رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 1346 مورخ 17/12/1396
تاريخ دادنامه: 17/12/1395 شماره دادنامه: 1346 کلاسه پرونده: 95/1489
مرجع رسيدگي: هيأتعمومي ديوان عدالت اداري
اعلامکننده تعارض: سازمان بورس و اوراق بهادار
موضوع شکايت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب 14، 10، 22 و اول تجديدنظر
گردشکار: سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لايحه شماره 321854/121 ـ 30/4/1394 اعلام کرده است که:
رئيس محترم ديوان عدالت اداري
با سلام و احترام:
درخصوص آراء صادره از شعبات [شعب] 23 ديـوان عـدالت اداري بـه شمـاره 9009970902200564 ـ 14/4/1390، 14 ديـوان عـدالت اداري بـه شمـاره 9109970901401501 ـ 31/5/1391، 10 ديـوان عـدالت اداري بـه شمـاره 9209970901000938 ـ 26/4/1392، اول تجـديـدنظـر بـه شمـاره 9309970905600458 ـ 21/4/1393 با موضوع عدم صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پروندههاي مطروحه عليه اين سازمان که با آراء صادره از شعبه 14 ديوان عدالت اداري به شماره 1831 ـ 25/9/1387 و شماره 803 ـ 14/7/1388 با موضوع پذيرش صلاحيت شعب آن ديوان در رسيدگي به شکايات مطروحه به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان يک نهاد عمومي غيردولتي که آراء مذکور طي دادنامههاي شمارههاي 9309970905100258 و 9309970905100259 ـ 7/8/1393 به تأييد شعبه اول تشخيص ديوان عدالت اداري نيز رسيده است در تعارض ميباشد، مستنداً به ماده 89 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392، ضمن درخواست طرح موضوع در هيأتعمومي ديوان عدالت اداري و صدور رأي وحدت رويه در اين خصوص، مطالب ذيل به حضور ايفاد ميگردد:
مقدمتاً به استحضار ميرساند، صلاحيت و حدود اختيارات ديوان عدالت اداري وفق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 در بندهاي سه گانه آن بيان گرديده بود. در همين راستا در قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور، رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانهها و سازمانها و موسسات و شرکتهاي دولتي و شهرداريها و تشکيلات و نهادهاي انقلابي و موسسات وابسته به آنها و در قسمت (ب) نيز تصميمات و اقدامات ماموران واحدهاي مذکور در بند (الف)، مناط صلاحيت قرار گرفته بود. در بند 3 ماده فوقالاشاره نيز رسيدگي به شکايات قضات و مشمولين قانون استخدام کشوري و ساير مستخدمان واحدها و موسسات مذکور در بند (1) و مستخدمان موسساتي که شمول اين قانون نيز به آنها محتاج ذکر نام است قابل رسيدگي در آن ديوان دانسته شده بود. در تکميل توضيحات فوق الاشاره معروض ميدارد، وفق ماده 3 قانون مديريت خدمات کشوري مصوب 1386، موسسه يا نهاد عمومي غيردولتي، واحد سازماني مشخصي است که داراي شخصيت حقوقي مستقل بوده و با تصويب مجلس شوراي اسلامي تشکيل و بيش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غيردولتي تامين و عهده دار وظايف و خدماتي ميگردد که جنبه عمومي داشته باشد. يادآور ميگردد به حکم ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 مجلس شوراي اسلامي، «سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومي غيردولتي، داراي شخصيت حقوقي و مالي کاملاً مستقل از دولت بوده و از محل کارمزدهاي دريافتي و سهمي از حق پذيرش شرکتها در بورسها و ساير درآمدها اداره ميشود.» لذا سازمان بورس و اوراق بهادار به لحاظ صراحت قانوني و نيز بر مبناي اداره شدن آن از محل کارمزدهاي دريافتي و سهم مربوط به حق پذيرش شرکتها در بورس و ساير درآمدها، يکي از مصاديق بارز و روشن موسسه عمومي غيردولتي محسوب ميشود و به هيچ وجه نميتوان اين سازمان را دولتي تلقي نمود. همچنين وفق ماده واحده قانون تفسير ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري در رابطه با قانون فهرست نهادها وموسسات عمومي غيردولتي مصوب 11/7/1374، رسيدگي به شکايات عليه نهادهاي عمومي احصاء شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غيردولتي در صلاحيت ديوان عدالت اداري است. لکن رسيدگي به شکايات عليه نهادهاي عمومي غيردولتي مانند سازمان بورس و اوراق بهادار که خارج از شمول ماده واحده مزبور باشند خارج از صلاحيت ديوان عدالت اداري ميباشد. اضافه مينمايد همان گونه که در ادامه نيز اشاره ميگردد شوراي محترم نگهبان نيز طي نظريه شماره 83/30/9387 ـ 21/10/1383 مقصود از کلمه «دولتي» در اصل 170 قانون اساسي را «قوهمجريه» دانسته است. لذا صالح دانستن ديوان عدالت اداري در مواردي که شکايت عليه دستگاهاي غيردولتي مطرح ميگردد مغاير اصل 173 قانون اساسي تلقي گرديده است.
