رأي شماره 24 مورخ 1371/3/12 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

تاريخ 12/3/71 كلاسه پرونده 70/158 شماره دادنامه 24 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري. شاكي: سازمان برنامه و بودجه. طرف شكايت: وزارت امور اقتصادي و دارايي. موضوع شكايت و خواسته: ابطال دستور العمل شماره 4663 – 27/2/69 مقدمه – شاكي به شرح دادخواست تقديمي اعلام داشته اند: اصل 138 قانون اساسي مقرر مي دارد «... هريك از وزيران نيز درحدود وظايف خويش و مصوبات هيأت وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ولي نبايد مفاد اين مقررات با متن روح قوانين مخالف باشد...» وزارت امور اقتصادي دارايي با صدور بخشنامه شماره 4663 مورخ 27/2/69 به سازمان امور اداري و استخدامي كشور نسبت به ايجاد پست مدير كل يا مدير مالي و معاون براي اين مشاغل و تدوين شرح وظايف آنها اعتراض نموده است و اين قبيل پستهاي ايجاد شده از سوي سازمان امور اداري و استخدامي در دستگاههاي اجرايي را فاقد وجاهت قانوني مي داند كه اين دستورالعمل دقيقاً با تبصره 2 ماده 53 قانون محاسبات عمومي كه مقرر مي دارد «در اجراي اين ماده (53) تفوبض اختيارات و مسئوليتهاي مزبور به وزير يا رييس مؤسسه و ذيحساب به شخص واحد و نيز تفويض اختيار و مسئوليتهاي وزير يا رييس مؤسسه به ذيحساب و يا كاركنان تحت نظر او مجاز نخواهد بود.» منضم نمودن پست مديريت امور مالي به وظايف و مسئوليت ذيحساب موضوع مواد 31 و 53 و تبصره 2 ماده اخيرالذكر به دليل مانعه الجمع بودن اين دو مسئوليت در فرد واحد با متن و روح قانون محاسبات عمومي مخالفت دارد و به رغم اين سازمان صدور نامه شماره 4663 – 27/2/69 به دليل عدم توجه از شرح وظايف قانوني مديريت امور مالي كه ناشي از تفويض اختيار فسمتي از اختيار قانوني وزير يا بالاترين مقام دستگاه اجرايي بر اساس پست مصوب و رعايت مقررا و مواد مذكور در قانون محاسبات عمومي بوده و اين اختيارات جداي از وظايف ذيحساب مي باشد و تفسيرهاي وزارت امور اقتصادي و داريي در تهيه بخشنامه مورد بحث خلاف اصل 138 قانون اساسي موجبات تداخل وظايف ذيحساب با وظايف دستگاه اجرايي را فراهم ساخته است. زيرا طبق نص صريح ماده 53 قانون محاسبات عمومي كشور اختيار و مسئوليت تشخيص و انجام تعهد و تسجيل و حواله به عهده وزير يا رييس مؤسسه و مسئوليت تأمين اعتبار و تطبيق پرداخت با قوانين و مقررات بر عهده ذيحساب است و چنانچه اين تداخل در اختيارات و وظايف تداوم يابد اصل 89 و 137 قانون اساسي كه هر يك از وزراء را مسئول وظايف خاص خويش در برابر رييس جمهور و مجلس مي داند و نمايندگان مجلس مي توانند هر يك از وزراء را استيضاح نمايند با سلب اختيار وزير در مورد انتصاب فرد واجد شرايط در اعمال تعهد و تسجيل و حواله كه از وظايف قانوني موضوع مواد 17 و 19 و 20 و 53 قانون محاسبات عمومي است مسئوليت وزير و استيضاح از شخص ايشان فاقد وجاهت قانوني خواهد بود. با توجه به قاعده تأخير بيان از وقت حاجت قبيح است و چنانچه در موقع لزوم و نياز به ذكر مطلبي اگر مصلحتي فوت مي شود و تفويت مصالح نادرست و ناپسند است اين سازمان خواستار ابطال نامه شماره 4663 صادره از سوي وزارت امور اقتصاد و دارايي مي باشد و چون دستورالعمل 4663 به كليه ادارت كل امور اقتصاد و دارايي استانها جهت ابطال به ذيحسابان مربوط و خودداري آنان از تأمين اعتبار احكام صادره براي تصدي مشاغل مدير كل يا مدير مالي و معاون اين مشاغل و همچنين به ساير سازمانها و معاونتهاي مختلف رونوشت مفاد بخشنامه 4663 ابلاغ گرديده و معضلاتي كه از دستورالعمل