باشد و بايد داراي شرايط و عواملي باشد که بتوان از آن استنباط صحيحي به عمل آورد بنابراين استدلال قاضي صادرکننده دادنامه شماره 1588 مورخ 1384/7/30 شعبه 4 تجديدنظر ديوان عدالت اداري را نمي‎توان دليلي بر اثبات ادعاي سازمان بازرسي کل کشور دانست لذا به نظر مي‎رسد قياس به عمل آمده قياس مع‎الفارق باشد.
4ـ لازم به ذکر است در ماده 69 قانون بيمه‎هاي اجتماعي، سهام مقرر بازماندگان تعيين شده و از موضوع مورد نظر سازمان بازرسي کل کشور تصريحي به عمل نيامده است. بنابراين با عنايت به توضيحات مندرج در بند 2 لايحه دفاعيه، بخشنامه‎هاي معترض‎عنه وفق ماده 83 قانون تأمين اجتماعي تنظيم و جهت اجراء به واحدهاي اجرايي ابلاغ شده است. بنابراين استناد شاکي به قانون بيمه‎هاي اجتماعي و اقرار به اينکه عيناً ماده 69 قانون تأمين اجتماعي منطبق با ماده 83 قانون تأمين اجتماعي مي‎باشد، صحيح نبوده و قابل ايراد مي‎باشد.
با عنايت به مراتب فوق و از آن جايي که بخشنامه‎هاي معترض‎عنه مستند به ماده 83 قانون تأمين اجتماعي تنظيم شده است و ادعاي شاکي بلادليل مي‎باشد. تقاضاي ردشکايت شاکي مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مي‎نمايد.