در همين خصوص لازم به ذکر است شعب مختلف ديوان عدالت اداري با پذيرش استدلال فوق مبني بر عدم صلاحيت آن ديوان در رسيدگي به شکايات عليه سازمان بورس و اوراق بهادار، از رسيدگي به شکايات مزبور خودداري نمودهاند که ذيلاً به استدلالات قضات در آراء صادره درخصوص عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شکايات از تصميمات و اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار در زمان حکومت «قانون ديوان عدالت اداري» مصوب 1385 اشاره ميگردد:
1ـ دادنامه شماره 9209970901000938 ـ 26/4/1392 شعبه 10 ديوان عدالت اداري در پرونده کلاسه 91/10/9111035 به اين استدلال که: «شکايت مطروحه به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار کشور [...] از مصاديق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري [مصوب 1385] نميباشد قابل طرح و رسيدگي در اين مرجع نميباشد».
2ـ دادنامه شماره 9009970902200546 ـ 14/4/1390 شعبه 22 ديوان عدالت اداري در پرونده کلاسه 22/89/2134 به اين استدلال که: «از آنجا که مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384، سازمان بورس و اوراق بهادار، «موسسه عمومي غيردولتي است که داراي شخصيت حقوقي و مالي مستقل ميباشد و به موجب اصل 173 قانون اساسي و نيز مطابق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 موضوع رسيدگي به خواسته مذکور با توجه به طرف شکايت مذکور، خارج از صلاحيت رسيدگي ديوان عدالت اداري ميباشد».
3ـ دادنامه شماره 9109970901401501 ـ 31/5/1391 شعبه 14 ديوان عدالت اداري در پرونده کلاسه 910381 به اين استدلال که: «سازمان بورس و اوراق بهادار مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب آذر ماه 1384 مجلس شوراي اسلامي يک موسسه عمومي غيردولتي ميباشد به لحاظ خروج موضوعي از مقررات ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري و به لحاظ عدم قابليت استماع در اين ديوان قرار رد شکايت صادر و اعلام ميگردد.»
در همين خصوص لازم به توضيح است پس از شکايت شرکت کارگزاري آبتين استاک و آقاي فريبرز برنا عليه اين سازمان، پروندههاي مورد اشاره به شعبه 14 آن ديوان ارجاع و شعبه مذکور، با پذيرش صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري، هر دو دعواي مورد اشاره را وارد دانسته و نسبت به صدور حکم عليه اين سازمان اقدام نمود. بر همين اساس اين سازمان در خصوص آراء مورد اشاره اقدام به درخواست اعمال ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 نمود که مراتب با دستور حضرتعالي به شعبه اول تشخيص آن ديوان ارجاع و شعبه مذکور نيز پس از بررسي موضوع و عليرغم صدور آراء متعدد مبني بر عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شکايات اشخاص عليه سازمان بورس و اوراق بهادار، طي دادنامههاي شماره 9309970905100258 و 9309970905100259 ـ 7/8/1393 با رد تقاضاي اعمال ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 و پذيرش استدلال شعبه بدوي صادرکننده رأي مبني بر «وارد دانستن شکايت شاکي و حکم به ورود ديوان عدالت اداري» صلاحيت آن ديوان را در خصوص رسيدگي به شکايات مطروحه عليه سازمان بورس و اوراق بهادار پذيرفته است که با آراء صادره فوقالذکر در تعارض ميباشد.
علاوه بر مطالب فوق و نيز صدور آرا متعدد از شعب مختلف ديوان مطابق «قانون ديوان عدالت اداري» مصوب 1385 مبني بر عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پروندههاي مطروحه عليه اين سازمان لازم به ذکر است پس از تصويب «قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري» مصـوب 1392 نيز موضـوع عدم صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شکايات عليه اين سازمان به وضوح از اين قانون قابل برداشت و تشخيص است. براساس قسمت (الف) بند 1 ماده 10 قانون مذکور، رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از «تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانهها و سازمانها و موسسات و شرکتهاي دولتي و شهرداريها و سازمان تأمين اجتماعي و تشکيلات نهادهاي انقلابي و موسسات وابسته به آنها» و در قسمت (ب) نيز رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات اشخاص از «تصميمات و اقدامات ماموران واحدهاي مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظايف آنها»، در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته و هيچ گونه اشارهاي به موسسات عمومي غيردولتي نشده است.
