‌رأي در مورد ابطال ماده 23 ضوابط لازم براي صدور پروانه كسب ‌صفحه 1016)

‌شماره ه4.68. ـ 33.67 1369.11.3
‌تاريخ 69.8.29 شماره دادنامه 191 ـ 189 كلاسه پرونده 33.67 ـ 4.68
‌مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
‌شاكي: شوراي مركزي اصناف تهران ـ مجمع امور صنفي تهران
‌طرف شكايت: هيأت عالي نظارت ‌مستقر در وزارت بازرگاني)
‌موضوع شكايت و خواسته: ابطال 5 فقره آيين‌نامه اجرايي قانون نظام صنفي و بالاخص آيين‌نامه ضوابط صدور پروانه كسب مصوب 66.7.5 هيأت‌عالي نظارت.
‌مقدمه ـ الف ـ دفتر حقوقي شوراي مركزي اصناف تهران در دادخواست تقديمي اعلام داشته‌اند: برابر نص صريح بند يك ذيل ماده 25 قانون نظام‌صنفي مصوب 59.4.13 اساساً آيين‌نامه ضوابط صدور پروانه كسب بايستي قبلاً توسط هر اتحاديه تهيه گردد و سپس از طريق مجمع امور صنفي به‌هيأت عالي نظارت ارسال گردد. چنانچه در مقام تدوين آيين‌نامه شيوه منصوص قانوني مورد عمل واقع نگردد آيين‌نامه تصويبي به جاي اين كه بتواند‌باري از دوش اتحاديه‌ها و اصناف برداشته و مشكلات آنها را حل نموده يا تقليل دهد. اخيراً كميسيون هيأت عالي نظارت بدون ملاحظه ترتيبات قانوني‌اقدام به تدوين و تصويب آيين‌نامه‌اي تحت عنوان آيين‌نامه ضوابط صدور پروانه كسب را نموده و ضمن ارسال نسخه‌اي از آن به اتحاديه‌ها خواستار‌اجراي آن گرديده است. اساساً يكي از اصلي‌ترين وظايف هر اتحاديه از منطوق شق 2 ماده 14 قانون نظام صنفي نيز افاده مي‌گردد با توجه به اين جهات‌تبصره يك ماده يك آيين‌نامه به دليل مغايرت با قانون نظام صنفي مستحق ابطال است. ضمناً تبصره مزبور با اصل بيست و هشتم قانون اساسي نيز‌مغاير است. عبارت "‌در صورتي كه كميسيون نظارت تشكيل واحدهاي مذكور را ضروري بداند" مندرج در ماده 6 آيين‌نامه مزبور نيز مغاير با موازين‌قانون نظام صنفي و قانون اساسي است و حذف عبارت مزبور نيز مورد استدعا است. قانونگذار در ماده 2 قانون نظام صنفي اختيار استفاده هر فرد‌صنفي از مباشر را به اطلاق برگزار نموده و با در نظر گرفتن اين اصل كه هر كس مي‌تواند جهت انجام هر امري كه شخصاً مي‌تواند انجام دهد به ديگري‌نيز نيابت دهد و همچنين با در نظر گرفتن اين امر كه استفاده از مباشر در واقع همان تفويض حق اداره واحد صنفي ‌نيابت و يا وكالت) به شخص غير‌مي‌باشد لذا ماده 23 آيين‌نامه كه مفاداً نافي جهات قانوني فوق مي‌باشد مستحق ابطال مي‌باشد. ماده 26 آيين‌نامه مورد اشاره بدون در نظر گرفتن‌ترتيبات مقرر در شق يك ماده 25 قانون نظام صنفي و بدون اين كه كسب نظر اتحاديه، اختياراتي را كه اتحاديه‌ها بايستي در وضع آنها ذي مدخل باشند‌راساً به كميسيون نظارت احاله نموده است. لذا لغو ماده 26 آيين‌نامه مورد استدعا است. بند يك ماده 25 قانون نظام صنفي ناظر بر احاله اختيار تصويب‌انواع پروانه‌هاي كسب به هيأت عالي نظارت مي‌باشد لذا ماده 25 آيين‌نامه مورد بحث كه مفاداً حاكي از وضع ترتيباتي خلاف ترتيب قانوني فوق‌الذكر‌در رابطه با اختيار تعيين شكل پروانه‌ها مي‌باشد بدين معني كه اختيار اتحاديه در رابطه با انتخاب شكل پروانه كسب را سلب نموده مستحق ابطال‌مي‌باشد. مدير كل امور اصناف و بازرگانان و دبير هيأت عالي نظارت در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 20067 ـ 69.5.17 اعلام داشته است1 ـ حسب قانون نظام صنفي تصويب نامه اجرايي قانون مذكور در صلاحيت هيأت عالي نظارت قرار دارد. 2 ـ در هنگام تصويب آيين‌نامه در تاريخ62.10.10 و اصلاح آن در تاريخ 66.7.5 نظرات مختلف از اتحاديه‌هاي صنفي ذيربط اخذ و پيشنهاد لازم از طريق كميته امور صنفي به دبيرخانه‌هيأت عالي نظارت ارسال گرديده است.
