ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص دريافت عوارض از هزينه پذيرش آگهي
تاريخ: 1387/11/20 شماره دادنامه: 808، 809 كلاسه پرونده: 86/219، 87/439
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: موسسه فرهنگي، هنري خراسان (روزنامه خراسان)ـ موسسه فرهنگي قدس (روزنامه قدس).
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد در خصوص دريافت عوارض از هزينه پذيرش آگهي.
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهاي تقديمي اعلام داشتهاند، شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب مصوبه شماره 4877 مورخ 1381/12/14 به شهرداري مشهد اجازه ميدهد که از طريق مطبوعات يا موسساتي که براي تبليغات در حوزه شهري مشهد، آگهي و تبليغات ميپذيرند از آگهيهاي تبليغاتي که جنبه تجاري، بازرگاني يا انتفاعي داشتهباشند و در جرايد درجگردد به ميزان 10 درصد تعرفه پذيرش آگهي را از « سفارشدهندگان» به عنوان عوارض شهرداري دريافت نمايد و متعاقباً به موجب مصوبه شماره 138/2/ش مورخ 1385/2/19 و نيز مصوبههاي شماره 129 مورخ 1385/3/31، شماره 1066/2 مورخ 1385/4/12، شماره 138 مورخ 1385/6/6 و 143 مورخ 1385/7/24 و با حفظ حق مطالبه عوارض توسط شهرداري، مودي و بدهکار اين عوارض را از سفارشدهنده آگهي، به « مطبوعات و رسانهها» تغيير داده است، نظر به اينکه مصوبات مزبور بنابه دلايل ذيل واجد ايراد ميباشد، تقاضاي ابطال آنها را دارد. 1ـ وفق ماده 5 قانون موسم به تجميع عوارض و تبصره يک آن و بر طبق ماده 16 آييننامه اجرايي آن قانون، وضع عوارض محلي جديد ميبايستي بعد از تصويب، اعلام عمومي گردد و چون مصوبه مزبور نه تنها در روزنامه رسمي کشور که به موجب ماده 3 قانون مدني، انتشار مطلق قوانين مصوب مراجع قانونگذاري ملي و محلي را در آن روزنامه لازم الرعايه دانسته منتشر نگرديده، بلکه در هيچ يک از روزنامههاي کثيرالانتشار محلي يا صدا و سيماي خراسان نيز آگهي نگرديده تا « اعلام عمومي» مصداق يابد. فلذا بديهي است که قبل از ابلاغ و اعلام صحيح و قانوني، نميتوان هيچ مصوبهاي را اجراء نمود و بر اين اساس مصوبه شوراي شهر مشهد نيز قابل اجراء نبوده است. 2ـ به استناد قانون موسوم به قانون تجميع عوارض، اولاً عوارض صرفاً از توليدکنندگان کالا و خدمات و کالاهاي وارداتي اخذ ميگردد نه ازساير مشاغل. ثانياً چون در قانون مزبور، مقنن خود عوارض بعضي از اين کالاهاي توليدي يا خدماتي يا وارداتي را وضع نموده و تصريح نموده که وضع عوارض مجدد بر اين کالاها و خدمات جايز نيست و به مراجع مربوطه از جمله شوراي شهر تکليف نموده که صرفاً نسبت به کالاهاي توليدي يا خدمـاتي يا وارداتي که در آن، قانون، براي آنها وضع عوارض نشده ميتوانند وضع عوارض کنند، فلذا چون سفارشدهندگان آگهي و مطبوعات و شرکتهاي مطبوعاتي مصداق توليدکننده کالا و خدمات يا کالاهاي وارداتي نميباشند وضع عوارض بر اين اشخاص بر خلاف قانون موصوف است. 3ـ در آراء شمارههاي 835 و 573 و 449 ديوان عدالت اداري وضع عوارض از سوي شوراي شهر تهران را منوط به ارائه خدمات دانسته و به دليل عدم وجود چنين خدماتي يا عدم تناسب بين خدمات و عوارض، مصوبه وضع عوارض صادره از شوراي شهر تهران را نقض نموده است. به