[سوال ـ رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل]
شماره 7293/ه-ب ـ 1383/7/15
حضرت آيتالله جنتي
دبير محترم شوراي نگهبان
ضمن ارسال رونوشتي از نقطه نظرات هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين كه مورد تأييد اينجانب نيزميباشد نظر حضرتعالي را به نكات ذيل جلب و نظر تفسيري آن شوراي محترم در خصوص اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي مورد تقاضاست:
1ـ محدودة صلاحيت و مسئوليت دولت و رئيس مجلس شوراي اسلامي در اصل يكصدوسي وهشتم قانون اساسي
الف: اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي درآغاز با بيان اين عبارت « علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمورتدوين آئيننامههاي اجرائي قوانين ميشود، هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظائف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري به وضع تصويبنامهها وآئيننامهها بپردازد» اولاً اين نكته را روشن ميسازد كه هيأت وزيران صلاحيت نامحدودي براي وضع تصويبنامهها و آئيننامهها نداشته ثانياً معلوم ميكند صلاحيت اين هيأت در وضع تصويبنامهها و آئيننامهها محدود به موارد چهـارگـانـه مذكور، دراين اصـل يعني وضـع تصويـبنامه يـا آئيننامه بـراي 1ـ اجـراي قوانين2ـ انجام وظائف اداري 3ـ تأمين اجراي قوانين و4ـ تنظيم سازمانهاي اداري است و سپس در پاراگراف آخراصل مزبور با اين عبارت « تصويبنامهها و آئيننامههاي دولت و كميسيونهاي مذكور در اين اصل،ضمن ابلاغ براي اجراء به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي ميرسد تا در صورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكردليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد» در واقع ارادة واضعان قانون اساسي در لزوم تطابق مصوبات دولت با قوانين را اعلام ميدارد.
ب: اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي در آغاز با بيان قسمتي از پاراگراف سوم اصل مزبور با اين عبارت « تصويبنامهها و آئيننامههاي دولت و مصوبات كميسيونهاي مذكور در اين اصل» كه مفيد وضع تصويبنامهها و آئيننامههائي در چهارچوب موارد چهارگانة مذكور در پاراگراف اول اصل مذكوراست در واقع صلاحيت امربررسي و اعلام نظر ماهوي رئيس مجلس را محدود به مصوباتي ميداندكه در چهارچوب موارد چهارگانه به تصويب رسيده است و سپس با تصريح به عبارت « تا درصورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد» به مسئوليت رئيس مجلس در بررسي و اعلام مغايرت يا عدم مغايرت مصوبات دولت با قوانين اشاره دارد.
نتايج مترتب برمندرجات جزءهاي « الف» و « ب» اين بند
لزوم قانوني وضع تصويبنامه وآئيننامه در چهارچوب موارد چهارگانه مذكور در پاراگراف اول اصل يكصد و سي و هشتم ازطرف هيأت وزيران و نيز مقيد و محدود بودن صلاحيت بررسي و اعلام نظرماهوي رئيس مجلس براينكه وضع تصويبنامهها و آئيننامههاي مطروحه نزد وي درچهارچوب موارد چهارگانه مزبور صورت گرفته باشد و يا
به بياني ديگر همانطوريكه صلاحيت دولت در وضع تصويبنامه يا آئيننامه محدود و مقيد به چهار مورد مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي است و نه خارج از اين موارد، صلاحيت رئيس مجلس در ورود ماهوي به مصوبه مطروحه نيز محدود و مقيد است به اينكه مصوبة مزبور ناظر به يك يا چند و يا تمام موارد چهارگانه مذكوردراين اصل باشد و نه خارج ازآن.
2ـ محدودة صلاحيت و مسئوليت كميسيونهاي دولت و رئيس مجلس شوراي اسلامي در اصل يكصدو سي وهشتم قانون اساسي.
الف: واضعان قانون اساسي بشرح پاراگراف دوم اصل يكصدو سي وهشتم با اين بيان « دولت ميتواند تصويب برخي از امورمربوط به وظائف خود را به كميسيونهاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد.
