مرجع رسيدگي:
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي:
آقاي عباس ابوالحسن
موضوع شکايت و خواسته:
ابطال بخشنامه شماره 117442/60 ـ 21/5/1396 رئيس مرکز و دبير هيأت عالي نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت
گردش کار:
شاکي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 117442/60 ـ 21/5/1396 رئيس مرکز و دبير هيأت عالي نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
با سلام
احتراماً در خصوص بخشنامه صادره از سوي مرکز اصناف و بازرگانان ايران و سازمان صنعت، معدن و تجارت تهران در خصوص ايجاد اتحاديه کشوري آسانسور و فراخوان ثبتنام و انتخابات معروض ميدارد تشکيل اين اتحاديه کشوري مستنداً به تبصره 7 از ماده 21 قانون نظام صنفي با نص صريح قانون مغايرت داشته و ايجاد چنين اتحاديهاي تبعات جبرانناپذيري بر پيکره اقتصاد کشور و به خصوص صنعت آسانسور و پله برقي ايران خواهد داشت، لذا با تقديم مستندات و لايحه دفاعيه از حضرتعالي استدعا داريم بدواً دستور توقف موقت اين بخشنامه و سپس نقض کامل اين دستورالعمل را صادر فرماييد.»
شاکي به پيوست دادخواست اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار ميرساند بر اساس تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفي چنانچه تعداد واحدهاي صنفي در هر استان جهت تشکيل اتحاديه به حدنصاب مقرر در ماده 21 قانون نظام صنفي نرسيده باشد با پيشنهاد اتاق اصناف و تأييد وزير صنعت، معدن و تجارت، اتحاديهاي از واحدهاي صنفي در سطح کشور تحت عنوان اتحاديه کشوري تشکيل ميگردد و همچنين بر اساس تبصره 2 ماده 21 قانون نظام صنفي حدنصاب تشکيل اتحاديه در کشور به شرح ذيل اعلام شده است: الف ـ تهران 300 واحد ب ـ شهرهاي با بيش از 000/000/2 نفر 200 واحد ج ـ شهرهاي بيش از يک ميليون نفر و کمتر از دو ميليون نفر 150 واحد د ـ در شهرهاي بيش از پانصد هزار نفر و کمتر از يک ميليون نفر 100 واحد هـ ـ در شهرهاي کمتر از 500 هزار نفر 50 واحد حدنصاب ميباشد از طرفي اخيراً مرکز امور اصناف و بازرگانان طي نامه شماره 117442/60 ـ 21/5/1396 فراخوان مربوط به ثبتنام داوطلبان عضويت در هيأتمديره و بازرسان اتحاديه کشوري صنف خدمات آسانسور و پله برقي را به رؤساي سازمان صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور ابلاغ نموده است لذا نظر به اينکه اولاً: در اکثر شهرهاي کشور حدنصاب قانوني تشکيل اتحاديه بهصورت شهرستان مطابق ماده 21 قانون نظام صنفي و يا حدنصاب قانوني تشکيل اتحاديه استاني مطابق تبصره 6 ماده 21 قانون نظام صنفي وجود دارد، لذا تصميمات اتخاذ شده جهت تشکيل اتحاديه کشوري و صدور فراخوان جهت ثبتنام انتخابات اتحاديه کشوري مغاير با تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفي بوده ابتدا تقاضاي دستور موقت مبني بر جلوگيري از ثبتنام و ابطال تصميمات اتخاذ شده جهت تشکيل اتحاديه کشوري و فراخوان ثبتنام را داريم و سپس حکم بر ابطال اين طرح از سوي ديوان عدالت اداري را خواستاريم. ضمناً در شهر تهران 433 پروانه کسب دائم توسط اتحاديه صنف آسانسور و الکترومکانيکي تهران صادر و به اشخاص تحويل شده که کپي تصوير آنها به پيوست ميباشد و تعداد 120 پرونده در دست اقدام جهت صدور ميباشد که جمعاً 553 عضو در اين اتحاديه داراي سابقه بوده و حدود 500 نفر نيز فاقد پروانه کسب که فراخوان آن نيز جهت تشکيل پرونده و دريافت پروانه کسب انجام شده، بديهي است تشکيل اتحاديه کشوري که اخيراً توسط وزير سابق صنعت، معدن و تجارت جناب آقاي مهندس نعمت زاده اقدام بهتشکيل اتحاديه کشوري و يا در شرف هستند نيز مغاير با سياستهاي کلي نظام و دولت ميباشد و باعث تمرکززدايي و مشکلاتي را جهت صاحبان کسب و مردم ايجاد مينمايد. نکته قابل توجه اين است که در سال 1394 طرح تشکيل اتحاديه کشوري از سوي برخي از اعضاي اين صنف مطرح شد که اتاق اصناف طي نامه شماره 14047/ب م ـ 29/2/1394 جوابيهاي صادر کرد که طي آن مخالفت خود را با اين طرح بهصراحت اعلام نمود. از ديگر معايب تشکيل اتحاديه کشوري و مستندات به مفاد تبصره 7 از ماده 21 قانون نظام صنفي ميتوان به موارد زير اشاره نمود: 1ـ محقق نشدن فرمايشات مقام معظم رهبري که سال 1396 را سال اقتصاد مقاومتي توليد و اشتغال نامگذاري فرمودند. 