3 ـ سياستگذاري و تعيين خط مشي در امور اصناف ايجاب مي‌نمايد كه هيأت عالي نظارت بر سازمانهاي صنفي كشور در موارد مقتضي و در بررسي و‌تصويب آيين‌نامه‌هاي اجرايي قانون نظام صنفي موارد مشخصي را جهت تشكيل و نظام اصناف كشور تعيين نمايد و در همين حال مجلس شوراي‌اسلامي در سال 1368 نسبت به اصلاح قانون موصوف اقدام نمود كه پس از تأييد شوراي محترم نگهبان موارد قانوني در حال حاضر مجري مي‌باشد‌اعم مواردي كه در قانون نظام صنفي ملحوظ گرديده عبارت است از الف ـ ماده 13 قانون نظام صنفي هيأت عالي نظارت را بالاترين مرجع بر امور‌اصناف كشور قلمداد مي‌نمايد.
ب ـ تبصره 3 ماده 14 قانون مقرر مي‌دارد "‌كميسيون نظارت هر شهر موظف است بر اساس امكانات و به منظور رعايت مصالح عمومي و حفظ حقوق‌ديگران در ابتداي هر سال بر اساس خط مشي تعيين شده از سوي هيأت عالي نظارت تعداد واحدهاي مورد نياز هر صنف در هر شهر را مشخص و‌جهت صدور پروانه كسب به اتحاديه‌هاي صنفي مربوط ابلاغ نمايد." ج ـ در بند 8 ماده 54 قانون نظام صنفي از وظايف هيأت عالي نظارت آمده است"‌تعيين خط مشي كلي در خصوص صدور پروانه كسب و يكنواخت كردن شكل پروانه كسب در سطح كشور. د ـ تبصره ماده 54 مقرر مي‌دارد كليه‌سازمانهاي صنفي كه به موجب اين قانون مكلف به تهيه آيين‌نامه و ارسال آن به هيأت عالي نظارت مي‌باشند موظفند حداكثر ظرف سه ماه نسبت به‌تدوين آيين‌نامه و ارسال آن به هيأت مذكور اقدام نمايند در غير اين صورت وزراي هيأت عالي مي‌توانند رأساً نسبت به تهيه و تصويب آيين‌نامه‌هاي‌مورد لزوم اقدام و مراتب را جهت اجرا به سازمانهاي صنفي كشور ابلاغ نمايند و تغييرات بعدي آيين‌نامه‌ها توسط وزراي هيأت عالي نظارت انجام‌مي‌گردد.