علاوه وقتي عوارض و خدمات در مقابل همديگر بوده و عوض و معوض ميباشند، بديهي است که اين عوضين هم بايد با هم متعادل و متناسب باشد و نميتوان با ارائه خدمات اندک، عوض و بهاي خدمات بيشتر را مطالبه نمود کما اينکه در بند (ب) ماده 14 آييننامه نحوه وضع و وصول عوارض صراحتاً بر متناسب بودن عوارض و خدمات تاکيد شده است. 4ـ مستند ادعاي شهرداري مشهد براي مطالبه عوارض، بندهاي 16 و 26 ماده 71 قانون تشکيل شوراي اسلامي شهر و روستا است که به وضع عوارض و بهاي خدمات ميپردازند، اما اين استناد و استدلال، در پرونده شوراي شهر تهران پذيرفته نشده و با اين استدلال که بهاي خدمات موضوع بند 26 موصوف، ناظر به خدمات خاصي است که بايد بر طبق آييننامه مالي و معاملاتي شهرداري صورت گيرد، و اين امر منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 موصوف ميباشد و بدين ترتيب مصوبه شوراي شهر تهران را نقض نموده است. لذا استدلال شهرداري مشهد که همان استدلال رئيس شوراي شهر تهران است، مردود است. 5 ـ از نظر حقوقي، قانون و مصوبه لاحق و مؤخر، قانون و مصوبه سابق و مقدم را نسخ ميکند، چون شوراي شهر مشهد، به موجب مصوبه سابق، عوارض آگهيهاي منتشره در مطبوعات را بر سفارش دهندگان آگهي وضع نموده بوده و مطبوعات را به عنوان نماينده وصول، مکلف به اخذ اين وجوه از آگهي دهندگان نموده بود، اما در مصوبه لاحق و اخير شوراي مشهد، اين عوارض بر خود روزنامهها و مطبوعات به عنوان مودي واقعي وضع شده است و سه حالت را ميتوان تصور نمود، 1ـ هر دو مصوبه مزبور را معتبر و لازمالاجراء بدانيم. 2ـ هيچ يک از دو مصوبه مزبور را معتبر و لازمالاجراء ندانيم. 3ـ يکي از دو مصوبه را که همانا مصوبه دوم خواهد بود معتبر و لازمالاجراء بدانيم. اگر هر دو مصوبه را معتبر بدانيم تالي فاسد آن اين است که از يک آگهي، دوبار عوارض گرفته شود. يکي از سفارش دهنده، يکي از روزنامه که اين امر هرگز صحيح و قانـوني نيست و اينکه هيچ يک از دو مصوبه مزبور را هم معتبر بدانيم، منطقي و قابل قبول نخواهد بود در نتيجه يکي از دو مصوبه مزبور و آن هم مصوبه موخر و لاحق معتبر و قانوني است که معناي آن اين است که مصوبه سابق، غير معتبر و نسخشده محسوب ميگردد، بنابراين مطالبه وجوهي بر مبناي مصوبه نسخشده و بياعتبار سابق جايز نيست. بالاخره چون به موجب قانون تجميع عوارض، عوارض را بايد از توليدکنندگان کالاها و خدمات و کالاهاي وارداتي اخذ نمود و مطبوعات و سفارشدهندگان آگهي مصداق هيچ يک از اين موارد نيستند، وضع عوارض بر ايشان صحيح نيست. 6 ـ هر مصوبهاي براي اينکه قابليت اجراء پيدا کند بايد مبهم نبوده و صريح و منجز باشد. در مصوبه اوليه شوراي شهر مشهد مقرر شده که عوارض از آگهي دهندگان و بابت آگهيهاي تبليغاتي که جنبه تجاري و بازرگاني و يا انتفاعي داشته باشد وصول شود نه از تمام آگهيهاي مندرج در روزنامه، و مصداق اين آگهيهاي تبليغاتي و تجاري و انتفاعي تعيين نشده است و در اينکه آيا آگهيهاي منفرد يا معدود اشخاص مختلف که براي فروش تنها اتومبيل يا منزل و يا اموال خود در روزنامه درج ميشود هم بازرگاني و تجاري و انتفاعي است، جاي بحث است. بنابراين چون مصوبه مبهم مزبور موجب تضييع حقوق اشخاص ميگردد، شايسته اجرا نبوده و