مذكور گريبانگير اين سازمان و كليه سازمانهاي برنامه و بودجه استانها و واحدهاي تابعه فراهم آمده وزارتخانه هاي ديگر نيز قطعاً مواجه با همين اشكال مي باشند. باتوجه به مراتب ابطال دستورالعمل شماره 4663 ـ 27/2/69 مورد تقاضاست. در پاسخ به شكايت مذكور نماينده قضايي مسئول وزارت امور اقتصاد و دارايي طي نامه شماره 8775 ـ 91 مورخ 6/11/70 مبادرت به ارسال تصوير نامه شماره 38183/10058/53 مورخ 25/10/70 معاونت هزينه و خزانه دار كل كشور نموده اند. در نامه مزبور آمده است بر اساس روال گذشته كه متجاوز از بيست سال مي باشد پست هاي مصوب ذيحساب و مدير امور مالي و يا ذيحساب و مدير كل امور مالي معاونين آنها در كليه دستگاههاي اجرايي شامل وزارتخانه ها، سازمان ها، مؤسسات دولتي و ... در تشكيلات مصوب وزارت امور اقتصاد و دارايي قرار داشته و بدين ترتيب ذيحساب و مدير كل امور مالي اين دستگاهها از بين پرسنل رسمي و هم چنين با حكم وزارت امور اقتصادي و دارايي تعيين و منصوب مي شوند. 2 ـ بعد از تصويب قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1/6/66 به دليل برداشت ناصحيحي كه سازمان امور اداري و استخدامي كشور از مفاد اين قانون داشت عليرغم وجود ذيحساب در كليه دستگاههاي اجرايي مبادرت به ايجاد پست هاي مدير و مدير كل امور مالي و يا معاونين آنها در تعدادي از دستگاههاي اجرايي نمود كه اين عمل به دليل غير قابل تفكيك بودن وظايف ذيحساب از مدير امورمالي و مخدوش شدن مسئوليت ها و تداخل وظايف مورد اعتراض وزارت امور اقتصاد و دارايي قرار گرفت و به موجب نامه شماره 4663 مورخ 27/2/69 به سازمان امور اداري و استخدامي كشور اعلام گرديد كه پست هاي ايجاد شده از طرف سازمان فوق از وجاهت قانوني برخوردار نمي باشد و لذا با توجه به ماده 94 قانون محاسبات عمومي كشور كه مقرر مي دارد : وزارت امور اقتصاد و دارايي مكلف است با رعايت قوانين و مقررات نسبت به ايجاد وحدت رويه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نمايند.» و با در نظر گرفتن ماده 90 اين قانون كه مقرر مي دارد «اعمال نظارت مالي بر مخارج وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و شركت هاي دولتي از نظر انطباق پرداخت ها با مقررات اين قانون و ساير قوانين و مقررات راجع به هر نوع خرج به عهده وزارت امور اقتصاد و دارايي است.» و هم چنين با عنايت به ماده 53قانون فوق الذكر كه اعلام مي دارد : «مسئوليت تأمين اعتبار و تطبيق پرداخت با قوانين و مقررات به عهده ذيحساب مي باشد.» توسط وزارت متبوع به ذيحسابان دستگاههاي اجرايي ابلاغ گرديد كه از تأمين اعتبار اين گونه احكام غير قانوني خودداري نمايند . 3 ـ بعد از مكاتبات و جلسات مكرر بين وزارت امور اقتصادي و دارايي و سازمان امور اداري و استخدامي كشور در نهايت سازمان فوق الذكر ضمن تأييد نظر وزارت امور اقتصادي و دارايي مبني بر غير قابل تفكيك بودن ذيحسابي از مديريت امور مالي اقدامات قبلي خود را اصلاح كه براي نمونه چند مورد ذكر مي گردد: الف – تصويب و ابلاغ تشكيلات سازماني اداره كل امور ذيحسابي ها و نظارت مالي به استناد موافقت نامه شماره 6/42 مورخ 18/2/70 شامل پست هاي ذيحساب در قالب مدير و مدير كل ب – پيشنهاد معاونت محترم اداري ومالي سازمان امور اداري و استخدامي كشور به جناب آقاي مهندس رضوي معاونت محترم رئيس جمهور و دبير كل سازمان مذكورمبني بر ملحوظ نمودن ذيحسابان در قالب اداره كل امور مالي و موافقت ايشان با موضوع فوق و در نتيجه تصويب عنوان ذيحسابي و اداره كل امور مالي در نمودار تشكيلاتي سازمان و انجام وظيفه نمودن ذيحساب و مدير كل امور مالي منصوبي از طرف وزارت متبوع در سازمان فوق. ج – پست هايي كه قبلاً به وسيله سازمان امور اداري و استخدامي كشور در برخي از دستگاههاي اجرايي تحت عنوان مدير يا مدير كل امور مالي ايجاد گرديده بود توسط خود سازمان امور اداري و استخدامي كشور حذف گرديده . 