لازم به ذکر است، قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور در زمان تصويب اوليه توسط مجلس شوراي اسلامي و پيش از بررسي و اعلام نظر توسط شوراي محترم نگهبان، بدين نحو تنظيم شده بود: «تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانهها، سازمانها، موسسات، شرکتهاي دولتي، موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و کليه موسسات وابسته به آنها و ساير دستگاههايي که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر يا تصريح نام است»، که شوراي محترم نگهبان در نظر استدلالي خود در خصوص بررسي اين بند، بيان داشت: «به موجب اصل 173 قانون اساسي، ديوان عدالت اداري به منظور رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورين يا واحدها يا آييننامههاي دولتي و احقاق حقوق آنها تشکيل شده است. بر اين اساس، صلاحيت ديوان، صرفاً رسيدگي به شکايات مردم نسبت به نهادهاي دولتي است و نسبت به نهادهاي غيردولتي صلاحيت و تکليفي ندارد. براساس نظريه تفسيري شوراي نگهبان [نظريه شماره 83/30/9387- 21/10/1383 شوراي نگهبان: «با توجه به قرينه (قوهمجريه) در قسمت اخير اصل 170 قانون اساسي، مقصود از تعبير (دولتي) در اين اصل، قوهمجريه است»] هر چند طرح شکايات نسبت به مامورين و واحدهاي دولتي در ديوان عدالت اداري، عام و شامل کليه نهادهاي حکومتي اعم از قوهمجريه و ساير قوا ميباشد، اما شکايت نسبت به تصويبنامهها و آييننامههاي دولتي صرفاً تصويبنامهها و آييننامههاي مصوب قوهمجريه را در بر ميگيرد و شامل ساير قوا نميشود. از اين رو، اطلاق اين ماده که هم نهادهاي دولتي و هم نهادهاي غيردولتي را در بر ميگيرد، مغاير قانون اساسي است». بر مبناي اين استدلال، شوراي محترم نگهبان در نظريه نهايي خود اعلام نمود: «در جزءهاي (الف) و (ب) بند (1) ماده (10)، اطلاق عبارت «موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و کليه موسسات وابسته به آنها و ساير دستگاههايي که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر يا تصريح نام است»، نسبت به مواردي که شامل دستگاههاي غيردولتي ميشود، مغاير اصل 173 قانون اساسي شناخته شد».
در تاييد مطالب مذکور نيز لازم به ذکر است، طي نامه شماره 11157/270 ـ 17/8/1393 حجت الاسلام قرباني، معاون امور شعب ديوان عدالت اداري مراتب عدم صلاحيت شعب آن ديوان در رسيدگي به شکايات از اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار، به اطلاع اين سازمان رسانده شده و همچنين جهت اجراء به تمام شعب ديوان ابلاغ گشتهاست.
در پايان با عنايت به مراتب فوقالاشعار و با توجه به عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري چه در زمان حکومت قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 و چه پس از تصويب قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 و صدور دادنامههاي شماره 9009970902200564 ـ 14/4/1390، 9109970901401501 ـ 31/5/1391، 9209970901000938 ـ 26/4/1392 و 9309970905600458 ـ 21/4/1393 در تعارض با دادنامههاي شماره 1831 ـ 25/9/1387، 803 ـ14/7/1388، 9309970905100258 و 9309970905100259 ـ 7/8/1393، مستدعي است ضمن صدور دستور طرح موضوع در هيأتعمومي ديوان عدالت اداري با استناد به ماده 89 قانون اخيرالذکر دستورات شايسته در خصوص بررسي آراء متعارض مورد اشاره و صدور رأي وحدت رويه مبني بر عدم صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شکايات مطروحه به طرفيت اين سازمان را صادر فرمايند.