قابل ابطال است. 7ـ تبصره يک ماده 5 قانون موسوم به تجميع عوارض، صرفاً اجازه تصويب عوارض محلي را به شوراي هر شهر ميدهد و براين اساس شوراي شهر حق تصويب عوارض خارج از حوزه شهري خود را ندارد. بر اين اساس اگر آگهيهاي مزبور از نوع تجاري و انتفاعي باشد، الزاماً از شهر محل وقوع مرکز روزنامه پذيرش نشده يا براي اطلاع اهالي محل وقوع مرکز روزنامه آگهي نگرديده است، فلذا دليلي ندارد که در اين موارد که از فضاي آن شهر استفاده نشده، حقوقي براي شهرداري آن شهر تعيين گردد. هر چند که استفاده از فضاي يک شهر هم به معناي استفاده از خدمات شهرداري آن شهر نيست. اگر اين عمل به صورت رويه درآيد و شوراهاي هر شهر از بابت اينکه روزنامه کثيرالانتشاري، آگهي خود را از محل حوزه آن پذيرش يا براي حوزه آن شهرمنتشر ميکنند يا به طور کلي ازفضاي آن شهر استفاده ميکنند، مبالغي را به عنوان عوارض تعيين نمايند، نتيجه اين خواهد بود که اين روزنامه و ساير روزنامههاي کثيرالانتشار، کل وجوه حاصله از آگهيهاي خود را به شهرداريهاي شهر، کشور پرداخت کنند و اين امر نه منطقي است و نه قانوني. همچنين وضع عوارض بر مطلق درآمد ناشي از آگهيهاي روزنامه، صرفنظر از اينکه اين آگهي بـه تبليغ مکرر يک محصول يـا خدمت مربوط ميشود يا به فروش تنها اتومبيل يا خانه و ... امري ناعادلانه است، لذا چون مصوبات مزبور بر خلاف بندهاي16 و 26 ماده 71 قانون تشکيل شوراهاي اسلامي شهر و روستا و هم بر خلاف مواد يک و 5 قانون موسوم به تجميع عوارض و هم بر خلاف آراء هيأت عمومي ميباشد و از طرفي موجب اکل مال به باطل و اضرار به غير ميشود و به موجب قاعده لاضرر منهي و ممنوع است، تقاضاي ابطال مصوبات مزبور را دارد. شوراي اسلامي شهر مشهد در پاسخ به شکايات مذکور طي نامههاي شماره 2889/3 مورخ 1386/7/7 و شماره 3427/3 مورخ 1387/9/16 اعلام داشتهاند، 1ـ در پاسخ به بند يک دادخواست فوقالذکر که مقرر ميدارد، « انتشار قوانين بايد در روزنامه رسمي به عمل آيد» فقط ناظر به انتشار قوانين به معني خاص آن است و شامل آييننامه و تصويبنامه نميشود. زيرا تنها به مصوبات مجلس شوراي اسلامي « قانون» اطلاق ميشود. 2ـ در مقابل بند 2 دادخواست وقتي خدمات مخابرات از قبيل آبونمانهاي تلفن ثابت و همراه و ... خدمات محسوب ميشوند و برابر بند (الف) ماده 4 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به تجميع عوارض مشمول عوارض ميباشند بنابراين مسلماً چاپ و انتشار آگهي در روزنامهها و جرايد نيز جزو خدمات محسوب ميشود و روزنامهها جزو ارائهدهندگان خدمات ميباشند و با توجه به اينکه در قانون تجميع اشارهاي به آن نشده و جزو عوارض غيرمحلي نيز تعيين نشده است به عنوان مرجع ذيصلاح، شوراي اسلامي شهر اقدام به وضع و تصويب آن نموده است. پس وضع عوارض موصوف خلاف و مغاير قانون تجميع عوارض نميباشد، بلکه عيناً برابر، موافق و مطابق با آن است. 3ـ در بند 3 لايحه خواهان اشاره شده است که به دليل عدم وجود خدمات يا عدم تناسب بين خدمات و عوارض، مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران در ارتباط با عوارض بر تالارها و هتلها را نقض نموده است در حالي که علت نقض مصوبه مزبور آن است که عوارض بر تالارها و هتلها و باشگاهها به موجب