4 ـ با توجه به مطالب مندرج در بند 3 مبين بر يكي بودن ذيحساب و مدير امور مالي و با عنايت به ماده 31 قانون محاسبات عمومي كشور مبني بر انتصاب ذيحساب به موجب حكم وزارت امور اقتصادي و دارايي لذا اقدام دفتر تشكيلات بهبود روش هاي بودجه سازمان برنامه و بودجه در تاريخ 15/5/70 مبين بر تبديل پست شماره 1235 تحت عنوان حسابدار به پست مدير امور مالي بدون مجوز بوده و همان طور كه در بند الف قسمت 3 ذكر گرديد اين در حاليست كه پست شماره 86 – 53 تحت عنوان ذيحساب سازمان برنامه و بودجه (مدير) توسط سازمان امور اداري و استخدامي كشور در مجموعه تشكيلاتي اداره كل امور ذيحسابي ها و نظارت مالي تعيين و ذيحساب مربوط نيز از سال ها قبل شاغل در اين پست بوده است لذا با توجه به ماده 8 قانون استخدام كشوري پست ثابت سازماني براي يك شغل تعيين و ارجاع آن به يك مستخدم در نظر گرفته مي شود. بنابراين صدور حكم مدير مالي از طرف سازمان برنامه و بودجه نه از وجاهت قانوين برخوردار است و نه از نظر اين كه دو مدير در رأس يك كار واحد قرار بگيرند با شيوه و اصول مديريت مطابقت دارد. 5 ـ طي نامه هاي مكرر از سازمان برنامه و بودجه خواسته شد نسبت به لغو حكم مدير مالي سازمان اقدام مثبتي از طرف سازمان فوق به عمل نيامده است. 6 ـ سازمان برنامه و بودجه طي نامه شماره 9187 – 1 مورخ 6/6/70 از معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري در مورد موقعيت قانوني ذيحساب در دستگاههاي اجرايي استعلام نموده كه در پاسخ معاونت محترم حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري طي نامه شماره 51148 – 3/7/70 اعلام داشته است: «آن چه به عنوان وظايف ذيحساب در قانون محاسبات عمومي مشخص گرديده قائم به شخص ذيحساب بوده و احاله اين وظايف به فرد ديگري تحت هر عنوان از جمله مدير امور مالي قابل توجيه نمي باشد. 7 ـ در اجراي ماده 53 قانون محاسبات عمومي كشور وظايفي كه به عهده وزير يا رئيس مؤسسه و يا مقام مجاز از طرف آنها گذاشته شده مانند تشخيص و انجام تعهد و تسجيل و حواله كه اين امور يا توسط رئيس دستگاه اجرايي و يا به وسيله معاون اداري و مالي انجام مي گيرد و بدين ترتيب ضرورت و نيازي براي ايجاد واحدي به عنوان امور مالي جهت انجام وظايف متصور نيست ضمن اين كه تفويض اختيار به شخص حقيقي مقصود است نه اداره كل يا واحد سازماني ديگر. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق به رياست حجة الاسلام والمسلمين آقاي محمد رضا عباسي فرد و با حضور رؤساي شعب ديوان تشكيل و پس از استماع توضيحات نمايندگان سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصاد و دارايي و سازمان امور اداري و استخدامي كشور و بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي نمايد. رأي – نظر بر اين كه به موجب ماده 53 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1/6/66 مجلس شوراي اسلامي اختيار و مسئوليت تشخيص و انجام تعهد و تسجيل و حواله بر عهده وزير يا رئيس مؤسسه دولتي قرار داده شده و در مقابل مسئوليت تأمين اعتبار و تطبيق پرداخت با قوانين و مقررات اصولاً همان اعمال نظارت مالي مندرج در ذيل ماده 52 قانون بوده كه به عنوان آخرين مرحله پرداخت هزينه ها پس از طي مراحل تشخيص و