ه ـ بر حسب مصوبه مورخ 68.12.13 مجلس شوراي اسلامي فصل ششم قانون سابق به همراه مواد 46 و 47 آن در ارتباط با شوراي مركزي اصناف و‌وظايف آن حذف گرديد و كليه شوراهاي مركزي اصناف در سراسر كشور منحل اعلام گرديده‌اند. ب ـ مجمع امور صنفي تهران طي دادخواست‌تقديمي اعلام داشته‌اند هيأت عالي نظارت متن آيين‌نامه‌اي را تهيه و به تصويب رسانده و عليرغم دستور قانونگذار به صورت متحدالشكل براي سطح‌كشور ارسال داشته‌اند كه مورد اعتراض واقع و به شرح زير مطرح مي‌نمايد: 1 ـ آيين‌نامه موضوع بند 1 ماده 25 در خصوص تهيه و تنظيم ضوابط لازمه‌براي صدور پروانه صنفي از وظائف و اختيارات اتحاديه مركزي يا اتحاديه صنفي است و بايد پس از تدوين جهت بررسي به مجمع امور صنفي ارسال و‌به تصويب هيأت عالي نظارت برسد ليكن در تدوين و تنظيم آيين‌نامه مزبور رأساً دبيرخانه هيأت عالي نظارت آيين‌نامه‌اي به تصويب رسانده و براي كليه‌اتحاديه‌هاي صنفي در سطح كشور ارسال داشته كه فاقد وجاهت قانوني است 2 ـ آيين‌نامه موضوع تبصره ذيل ماده 16 قانون بايد توسط وزارت كار و‌امور اجتماعي و وزارت بازرگاني و وزارت آموزش و پرورش و مجمع امور صنفي تهيه و به تصويب هيأت عالي نظارت برسد بنا بر اين آيين‌نامه مذكور‌چون مجمع امور صنفي در تهيه و تنظيم آن دخالتي نداشته بر خلاف قانون مي‌باشد.
3 ـ آيين‌نامه اجرايي تبصره 2 و 3 ماده 35 قانون بايد از طرف وزارت بازرگاني و وزارت كار و امور اجتماعي و مجمع امور صنفي تدوين و به تصويب‌هيأت عالي نظارت برسد كه چون در تدوين آن مجمع امور صنفي دخالتي نداشته ناقض قانون مي‌باشد.
4 ـ با توجه به ماده 32 قانون نظام صنفي آيين‌نامه‌اي كه رأساً و مستقلاً از طرف هيأت عالي نظارت تهيه و تصويب و براي تمام مجامع امور صنفي‌ارسال شده به علت نقض حكم قانونگذار فاقد وجاهت قانوني است. 5 ـ آيين‌نامه اجرايي ماده 29 قانون نظام صنفي بايد از طرف مجمع امور صنفي‌تهيه و به تصويب كميسيون نظارت برسد كه چون اين آيين‌نامه رأساً از طرف وزارت بازرگاني تدوين و به تصويب رسيده خلاف قانون است. مدير كل‌امور اصناف و بازرگانان و دبير هيأت عالي نظارت در پاسخ به شكايت مذكور طي نامه شماره 39993 ـ 68.8.13 اعلام داشته است، بايد توجه داشت‌آن چه كه در تقنين و وضع يك قانون اهميت اساسي دارد و قانون را لازم‌الاجراء مي‌سازد تصويب آن قانون توسط مرجع صلاحيت‌دار مي‌باشد اعم از‌اين كه ساير مراجعي كه وظيفه تهيه و تدوين پيش نويس آن قانون را به عهده دارند قبلاً مبادرت به انجام اين امر نموده يا تعلل نموده باشند. تهيه و تنظيم‌پيش‌نويس يك قانون نقش تمهيدي و مقدماتي را براي تصويب و تثبيت آن قانون ايفا مي‌نمايد چرا كه در غير اين صورت نياز و ضرورتي به بازنگري و‌اصلاح مواد تنظيم و در نهايت تصويب آن از طريق مراجع قانوني وجود نمي‌داشت. با فرض پذيرش صلاحيت ديوان در رسيدگي به شكايت مطروحه‌بايد اذعان داشت بر خلاف آن چه كه شاكي اظهار نموده اين هيأت با استفاده از كليه اختيارات قانوني خود و وفق مقررات و نظامات صنفي مبادرت به‌تصويب آيين‌نامه‌هاي موصوف نموده. لازم به ذكر است كه هيأت عالي نظارت هيچگاه رأساً مبادرت به تنظيم و تصويب آيين‌نامه ننموده است ولي‌متأسفانه در بعضي موارد مجمع امور صنفي به تكاليف قانوني خود مبني بر تهيه پيش نويس آيين‌نامه توجه ننموده و بديهي است اين هيأت بر اساس‌تكاليف قانوني خود اقدام به تصويب آيين‌نامه نموده است.