بند (د) ماده 4 قانون موسوم به تجميع عوارض تعيين گرديده وطبق ماده5 قانون مورد اشاره « برقراري هرگونه عوارض وساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و کالاهاي دولتي و آن دسته از خدمات که در ماده4 اين قانون، تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است، توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع ميباشد» پس دليل نقض مصوبه مزبور مغايرت صريح آن با قانون است. 4ـ دليل نقض مصوبه چهل و چهارمين جلسه شوراي اسلامي شهر تهران تناقض و مغايرت آن با ماده 4 قانون تجميع عوارض است، مستند و دليل مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد، بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران است که به عنوان يکي از وظايف شوراهاي شهر مقرر داشته، « تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت که از سوي وزارت کشور اعلام ميشود» و ماده 77 قانون فوقالاشاره که ميفرمايد « شوراي اسلامي شهر و دهستان ميتواند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تامين بخشي از هزينههاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر و روستا طبق آييننامه مصوب هيأت وزيران اقدام نمايد.» مستندات ديگر شوراي شهر مشهد در اين زمينه عبارت ميباشد از ماده 5 قانون تجميع عوارض و تبصره يک آن و ماده 16 آييننامه اجرائي آن. 5ـ مصوبه شماره 4788 مورخ 1381/12/14 شوراي اسلامي شهر مشهد که پس از طي مراحل قانوني در تاريخ 1383/3/27 به تاييد نماينده وزارت کشور رسيده است براي اجرا در سال 1384 ابلاغ قانوني و لازمالاجراء گرديده است. در حالي که مصوبات بعدي در سال 1385 در شوراي اسلامي شهر مشهد تصويب شده و در موعد قانوني به تاييد استانداري خراسان رضوي رسيده و براي سال 1386 لازمالاجراء است. به همين جهت هيچ گونه تداخل اجرايي به نحوي که شاکي ادعا نموده بوجود نميآيد زيرا عوارض سال1386 بر اساس مصوبه اخير بايستي وصول شود و ماخذ وصول هم رسانههاي ميباشند نه سفارشدهندگان آگهي و تبليغات. ضمناً مطبوعات کاملا جزو مصاديق ارائه دهندگان خدمات موضوع ماده يک و پنج قانون تجميع عوارض هستند. 6 ـ منظور از قيود « تجاري و بازرگاني» به معناي اصطلاحي آن که در قانون تجارت کشورمان آمده، نيست. بلکه منظور انتفاعي بودن و نفع و فايده مالي داشتن آن آگهي و تبليغ ميباشد. 7ـ اين استدلال که « چون روزنامه حوزه فعاليتش شهر مشهد نيست تا عوارض مورد نظر، شامل آن گردد» نادرست و ضعيف است زيرا شوراي اسلامي شهر مشهد اقدام به تصويب عوارض بر فروش آگهي رسانههايي نموده که محل انتشار آنها در شهر مشهد است. حال اينکه، محل فروش آن روزنامهها در کل کشور يا استان است، تفاوتي نميکند و جزو شرايط مقرر براي مشموليت عوارض بر رسانه نميباشد. بلکه صرف اين که روزنامهاي در شهر مشهد فعاليت دارد و مرکز اصلي و مهم عمليات اداري و فرهنگي و انتفاعي آن در شهر مشهد ميباشد براي وصول عوارض کفايت ميکند، ضمن اينکه مهم نيست چه کسي و از کجا درخواست آگهي به روزنامهها ميدهد بلکه اين مهم است که در چه روزنامهاي منتشر ميشود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان عليالبدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مينمايد.