تأمين اعتبار و تعهد و تسجيل و حواله از وظايف خاص ذيحساب و بر عهده وي قرار گرفته است و به موجب ماده 53 قانون مسئوليت انجام مراحل مقدماتي پرداخت هزينه ها اعم از تشخيص و انجام تعهد و تسجيل و حواله (به جز مسئوليت تأمين اعتبار) بر عهده بالاترين مقام دستگاه مربوط بوده كه به موجب تبصره 1 آن ماده كلاً يا بعضاً قابل تفويض به غير به طور مستقيم و بدون واسطه مي باشد. بنابراين تفويض انجام اين گونه فعل و انفعالات مالي كه از اختيارات رؤساي دستگاههاي اجرايي دولتي بوده به اشخاص ديگر تحت عنوان مدير كل يا مدير امور مالي و به دنبال آن ايجاد پست سازماني مصوب بريا انجام اين گونه امور مفوضه هيچ گونه مغايرتي با اصول كلي قانون محاسبات عمومي و از جمله ماده 53 آن نداشته و با توجه به شرح وظايف احصاء شده از ناحيه سازمان امور اداري و استخدامي كشور براي اين گونه پست ها هيچ گونه تداخلي با وظايف قانوين ذيحسابان كه در قانون محاسبات عمومي و مواد مربوط به وظايف آنان احصاء گرديده ايجاد نمي نمايد و اعمال نظارت مالي و كنترل تطبيق پردخت با مقررات كه در مراحل نهايي پرداخت، قرار دارد هم چنان بر عهده ذيحسابي خواهد بود علاوه بر آن وظيفه قانوني ذيحساب از پرداخت وجه د رراستاي اعمال نظارت مالي و تطبيق پرداخت با مقررات كه قانوناً بر عهده وي قرار داشته در ماده 91 قانون محاسبات عمومي به وسيله مقنن پيش بيني و مقرر شده است چه آن كه تأمين اعتبار قانوناً از وظايف ذيحساب بوده و در صورتي كه دستور انجام هزينه از ناحيه مسئول مربوطه صادر گردد دو راه قانوني براي ذيحساب به موجب منطوق و مفهوم ماده مزبوره متصور خواهد بود. 1 ـ پرداخت وجه سند هزينه در صورتي كه انجام آن به نظر وي مخالفتي با مقررات نداشته باشد. 2 ـ در صورتي كه بر خلاف مقررات تشخيص دهد قبل از پرداخت مراتب را به مقام صادر كننده دستور خرج اعلام و در صورت قبول مسئوليت قانوني بودن دستور توسط آن مقام و ذكر مستند قانوني به صورت مكتوب ذيحساب مكلف به پرداخت وجه سند هزينه ضمن انعكاس امر به وزارت امور اقتصادي و دارايي بوده و نهايتاً پس از تشخيص و تأييد خلاف به وسيله وزارت امور اقتصادي و دارايي بوده و نهايتاً پس از تشخيص و تأييد خلاف به وسيله وزارت امور اقتصادي و دارايي مراتب براي اقدام قانوني به ديوان محاسبات كشور اعلام مي گردد و در حقيقت تشخيص نهايي با ديوان محاسبات خواهد بود. بنابراين به فرض آن ك به نظر وزارت امور اقتصادي و دارايي ايجاد پست مورد ادعا و بالتبع تأمين اعتبار جهت احكام صادره براي تصدي مشاغل مورد نظر توسط دستگاههاي اجرايي، بر خلاف مقررات تشخيص داده شده باشد ذيحسابان آن وزارتخانه مي بايستي به تكليف قانوني خود به شرح مقرر در ماده 91 قانون عمل نموده و نهايتاً مكلف به تأمين اعتبار و پرداخت هزينه مربوطه ضمن احاله مسئوليت قانوني آن به مقام صادر كننده دستور خرج و هزينه در اين گونه موارد مي باشند. عليهذا به نظر اكثريت اعضاء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تكليف مقرر از ناحيه وزير امور اقتصادي و دارايي در ذيل دستورالعمل شماره 4663/1492/53 ـ 27/2/69 به كليه ذيحسابان دستگاههاي اجرايي مبني بر برخورداري از تأمين اعتبار احكام صادره براي تصدي مشاغل مورد نظر در دستگاههاي اجرايي به صورت مطلق مخالف با ماده 91 قانون محاسبات عمومي كشور بوده و به همين جهت حكم به ابطال دستور العمل مذكور مستنداً به ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري صادر و اعلام مي گردد. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري – محمد رضا عباسي فرد