مصوبات اين كميسيونها در محدودة قوانين پس از تأييد رئيس جمهور لازمالاجراء است» ضمن تعيين محدوده صلاحيت دولت به واگذاري تصويب برخي از امور مربوط بهوظائف خود به كميسيونها و تعيين محدوده صلاحيت اين كميسيونها به آنچه دولت به هركميسيوني واگذار نموده است در واقع هم محدوده مسئوليت يا اختيار دولت و هم محدوده مسئوليت يا اختيار كميسيونهاي مذكور در اين اصل را مشخص نمودهاند.
ب: با تحقق مدلول پاراگراف اول اصل يكصد وسي و هشتم قانون اساسي بشرح فوق كه مبين اعمال نظر واضعان قانون اساسي چه ازطرف دولت و چه از طرف كميسيونهاي دولت است صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در ورود ماهوي وي نسبت به چنين مصـوباتي نيز تحـقق يافته و سپس با توجه به پاراگراف دوم اصل فوقالذكر با اين عبارت « تصويبنامهها و آئيننامههاي دولت و كميسيونهاي مذكور در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجراء به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي ميرسد تا در صورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد» صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي دربررسي و اعلام نظرماهوي نسبت به مصوبات كميسيونهاي دولت استقرار مييابد.
نتايج مترتب برجزء هاي « الف» و « ب» اين بند
لزوم قانوني واگذاري برخي از امور مربوط به وظائف دولت به كميسيونهاي متشكل از چند وزير از طرف هيأت وزيران و لزوم قانوني وضع تصويبنامه يا آئيننامه ازطرف اين كميسيونها اولاًدرچهارچوب موارد مذكور در اصل يكصدوسي و هشتم و ثانياً درمحدودة آنچه هيأت وزيران به آنها واگذارنموده است و نيز مقيد بودن صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در بررسي و اعلام نظرماهوي نسبت به مصوبات كميسيونهاي دولت در آغاز، به اعمال نظر واضعان قانون اساسي در اصل فوقالذكر ازطرف دولت در واگذاري برخي از امور مربوط به وظائف خود به كميسيون متشكل ازچند وزير و سپس به لزوم رعايت اين كميسيونها در وضع تصويبنامه يا آئيننامه چه در خصوص مواردچهارگانه مذكور در اصل يكصدو سي وهشتم قانون اساسي و چه در محدودة آنچه هيأت وزيران بهكميسيونهـاي مزبور واگـذارنموده است يا به بياني روشنتر اولاً صـلاحيت دولت در
واگذاري وضع تصويبنامه يا آئيننامه به كميسيونها محدود و مقيد است به برخي از امور مربوط به وظائف خود، درچهارچوب موارد چهارگانه در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي ثانياً صلاحيت كميسيونهاي مزبور در وضع تصويبنامه و آئيننامه نيز محدود و مقيد است به اعمال نظر واضعان قانون اساسي در اصل مذكور از يكسو و رعايت اموري كه هيأت وزيران به اين كميسيونها واگذارنموده است از سوي ديگر و ثالثاً صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به مصوبات كميسيونها دولت دائر مدار آنست كه دولت در واگذاري برخي امور به كميسيونها در وضع مصوبات، نظر واضعان قانون اساسي در اصل يكصد و سي و هشتم را اعمال و كميسيونها نيز ضمن اعمال اين نظر درچهارچوب امور محوله از طرف دولت به آنها عمل كرده باشند.
3ـ عصاره و‌چكيدة بندهاي سهگانه قبل
الف: نه هيأت وزيران صلاحيت وضع تصويبنامه يا آئيننامهاي را دارد كه خارج از موارد چهارگانة مذكور در اصل يكصدو سي وهشتم قانون اساسي بتصويب رسيده است و نه رئيس مجلس شوراي اسلامي، صلاحيت بررسي واعلام نظر ماهوي نسبت به چنين مصوباتي را دارد.
ب: نه كميسيونهاي دولت صلاحيت وضع تصويبنامه يا آئيننامهاي را دارند كه خارج از امور واگذار شده به آنها از طرف هيأت وزيران و يا خارج از موارد چهارگانه مذكور در اصل يكصدو سي و هشتم قانون اساسي است و نه مجلس شوراي اسلامي صلاحيت بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به اين قبيل مصوبات را دارد.
4ـ تجزيه وتحليل حقوقي و قانوني رسالت رئيس مجلس شوراي اسلامي در انطباق يا عدم انطباق مصوبات دولت و كميسيونهاي دولت با اصل يكصدوسي و هشتم قانون اساسي.