گردش کار پروندهها و مشروح آراء به قرار زير است:
الف: شعبه 14 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پروندههاي شماره 14/87/857، 14/87/138 و 8909980900027295 با موضوع دادخواست شرکت کارگزاري آبتين استاک، آقاي فريبرز برنا، آقاي علي اکبر عرب مازار به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته ابطال تصميم هيأت مديره سازمان در خصوص لغو شرکت کارگزاري به موجب دادنامههاي شماره 803 ـ 14/7/1388، 1831 ـ 25/9/1387 و 939 ـ 30/7/1390 به شرح ذيل به انشاء رأي مبادرت کرده است:
با عنايت به اينکه به استناد بند 13 مصوبه 1/5/1384 هيأت مديره سازمان بورس و اوراق بهادار تقاضاي کارگزاري شرکت سامانه به مدير عاملي شاکي و مرکز ثبت قزوين و با سرمايه 7 ميليارد ريالي به اتفاق آراء مورد تصويب قرار گرفته است شوراي بورس و هيأت پذيرش طبق نامه شماره 1614-4/10/1384 در پاسخ به استعلام سازمان بورس صلاحيت شرکت کارگزاري سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعاليت کارگزاري در شهرستان قزوين را تاييد مينمايد شوراي بورس و هيأت پذيرش طي نامه شماره 2025-20/12/1384 مجدداً صلاحيت عضويت شرکت کارگزاري سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعاليت کارگزاري در شهرستان قزوين را تاييد مينمايد لذا با شرايط موصوف شکايت شاکي مستنداً به ماده 16 آييننامه فوقالذکر وارد تشخيص حکم به ورود آن صادر و اعلام ميگردد رأي صادره قطعي است.
شعبه اول تجديدنظر ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 939ـ 30/7/1392 به شرح ذيل رأي شعبه 14 را نقض کرده است:
درخصوص تقاضاي اعمال ماده 79 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري نسبت به رأي شماره 939 ـ 30/7/1390 صادره از شعبه 14 ديوان عدالت اداري در کلاسه 14/89/228 توسط رئيس سازمان بورس اوراق بهادار و دستور رياست محترم ديوان عدالت اداري مبني بر ارجاع پرونده در تاريخ 15/10/1393 و تصريح به اينکه شکايت عليه سازمان بورس در ديوان مجوز قانوني ندارد. با عنايت به محتويات پرونده و ملاحظه شرح شکايت و دفاعيات به عمل آمده و بررسي رأي موصوف و مستنداً تقاضاي مطروحه و با عنايت به احصاء سازمانها و شرکتهاي عمومي غيردولتي در قانون فهرست نهادها و عدم ذکر نام سازمان بازار بورس و اوراق بهادار در نتيجه مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 و ماده 79 قانون صدرالاشاره با پذيرش، تقاضاي مطروحه ضمن نقض رأي مذکور قرار عدم استماع شکايت و رد آن صادر و اعلام مينمايد. رأي صادره قطعي است.
ب: شعبه 22 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 8909980900089621 با موضوع دادخواست خانم نيره خالقي ميرنامي به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته اعتراض به نامه شماره 90665/1219 ـ 9/9/1388 و پرداخت حقوق و بيمه مزاياي مربوط به سالهاي 1386 و 1388 به موجب دادنامه شماره 9009970902200546 ـ 14/4/1390 به شرح ذيل به انشاء رأي مبادرت کرده است:
مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران مصوب 1/9/1384، «سازمان بورس و اوراق بهادار، موسسه عمومي غيردولتي است که داراي شخصيت حقوقي و مالي مستقل ميباشد» و به موجب اصل 173 قانون اساسي و نيز مطابق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 موضوع رسيدگي به خواسته مذکور با توجه به طرف شکايت مذکور، خارج از صلاحيت رسيدگي ديوان عدالت اداري ميباشد بنابراين در اجراي اصل 159 قانون اساسي و به موجب ماده 21 آييندادرسي ديوان عدالت اداري قرار عدم صلاحيت به اعتبار و شايستگي دادگاههاي عمومي حقوقي تهران صادر و اعلام ميگردد و قرار صادره وفق ماده 7 قانون ديوان عدالت اداري قطعي است.
ج: شعبه 10 ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره 9109980900050167 با موضوع دادخواست خانم مريم طاهري آشتياني به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته بازگشت به کار به موجب دادنامه شماره 9209970901000938 ـ 26/4/1392 به شرح ذيل به انشاء رأي مبادرت کرده است:
صرف نظر از ماهيت دعوا چون از مصاديق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري نميباشد قابل طرح و رسيدگي در اين مرجع نميباشد و قرار رد شکايت صادر و اعلام ميگردد. اين قرار وفق ماده 7 قانون ديوان عدالت اداري قطعي است.
هيأتعمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 17/12/1395 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.