2ـ اتحاديه کشوري قانوناً عضو اتاق اصناف نبوده و نميتواند در تصميمگيريهاي آن مشارکت داشته باشد. 3ـ امور جاري صنفي از شهرستانها منفک و در تهران متمرکز ميشود. 4ـ بيتوجهي به مراکز تصميمگيري شهر و شهرستانها مانند کميسيون نظارت و اتاقهاي اصناف شهرستان. 5 ـ بروز بينظمي و هرج و مرج در امور صنفي به دليل عدم هماهنگي ميان اتحاديه کشوري و اتاقهاي اصناف شهرستانها درباره چگونگي نظارت بر واحدهاي صنفي عضو اتحاديه مستقر در شهرستانها. 6 ـ افزايش مراجعات و ترددهاي اعضاي صنف و مردم از شهرستانها به تهران براي پيگيري امور صنفي و حقوق خويش و در نهايت تضييع حقوق شهروندي و عدالت اداري. در پايان يادآور ميشويم علاوه بر اتحاديه تهران ساير اتحاديه آسانسور در سطح کشور نيز با اين طرح مخالف ميباشند که نامه تعدادي از اين اتحاديهها به پيوست تقديم ميگردد. لذا با توجه بهعرايض مشروحه فوق تقاضاي رسيدگي عاجل و صدور دستور مقتضي را از آن مقام عالي خواستاريم.»
همچنين شاکي به موجب لايحهاي که به شماره 96 ـ 1043ـ 2 مورخ30/7/1397 ثبت دفتر هيأت عمومي شده اعلام کرده است که:
«مديرکل محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم: احتراماً در رابطه با پرونده کلاسه 96/1043 در رابطه با اتحاديه کشوري صنف آسانسور که اينجانب عباس ابوالحسن يکي از اعضاي صنف بوده بدينوسيله مغايرتهاي قانوني تشکيل اتحاديه مذکور و موارد مرتبط با موضوع مزيد استحضار و دستورات لازم جهت توقف برگزاري انتخابات برابر تبصره 7 ماده 21 همان قانون تشکيل اتحاديه کشوري با پيشنهاد اتاق اصناف ايران و تأييد وزير صنعت، معدن و تجارت خواهد بود. ليکن بر اساس نامه شماره 12025/09/7ـ 26/12/1396 و شماره 498/02/7ـ 8/5/1397 اتاق ايران در خصوص ضرورت تشکيل اتحاديه استاني فرآيند تشکيل اتحاديه کشوري مورد اشاره غيرقانوني است که جناب استاندار آقاي محمدحسين مقيمي خطاب به وزارت صنعت، معدن و تجارت اظهار نمودهاند که اتحاديه صنف آسانسور توليدکنندگان و تعميرکاران وسايل الکترومکانيکي استان تهران هم پابرجا بماند که جناب آقاي احمدي معاون وزير خطاب به رياست مرکز اصناف و بازرگانان اظهار نموده است مطابق تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفي چنانچه تعداد واحدهاي صنفي در هر استان جهت تشکيل اتحاديه به حدنصاب مقرر نرسد حدنصاب شهر تهران 300 واحد صنفي است. با توجه بهاينکه اين رسته صنفي در شهر تهران نصاب قانوني را براي اتحاديه دارد با توجه به نظر استاندار تهران در اين رتبه دستور اقدام لازم صادر فرماييد و از طرف ديگر وزير محترم مدارک آن در پرونده موجود ميباشد اظهار نموده است اتحاديه کشوري مربوط به فروشگاههاي زنجيري ميباشد نه براي اتحاديههاي که تعداد 500 اعضا دارند بخواهيد اتحاديه کشوري ايجاد کنند متاسفانه سنديکا هيچگونه توجهي به اين دستورات ننموده است که شروع بهبرگزاري جلسات اتحاديه کشوري ايجاد مينمايند خواهمشند است دستورات لازم را صادر فرماييد که جهت جلوگيري از اتحاديه کشوري اقدامات لازم انجام گردد.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زير است:
«رؤساي محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور
موضوع: فراخوان ثبتنام داوطلبان عضويت در هيأتمديره و بازرسان اتحاديه کشوري صنف خدمات آسانسور و پله برقي
در اجراي تبصره (7) ماده (21) قانون نظام صنفي و ماده (9) آييننامه اجرايي تبصره مذکور به منظور انتخاب هفت نفر اعضاي اصلي و سه نفر عليالبدل هيأتمديره و دو نفر بازرس (اصلي و عليالبدل) اتحاديه کشوري صنف خدمات آسانسور و پله برقي مقرر است در تاريخ 22/5/1396 به مدت بيست روز نسبت به ثبتنام داوطلبان حائز شرايط اقدام گردد. خواهشمند است دستور فرماييد، از طريق سازمان و ادارات تابعه صنعت، معدن و تجارت و اتاق اصناف شهرستانها از افراد داراي پروانه کسب معتبر در رستههاي صنفي مرتبط با صنف خدمات وابسته به آسانسور و پله برقي دعوت به عمل آورده تا با مراجعه حضوري و يا از طريق سامانه ايرانيان اصناف (در بخش ثبتنام داوطلبان در انتخابات اتحاديههاي صنفي) نسبت به ثبتنام اقدام نمايند.
شرايط داوطلبان:
1ـ تابعيت جمهوري اسلامي ايران
2ـ اعتقاد و التزام عملي به نظام جمهوري اسلامي ايران
3ـ نداشتن سوء پيشينه کيفري مؤثر
4ـ عدم ممنوعيت تصرف در اموال، مانند حجر، ورشکستگي و افلاس
5 ـ عدم اعتياد به مواد مخدر
6 ـ عدم اشتهار به فساد
7ـ داشتن حداقل مدرک تحصيلي ديپلم براي افراد فاقد سابقه عضويت در هيأتمديره
8 ـ حداکثر سن در زمان ثبتنام هفتاد و پنج سال
9 ـ داشتن پروانه کسب معتبر دائم
10 ـ وثاقت و امانت
ضمناً تصوير برابر با اصل پروانه کسب، شناسنامه، کارت ملّي، مدرک تحصيلي پس از بارگذاري در سامانه مذکور به همراه يک قطعه عکس 4×6 از طريق پست پيشتاز به دبيرخانه هيأت عالي نظارت بر سازمانهاي صنفي کشور به نشاني تهران، ضلع شمال شرقي ميدان وليعصر (عج) روبروي پست منطقه 14، کدپستي 1594633613 ساختمان وزارت صنعت، معدن و تجارت طبقه هفتم ارسال گردد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس مرکز و دبير هيأت عالي نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لايحه شماره 78831/60 ـ 28/3/1397 توضيح داده است که:
«بازگشت به ابلاغيه شماره 9609980905801126 ـ 29/8/1396 موضوع کلاسه پرونده 96/1043 پيرامون دادخواست آقاي عباس ابوالحسن با خواسته ابطال بخشنامه شماره 117442/60 ـ 21/5/1396 رئيس مرکز اصناف و بازرگانان ايران و دبير هيأت عالي نظارت بر سازمانهاي صنفي کشور (موضوع فراخوان ثبتنام داوطلبان عضويت در هيأتمديره و بازرسان اتحاديه کشوري صنف خدمات آسانسور و پلهبرقي) بدين وسيله ادله و مستندات ذيل جهت تشحيذ اذهان قضات هيأت عمومي تقديم ميگردد:
همان طور که قضات امعان نظر دارند بر اساس مفاد تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفي کشور، چنانچه تعداد واحدهاي صنفي در هر استان جهت تشکيل اتحاديه به حدنصاب مقرر در اين ماده نرسد با پيشنهاد اتاق اصناف و تأييد وزير صنعت، معدن و تجارت، اتحاديهاي از واحدهاي صنفي در سطح کشور تشکيل ميشود. در اين راستا و به تجويز مفاد تبصره مذکور آييننامه اجرايي مربوط توسط اتاق اصناف ايران با همکاري دبيرخانه هيأت عالي نظارت تهيه و پس از تأييد هيأت عالي نظارت در تاريخ 28/12/1392 به تصويب وزير صنعت، معدن و تجارت رسيده است.
2ـ بر اساس مفاد ماده 2 آييننامه موصوف دبيرخانه هيأت عالي نظارت مکلف است با همکاري اتاق اصناف ايران، صنوف موضوع تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفي را شناسايي و جهت تأييد به وزير صنعت، معدن و تجارت پيشنهاد نمايد تا به دلالت الزام مندرج در ماده 3 همان آييننامه در صورت تأييد و موافقت وزير صنعت، معدن و تجارت دبيرخانه هيأت عالي نظارت اقدامات لازم را براي برگزاري انتخابات و تشکيل اتحاديه به عمل آورد. به همين منظور بر اساس مراتب فوق البيان اتاق اصناف ايران طي نامه شماره 4480/02/7ـ 26/4/1396 ضرورت تشکيل اتحاديه کشوري آسانسور را پيشنهاد نموده و متعاقباً وزير صنعت، معدن و تجارت در هامش نامه معاون امور اقتصادي و بازرگاني موافقت خود را در اين خصوص اعلام ميدارد.
3ـ همان طور که مستحضريد بر اساس مفاد ماده 21 قانون نظام صنفي در هر شهرستان که واحدهاي صنفي با فعاليتهاي شغلي مشابه يا همگن وجود داشته باشد، افراد صنفي با رعايت اين قانون مبادرت به تشکيل اتحاديه ميکنند، در مانحنفيه بر اساس گزارش دبيرخانه هيأت عالي نظارت و اتاق اصناف ايران تعداد کثيري از فعاليتها در حوزه فروش و خدمات مرتبط با آسانسور و پله برقي نصاب کافي براي تشکيل اتحاديه شهرستاني و يا استاني را در سطح کشور با لحاظ نوع فعاليت مشابه يا همگن نداشتهاند و هرچند در برخي از استانها و شهرستانها از حيث تعدادي حايز شرايط کافي براي تشکيل اتحاديه باشند، لاکن با توجه به اينکه تشکيل اتحاديه براي فعاليتهاي شغلي مشابه يا همگن فقط در يک سطح شهرستاني يا استاني و يا کشور براي فعاليت مذکور امکانپذير ميباشد، تشکيل اتحاديههاي مذکور (شهرستاني/ استاني/ کشوري) به طور هم زمان براي يک نوع فعاليت صنفي در مغايرت با مفاد قانون نظام صنفي کشور است، بنابراين در راستاي رعايت قانون و مقررات موضوعه، تشکيل اتحاديه کشوري واحد در سطح ملي امري لازم و موافق با منويات قانونگذار ميباشد.
4ـ مضافاً نظر به اينکه شرکتهاي طراحي و مونتاژ داراي پروانه بهرهبرداري از سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها در عرصه فروش، نصب، تعمير و ارائه خدمات پس از فروش ملزم به مراجعه به اتحاديههاي مختلف (غيرتخصصي و غيرهمگن) در سراسر کشور جهت دريافت پروانه کسب ميباشند، از اين رو نياز به تشکيل اتحاديه تخصصي کشوري با هدف سياستگذاري واحد از نقطه نظر نظارت بر استاندارد، ايمني و حفظ حقوق مصرفکنندگان در ارائه خدمات ذي ربط از حيث ايجاد تشکيلات متمرکز تخصصي ضرورت داشته و امري اجتناب ناپذير ميباشد.
علي ايحال با عنايت به جميع جهات مذکور و نظر به اينکه بخشنامه معترضعنه در راستاي اجراي الزامات قانوني ميباشد، لذا رد دادخواست خواهان از محضر قضات هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 29/8/1397 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.
رأي هيأت عمومي
طبق تبصره 6 ماده 21 قانون نظام صنفي، تشکيل اتحاديه استاني به تشخيص کميسيون نظارت مرکز استان و تصويب هيأت عالي نظارت موکول شده است. به موجب تبصره 7 همان ماده قانوني مقرر شده چنانچه تعداد واحدهاي صنفي در هر استان جهت تشکيل اتحاديه به حدنصاب مقرر در ماده 21 قانون نرسد با پيشنهاد اتاق اصناف و تأييد وزير صنعت، معدن و تجارت، اتحاديهاي از واحدهاي صنفي در سطح کشور تشکيل ميشود. مستنبط از مقررات مذکور در فرضي که کميسيون نظارت مرکز استان تشکيل اتحاديهاي در مرکز استان را لازم تشخيص دهد و هيأت عالي نظارت آن را تصويب کند، تشکيل اتحاديه استاني بلامانع است و البته اين امر نافي تشکيل اتحاديه کشوري نيست. با توجه به مراتب اطلاق بخشنامه شماره 117442/60 ـ 21/5/1396 رئيس مرکز اصناف و بازرگانان ايران و دبير هيأت عالي نظارت در حدي که در فرض وجود شرايط تبصره 6 ماده 21 قانون نظام صنفي، تشکيل اتحاديـه استاني را تجويز نميکند و تشکيل اتحاديه کشوري حتي براي استانهايي که شرايط تشکيل اتحاديه استاني را دارند تجويز کرده مغاير قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال ميشود.
معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مرتضي علي اشراقي