نظر به اينكه از رهگذر طرح اين سئوال مقدر و پاسخگوئي به آن كه آيا رئيس مجلس شوراي اسلامي اساساً مجاز به بررسي ابتدائي تطابق يا عدم تطابق مصوبات هيأت وزيران و كميسيونهاي دولت با اصل يكصد و سي وهشتم قانون اساسي ميباشد يا نه، قضيه وضوح بيشتري خواهد يافت لذا ذيلاً با پاسخگوئي به اين سئوال مقّدر، به تجزيه و تحليل حقوقي و قانوني رسالت رئيس مجلس شوراي اسلامي در اين خصوص ميپردازد.
با اذعان به اينكه واضعان قانون اساسي در اصل مذكور بتصريح، چنين رسالت يا مسئوليتي را به رئيس مجلس شوراي اسلامي محول ننمودهاند معذلك عقيده دارد با عنايت به ارزش و اهميت بسيار مهم و بنياني قانون اساسي و اولويت آن نسبت به ساير قوانين و نيز با التفات به ضرورت اجرا و اعمال آنچه واضعان اين قانون تبيين و اراده كردهاند از يكسو و لزوم اهتمام فراوان به جلوگيري از هراقدام و عمل مخالف نظر واضعان قانون مزبور و به اعتباري بيش از همه اهتمام تام و تمام به جلوگيري از اجراء مصوبات مغاير با ؟ اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي چه از نظربسيارمهم و نوعاً سرنوشت ساز بودن بسياري از اين مصوبات و چه از نظر قوت اجرائي يافتن مصوبات مزبور به محض ابلاغ، ازسوي ديگر بنظر بسيـار بعيـد مينمايد كه واضعان قانون اساسي با ناديده انگاشتن
قاعدة تلازم فيمابين مسئوليت و اختياردر مقام سلب اختيار رئيس مجلس شوراي اسلامي از امري آنچنان مهم و اساسي يعني تطابق يا عدم تطابق مصوبات دولت و كميسيونهاي دولت با اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي بوده و در نتيجه اجازه داده باشند كه وي با چشم بستن به هرآنچه واضعان قانون اساسي در اين اصل تبيين يا اراده كردهاند فيالمثل مصوباتي را كه حسب مورد خارج از محدودة صلاحيت يا مسئوليت هيأت وزيران يا كميسيونهاي دولت وضع شده است ماهيتاً مورد بررسي و اعلام نظر قرار داده و در نتيجه بلحاظ عدم مغايرت آنها با قوانين موضوعه كه دردرجة نازلتري از قانون اساسي قراردارند از رهگذر صحّه گذاردن يا مهر تأييد زدن به چنين مصوباتي قوت و قدرت تداوم اجرا نيز ببخشد.
بنا به مراتب مذكور چنين بنظر ميرسد كه لازم است رئيس مجلس شوراي اسلامي در نخستين اقدام خود حسب مورد تصويبنامه مطروحه را از جهت مطابقت يا عدم مطابقت با نظر واضعان قانون اساسي در اصل يكصدو سي وهشتم مورد ارزيابي قرارداده و از اين رهگذر دريابد كه در خصوص اصل يكصد و سي وهشتم قانون اساسي حسب مورد دولت يا كميسيون مربوط نظر واضعان قانون اساسي اين اصل را رعايت كردهاند يا نه و بديهي است چنانچه رئيس مجلس شوراي اسلامي در ارزيابي ابتدائي خود بشرح فوق بهاين نتيجه دست يافت كه تصويبنامه مطروحه نزد وي بدون اعمال آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كردهاند بتصويب رسيده است در اينصورت با منتفي بودن امر بررسي و اعلام مغايرت يا عدم مغايرت مصوبه مطروحه با قوانين ناگزيراست بلحاظ مغايرت تصويبنامه مزبور با آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كردهاند از ورود ماهوي بهمتن تصويبنامه مورد نظرخودداري نمايد.
5 ـ ارزيابي نتايج بدست آمده از استدلالهاي سابقالذكر دررابطه با نظرتفسيري شوراي محترم نگهبان.
