رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 562 مورخ 1396/6/14

تاريخ دادنامه: 1396/6/14 شماره دادنامه: 562 کلاسه پرونده: 94/1188
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي احسان امين فر
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 28 معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي
گردش‌کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 28 معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست و اعضاي محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام
پس از حمد خدا و درود بر محمد و خاندان پاکش با احترام به اطلاع مي‌رساند جناب آقاي ابراهيم نظري جلالي معاونت وقت روابط کار، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي طي دستورالعملي به شماره 28 تحت شماره انديکاتور صدرالاشاره دستورالعملي در مورد حدود رسيدگي هيأت تشخيص و حل اختلاف به شرح مندرج در دستورالعمل موصوف صادر و جهت اجرا به ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعي استانها ابلاغ مي‌نمايند. از آنجا که مواد 5 اين دستورالعمل با عنايت بـه موارد آتي الذکر خلاف موازين قانوني مي‌باشد در جهت ابطال ماده اخيرالذکر از دستورالعمل موصوف جهات ادله و استنادات خود را معروض مي‌دارم.
1ـ تکاليف و اختيارات مراجع حل اختلاف کار (موضوع مواد 160، 157 قانون کار) در قانون کار تبيين شده است که بر اين اساس مراجع مذکور داراي شخصيت مستقل بوده که در ادارات کار مستقر هستند و وفق ماده 64 قانون اخيرالذکر مقررات مربوط به انتخاب اعضاي هيأتهاي تشخيص و حل اختلاف و چگونگي تشکيل جلسات آنها توسط شوراي عالي کار تهيه و به تصويب وزير خواهد رسيد. علي ايحال تهيه دستورالعمل، در مورد مراجع حل اختلاف (هيأت تشخيص و حل اختلاف) توسط معاونت فوق الاشاره و علي الخصوص مکلف نمودن هيأتها به آنچه در دستورالعمل مقررگرديده بدون آن که اين دستورالعمل از جانب شوراي عالي کار که با حضور نمايندگان کارگران، کارفرمايان و دولت تشکيل جلسه و اتخاذ تصميم مي‌نمايد تصويب گردد فاقد وجاهت قانوني و از حدود اختيارات معاون وزير خارج مي‌باشد.
2ـ ماده 4 آيين‌نامه دادرسي کار مصوب 1391/11/7 اشعار مي‌دارد:
ماده4ـ مراجع حل اختلاف کار موظفند طبق قوانين و مقررات و يا اصول حقوقي به دعوا رسيدگي کرده و رأي صادر نمايند والا مستنکف از احقاق حق شناخته مي‌شوند و همچنين ماده 3 قانون آيين دادرسي مدني اشعار مي‌دارد:
قضات دادگاهها موظفند موافق قوانين به دعاوي رسيدگي کرده، حکم مقتضي صادر و يا فصل خصومت نمايند. در صورتي که قوانين موضوعه کامل يا صريح نبوده يا متعارض باشند يا اصلاً قانوني در قضيه مطروحه وجود نداشته باشد، با استناد به منابع معتبر اسلامي يا فتاوي معتبر و اصول حقوقي که مغاير با موازين شرعي نباشد، حکم قضيه را صادر نمايند و نمي‌توانند به بهانه سکوت يا نقض يا اجمال يا تعارض قوانين از رسيدگي به دعوا و صدور حکم امتناع ورزند والا مستنکف از احقاق حق شناخته شده و به مجازات آن محکوم خواهند شد.
با اين وصف مراجع حل اختلاف کار مکلفند نسبت به تمامي خواسته‌هاي خواهان رسيدگي کرده و نفياً يا اثباتاً اظهار نظر نمايند و در غير اين صورت مستنکف وفق فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامي قابل تعقيب و مجازات مي‌باشند عليهذا هرچند در صدر دستورالعمل معترض عنه به اين تکليف اشاره و اذعان گرديده لکن در بند 5 دستورالعمل معترض عنه در مواردي که هيأتهاي بدوي نسبت به تمام خواسته‌هاي خواهان اتخاذ تصميم ننموده و با اعتراض خواهان مواجه شود براي مراجع تجديدنظر (هيأت حل اختلاف) تکليف گرديده که خواهان را به طرح دادخواست مجدد راهنمايي نمايند. اين در حاليست که وفق قوانين و مقررات موضوعه از جمله مواد فوق‌الذکر و بديهيات حقوقي هيأت تجديدنظر (حل‌اختلاف) مکلف است پرونده را به جهت اتخاذ تصميم (نفياً يا اثباتاً) به هيأت تشخيص اعاده نمايد و هيأت مذکور نيز مکلف به ورود و اتخاذ تصميم ماهيتي مي‌باشد. با اين توضيح آن چه در بند 5 دستورالعمل معترض عنه آمده صرفاً جوازي براي عدم ورود هيأتها به هر دليل در خواسته مورد نظرشان بوده و علاوه بر اينکه برخلاف قوانين مذکور و اصول حقوقي مي‌باشد موجبات ايذاء مراجعين را فراهم کند. فلذا با عنايت به مراتب مذکور و اينکه اجراي اين دستورالعمل حقوق حقه کارگران اين قشر زحمت‌کش و آسيب‌پذير جامعه و حتي کارفرمايان و امنيت شغلي و نتيجتاً جامعه کار و توليد و پايداري توليد و حفظ اشتغال را هدف قرار مي‌دهد. مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري ابطال دستورالعمل اداري معترض‌عنه و توجهاً بر اينکه اجراي دستورالعمل ياد شده آسيب غير قابل جبران فراواني به قشر هدف وارد و متعسر خواهد کرد مستند به ماده 36 قانون ديوان عدالت اداري صدور دستور موقت بر توقف اجراي دستورالعمل مذکور از آن مقام تحت استدعاست.»
متن بند 5 دستورالعمل شماره 28 معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي به قرار زير است:
«5 ـ چنانچه هيأت تشخيص به برخي از خواسته‌هاي خواهان نفياً يا اثباتاً رسيدگي نکرده باشد و خواسته‌هاي مذکور در رأي هيأت تشخيص مسکوت مانده و مورد رسيدگي واقع نشده باشد، هيأت حل اختلاف با توجه به توضيحات ارائه شده در بند 3 نمي‌تواند در خصوص خواسته‌هاي مذکور رسيدگي نموده، بلکه بايد تجديدنظرخواه راهنمايي شود تا نسبت به موارد مذکور مجدداً مبادرت به تقديم دادخواست نمايد، رسيدگي به دادخواست مزبور در هيأت تشخيص خارج از نوبت و به طور فوري انجام خواهد شد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي به موجب لايحه شماره 66084 ـ 1395/4/15 توضيح داده است که:
«بازگشت به نامه شماره 3615 ـ 1395/1/16 در خصوص «ابلاغيه دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به کلاسه پرونده 94/1188ـ 1394/12/15 مربوط به دادخواست آقاي احسان امين فر در خصوص ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 28 معاونت روابط کار، پاسخ اين اداره کل به شرح ذيل ارسال مي‌گردد. خواهشمندم دستور فرماييد پاسخ ذيل عيناً به مرجع مذکور منعکس گردد:
الف ـ در خصوص صلاحيت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي در صدور دستورالعمل فوق:
1ـ با توجه به اصل (138) قانون اساسي هر يک از وزيران در حدود وظايف خويش حق وضع آيين‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ليکن مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قانون مخالف باشد.
2ـ علاوه بر مقررات موضوع اصل (138) قانون اساسي، وزرا نيز حق صدور بخشنامه‌ها و دستورالعملهايي را دارند که جنبه تبيين و تشريح قوانين و يا تنظيم امور داخلي و نظارت بر حسن اجراي قوانين را دارد. چنانچه در کتب حقوقي در تعريف بخشنامه يا دستورالعمل چنين آمده است: دستوراتي است که مقام مافوق در دستگاههاي اجرايي خطاب به همکاران شاغل در قلمرو ماموريت خود، صرفاً در مقام تبيين و بيان شيوه اجراي قوانين و مقررات و يا به منظور حسن اجرا و تنظيم امور داخلي صادر مي‌نمايد.
3ـ در دستگاههاي اجرايي با توجه به گستردگي امور و وظايف و غير قابل انجام بودن تمام امور توسط بالاترين مقام دستگاه (وزير در وزارتخانه‌ها) به طور شخصي، بالاترين مقام اجرايي قسمتي از وظايف و اختيارات خود را به زير مجموعه تفويض مي‌نمايد که اين امر (تفويض اختيار) معمولاً در چارچوب شرح وظايف مصوب هر يک از معاونتها و ادارات کل مي‌باشد.
4ـ در راستاي اين امر وزير تعاون، کار و رفاه اجتماعي نيز قسمتي از اختيارات خود را به معاونت روابط کار و ادارات کل زير مجموعه اين معاونت از جمله اداره کل روابط کار و جبران خدمت تفويض نموده که اين امر در قالب شرح وظايف مصوب اين معاونت و ادارات کل تبلور يافته است.
5 ـ از جمله اموري که از سوي وزير تعاون، کار و رفاه اجتماعي به مجموعه معاونت روابط کار (معاون وزير و زيرمجموعه‌اش) تفويض شده است «نظارت بر تهيه و تنظيم آيين‌نامه‌ها، دستورالعملها و استانداردهاي مرتبط با روابط کار به منظور ايجاد وحدت رويه» و به طريق اولي امکان تدوين آنها است. از جمله شرح وظايف اداره کل روابط کار و جبران خدمت نيز «نظارت بر حسن اجراي قوانين و مقررات مربوط به روابط کار و جبران خدمت در واحدهاي اجرايي»، «تهيه و تدوين سياستها و برنامه‌هاي اجرايي در زمينه روابط کار در چارچوب قوانين و مقررات ذي‌ربط»، «نظارت بر عملکرد مراجع حل اختلاف کل کشور» و نيز «ايجاد هماهنگي و وحدت رويه در واحدهاي اجرايي و مراجع حل اختلاف» مي‌باشد که به واسطه معاون وزير به اين اداره کل تفويض شده است.
6ـ شايان ذکر است لازمه نظارت بر حسن اجراي قوانين و مقررات و نيز ايجاد وحدت رويه در واحدهاي اجرايي و مراجع حل اختلاف کار بيان شفاف و دقيق قوانين و مقررات به زيرمجموعه از جمله مراجع حل اختلاف مي‌باشد که تنها راه اجرايي نمودن اين وظيفه صدور نامه‌هاي اداري است که بعضاً بخشنامه يا دستورالعمل ناميده مي‌شود و هيچ راه ديگري براي اين کار متصور نيست.
7ـ دستورالعمل شماره (28) روابط کار اولاً صرفاً بيانگر اصول کلي حقوقي در خصوص دادرسي از جمله اصل دو مرحله اي بودن رسيدگي و وظايف مراجع حل اختلاف در راستاي اجراي اين اصل است، اموري که حتي بدون وجود اين دستورالعمل نيز مراجع مکلف به رعايت آن بودند و در واقع تأکيد موکدي بر اجراي دقيق اين اصل است. ثانياً: اين دستورالعمل بيان ديگري از ماده (110) آيين دادرسي کار نيز محسوب مي‌شود که به موجب آن «هيأت حل‌اختلاف در هنگام رسيدگي به اعتراض، در چارچوب اعتراض و به آنچه مورد حکم هيأت تشخيص قرار گرفته، رسيدگي خواهد نمود مگر آن که به طور مشخص تخلف بارزي نسبت به مقررات آمره قانوني در حکم هيأت تشخيص مشهود باشد.»
با توجه به مجموع موارد فوق، صدور دستورالعمل (28) روابط کار کاملاً در چارچوب اختيارات و وظايف معاونت کار بوده و خارج از صلاحيت نمي‌باشد.
ب: در خصوص بند 5 دستورالعمل شماره (28):
1ـ همان طور که فوقاً بيان شده يکي از مهمترين اصول کلي حقوقي در زمينه دادرسي اصل دو مرحله‌اي بودن رسيدگي است. لازمه رعايت اين اصل که به موجب ماده (4) آيين دادرسي کار مراجع حل اختلاف مکلف به رعايت آنها در رسيدگي به دعوا و صدور رأي هستند و در تمامي کتب دادرسي نيز بر آن تأکيد شده و نيز به اشکال مختلف در قوانين دادرسي پيش‌بيني گرديده است (از جمله ماده (110) آيين دادرسي کار) آن است که هيچ دعوايي تا قبل از اينکه در مرجع بدوي مورد رسيدگي واقع نشده و راجع به آن حکمي صادر نشده است در مرجع بالاتر قابل رسيدگي نباشد زيرا در غير اين صورت حق دفاع از شخص سلب مي‌گردد.
2ـ در راستاي تبيين اين اصل و وظايف مراجع حل اختلاف در اين خصوص دستورالعمل شماره (28) روابط کار صادر گرديده است. به موجب اين دستورالعمل هيأت تشخيص به عنوان مرجع بدوي قانوناً مکلف به رسيدگي به تمامي خواسته‌هاي خواهان و اظهارنظر در مورد آنها نفياً يا اثباتاً است ليکن چنانچه در مورد بعضي خواسته‌ها به هر دليل اظهارنظر نشود هيأت تجديدنظر نيز حق اظهار نظر نخواهد داشت. نتيجه منطقي رعايت اصل دو مرحله‌اي بودن رسيدگي در اين موارد آن است که خواهان مجدداً خواسته خود را مطرح نمايد تا هيأت بدوي به آن رسيدگي کند. قاعده اوليه آن است که خواهان نسبت به طرح دعواي مجدد اقدام کند و تدوين قاعده‌اي ديگر نظير ارسال پرونده توسط هيأت حل اختلاف به هيأت بدوي بدون تقديم دادخواست امري است که نيازمند تصريح است و چه بسا نيازمند اصلاح مقررات آيين دادرسي کار.
3ـ عليرغم مراتب فوق، چه پرونده از سوي هيأت تجديدنظر به هيأت بدوي ارسال گردد (امري که شاکي متقاضي آن است) و چه خواهان مجدداً طرح دادخواست نمايد با توجه به اينکه به تصريح قسمت اخير بند (5) دستورالعمل شماره (28) روابط کار «... رسيدگي به دادخواست مزبور در هيأت تشخيص خارج از نوبت و به طور فوري انجام خواهد شد.» لذا موضوع تأثيري در نتيجه نخواهد داشت و در نهايت حقوق خواهان حفظ مي‌گردد.
با توجه به موارد فوق تقاضاي رد دادخواست خواهان را مي‌نمايم، ضمناً درخواست دارم در صورت صلاحديد نماينده اين اداره کل براي اداي توضيحات در محضر قضات محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري حاضر شود.ـ مديرکل روابط کار و جبران خدمت»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1396/6/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.