نظر به اينكه محتمل است گفته شود نظر تفسيري شماره2101مورخ1371/6/16 شوراي محترم نگهبان قانوناً مانع از آنستكه رئيس مجلس شوراي اسلامي بتواند از رهگذر ارزيابي مصوبات موضوع اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي و تشخيص عدم مطابقت مصوبات مذكور بانظر واضعان قانون اساسي اين قبيل مصوبات را مغاير قانون اساسي دانسته و درنتيجه از بررسي ماهوي مصوبات مطروحه خودداري كند لذا در پاسخ به اين احتمال گفته ميشود همانگونه كه حتي با اندك دقت بنظر تفسيري مزبور با اين بيان « كلمة قوانين مذكور در اصل (138) قانون اساسي شامل قانون اساسي نميشود» بدست ميآيد شوراي محترم نگهبان اساساً فارغ از صلاحيت شكلي يا مسئوليت ابتدائي رئيس مجلس شوراي اسلامي در ارزيابي مصوبات دولت از جهت تطابق يا عدم تطابق آنها با آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كردهاند در واقع با اين فرض كه اولاً مصوبات مطروحه وفق نظر واضعان قانون اساسي بتصويب رسيده و ثانياً رئيس مجلس شوراي اسلامي نيز از رهگذر دقت در سوابق امر به همين نتيجه دست يافته است در مقام بيان اين معني بوده است كه با تحقـق نظـر واضعـان قانون اساسي، رئيس مجلس شوراي اسلامي در
رسيدگي ماهوي چنين مصوباتي نميتواند با استناد به ديگر اصول قانون اساسي مصوبات دولت را مغاير با قانون بداند بنابمراتب مذكور به نظرميرسد نظر تفسيري فوقالاشعار اصولاً منصرف از مواردي است كه رئيس مجلس شوراي اسلامي بلحاظ عدم مطابقت مصوبات دولت با نظر واضعان قانون اساسي از رسيدگي ماهوي نسبت به اين قبيل مصوبات خودداري ميكند شاهد و مؤيد اين نظرآنستكه در مواردي كه رئيس مجلس شوراي اسلامي پس ازنظريه تفسيري مزبور با خودداري از اعلام نظر نسبت به مصوباتي كه مغاير شرع يا قانون اساسي تشخيص و آنها را براي اظهارنظربه شوراي محترم نگهبان ارسال داشته است نه فقط خرده يا ايرادي به اين امر گرفته نشده بلكه در هردو مورد، اين شورا اظهارنظر نيز نموده است.
نظر به اينكه با عنايت به مراتب سابقالذكر، اتخاذ تصميم يا اعلام نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي درخصـوص تصـويـبنامه شمـاره 531/20ـ/ ـ س/ت312ك مـورخ 1383/5/11 و مصوبات مشابه نيازمند جلب نظر تفسيري آن شوراي محترم است لذا چنانچه استدلالهاي بعمل آمده در خصوص منصرف بودن نظرتفسيري شماره2101ـ1371/6/15 از اصل يكصدوسي و هشتم قانون اساسي موردتأييد قرارگيرد، خواهشمند است نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان در اين خصوص را اخذ و به اينجانب ابلاغ فرمائيد و لكن در غير اينصورت جلب نظر تفسيري آن شوراي محترم كه متضمن تعيين تكليف رئيس مجلس شوراي اسلامي در موارد ذيل باشد مورد تقاضاست:
الف: هيأت وزيران مستنداً به اصل يكصدوسيوهشتم قانون اساسي لكن خارج از مواردچهارگانه مذكور در اين اصل يعني وضع تصويبنامه يا آئيننامه براي 1ـ اجراي قوانين2ـ انجام وظائف اداري3ـ تأمين اجراي قوانيـن 4ـ تنظـيم سازمانـهاي اداري بوضع تصويبنامه يا آئيننامه اقدام كرده باشد.
ب: هيأت وزيران ضمن استناد به اصل يكصدوسي وهشتم قانون اساسي امر يا اموري را به كميسيون مربوط محول نموده باشد كه خارج از محدودة موارد چهارگانه مذكور دراصل مزبوراست.
ج: كميسيون مربوط با وصف استناد به اصل يكصد و سي و هشتم خارج از چهارچوب امور محوله ازطرف دولت به آن و يا زائد از موارد چهارگانه مذكور در اصل فوقالذكر تصويبنامه يا آئيننامهاي وضع نموده باشد.
رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل
