مرجع رسيدگي:
هيأتعمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي:
آقاي حمزه شکريان زيني
موضوع شکايت و خواسته:
ابطال ماده 13 از تعرفه سالانه عوارض و بهاي خدمات سال 1396 شهر اراک در خصوص عوارض عدم تامين پارکينگ مصوب شوراي اسلامي شهر اراک
گردش کار:
شاکي به موجب دادخواستي ابطال ماده 13 از تعرفه سالانه عوارض و بهاي خدمات سال 1396 شهر اراک در خصوص عوارض عدم تامين پارکينگ مصوب شوراي اسلامي شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«سلام عليکم
احتراماً به استحضار ميرساند شوراي شهر اراک اقدام به تصويب و انتشار مصوبه اي تحت عنوان تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1396 شهر اراک مينمايد. در بند 2 ـ 10 اين مصوبه، در مورد اخذ عوارض کسري و حذف پارکينگ املاک وضع قاعده گرديده که بر اساس آن به شهرداري اراک اجازه داده شده تحت عنوان عوارض حذف پارکينگ، اقدام به اخذ عوارض کسري و حذف پارکينگ نمايد، لذا به استناد دلايل ذيل، ابطال اين مصوبه را از تاريخ تصويب آن خواستارم:
الف ـ مطابق اصل 51 قانون اساسي: ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران، اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان ميبايد با تجويز قانوني باشد. اخذ وجه بابت کسري و يا حذف پارکينگ در هيچ جاي قانون تصريح نشده و شهرداري بابت حذف و کسري پارکينگ حق اخذ وجه از شهروندان را ندارد.
ب ـ مطابق اصل 36 قانون اساسي: حکم به مجازات و تعيين جريمه صرفاً از طريق قانون ممکن است و وضع قاعده در اين باب، صرفاً در صلاحيت مقنن ( مجلس شوراي اسلامي) است. مقنن نيز در ماده 100 قانون شهرداريها، مرجع تعيين مجازات بازدارنده و همچنين تعيين جريمه براي شهروندان متخلف را پيشبيني نموده و براساس اين ماده صرفاً کميسيون ماده 100 صالح رسيدگي به اين موضوع و تعيين جريمه شده است. در خصوص تعيين مجازات و اخذ جريمه بابت کسري و حذف پارکينگ نيز در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداريها تعيين تکليف گرديده و شهروندان صرفاً موظف به پرداخت جريمه تعييني توسط کميسيون ماده 100 ميباشند. بنابراين هنگامي که شوراي اسلامي شهرها، حقي در جريمه نمودن شهروندان ندارند علي القاعده نسبت به آن نيز نميتواند وضع قاعده نمايد و مصوبه معترض عنه برخلاف اصل 36 قانون اساسي تصويب گرديده است.
ج ـ مغايرت با آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (عدم رعايت ماده 92)
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در بررسي مصوبات شوراي اسلامي ساير شهرها در باب عوارض کسري و حذف پارکينگ به کرات نسبت به صدور رأي مبني بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال ميتوان به آراء ذيل اشاره نمود:
الف: رأي شماره 770 ـ 18/10/1391 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر بوشهر
ب: رأي شماره 116 ـ 16/2/1392 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر شيروان
ج: رأي شماره 869 ـ 14/7/1394 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر يزد
د: رأي شماره 977 ـ 5/8/1394 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر ملاير
لذا با توجه به آراء ياد شده و مغايرت آشکار مصوبه معترض عنه به اصول 36 و 51 قانون اساسي و تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداريها و ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و همچنين با توجه به سابقه ابطال چنين مصوباتي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، تقاضاي اعمال ماده 92 قانون تشيکلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري و رسيدگي خارج از نوبت و نهايتاً بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال مصوبه معترض عنه را از تاريخ تصويب دارم.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 13 : عوارض عدم تأمين پارکينگ مورد عمل براي سال 1396
رديف
نوع عوارض
مأخذ ونحوه محاسبه عوارض
منشاء قانوني
توضيحات
حذف و كسر پاركينگ براي واحدهاي مسكوني، تجاري، اداري و غيره بطوريكه داراي شرايط خاص شامل 6 بند تبصره و يك حذف پاركينگ باشد به ازاي هر متر مربع
بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده
تبصره (1) : براساس ضوابط طرح تفصيلي ، احداث پارکينگ در يک ساختمان الزامي است مگر در شرايط خاص که شامل 6 بند ذيل ميباشد :
1 ـ ساختمان در بر خيابانهاي سريع السير به عرض 45 متر و بيشتر قرار داشته و دسترسي به محل اتومبيل رو نداشته باشد.
2 ـ ساختمان در فاصله يکصد متري تقاطع خيابانهاي به عرض 20 متر و بيشتر واقع شده و دسترسي به محل اتومبيل رو نداشته باشد.
3 ـ ساختمان در محلي قرار گرفته باشد که ورود به پارکينگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداري اجازه قطع آن را نداده است.
4 ـ ساختمان در بر کوچه هايي قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه ، امکان عبور اتومبيل نباشد.
5 ـ ساختمان در بر معبري قرار گرفته باشد که به علت شيب زياد ، احداث پارکينگ در آن از نظر فني مقدور نباشد.
6 ـ در صورتيکه وضع و فرم زمين زير ساختمان به صورتي باشد که از نظر فني نتوان در سطح طبقات احداث پارکينگ نمود.
تبصره (2) تجاريهاي قانوني در هنگام تخريب و نوسازي با همان متراژ قبلي چنانچه امکان تامين پارکينگ را نداشته باشند مطابق با اين تعرفه عوارض حذف يا کسر پارکينگ محاسبه شود.
تبصره (3) املاکي که پس از اجراي تعريض و توسعه معابر شهري بعلت قلت مساحت عرصه باقيمانده امکان تامين پارکينگ را نداشته باشند پس از اخذ مجوز از کميسيون ماده 5 مطابق با اين تعرفه عوارض حذف يا کسر پارکينگ محاسبه شود.
تبصره (4) در مواردي که کسري پارکينگ مربوط به افزايش طبقات خارج از ضوابط طرح تفضيلي باشد ( مصوب در کميسيون ماده 5 ) به ازاي هر واحد کسري پارکينگ ايجاد شده مطابق بندهاي اين تعرفه محاسبه و اخذ گردد.
تبصره (5) : در صورت تصويب کميسيون ماده 5 و مراجع ذيصلاح عوارض عدم تامين پارکينگ برابر اين تعرفه اخذ ميگردد.
تبصره (6) : شيب مقرر در بند 5 تبصره (1) براساس ضوابط طرح تفصيلي تعيين ميگردد.
تبصره (7) : شهرداري موظف است درآمد حاصل از اين تعرفه را به حساب جداگانه اي واريز و صرفاً در امر احداث پارکينگ عمومي هزينه نمايد.
1
حذف و كسر پاركينگ جهت واحدهاي مسكوني
P50
2
حذف و كسر پاركينگ جهت واحدهاي تجاري و اداري
p160
3
حذف و كسر پاركينگ جهت واحدهاي صنعتي و غيره
p80
3
حذف و كسر پاركينگ جهت واحدهاي صنعتي و غيره
p80
بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده
تبصره (8) : براساس رأي قطعي شماره 1481 ـ 1477 مورخ 12/12/86 و راي شماره 1018 مورخ 17/6/1393 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نظر به اينکه قانونگذار به شرح تبصره پنج ماده 100 قانون شهرداري تکليف عدم رعايت پارکينگ و يا کسري آن را معين و متخلف را براساس رأي کميسيونهاي مقرر در آن ماده به پرداخت جريمه محکوم نموده وصول عوارض در مورد عدم رعايت پارکينگ و يا کسري آن ، خلاف هدف و حکم مقنن است.
تبصره (9) : براي هر واحد تجاري حداقل برابر ضوابط ، پارکينگ بايستي تامين شود.
تبصره (10) : ضريب پيشنهادي جهت متراژ مورد نظر تا حد استاندارد هر واحد پارکينگ ميباشد.
تبصره (11) در زمان نوسازي مالک موظف به تامين پارکينگ برابر ضوابط روز خواهد بود
تبصره (12) : واحدهاي تجاري احداثي در کاربريهاي مذهبي ، در صورت عدم احداث پارکينگ جهت اين واحدها همانند ساير واحدهاي تجاري مشمول پرداخت عوارض عدم احداث پارکينگ ميگردد.
تبصره (13) : به استناد بند يک صورتجلسه شماره 99 مورخ 19/8/93 صحن علني شوراي اسلامي شهر ، تامين پارکينگ مازاد مشمـول پرداخت عـوارض نميگردد. مشروط به اينکه پارکينگ مازاد احداثي صرفا به واحدهاي مندرج در پروانه تعلق بگيرد.
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي کلانشهر اراک به موجب لايحه شماره 1420/96/ش ـ 20/9/1396 توضيح داده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عيکم
احتراماً، در خصوص پرونده شماره 9509980905800844 با شماره کلاسه 96/499 موضوع شکايت آقاي حمزه شکريان زيني به خواسته ابطال ماده 13 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1396 به استحضار ميرساند. اولاً: آراء شماره 770 ـ 18/10/1391، 116 ـ 16/2/1396، 869 ـ 14/7/1394 و 977 ـ 5/8/1394 هيأت عمومي مبني بر ممنوعيت وضع عوارض حذف پارکينگ با توجه به استدلال آن هيأت صرفاً و منحصراً ناظر به مواردي است که مالک بر خلاف مفاد پروانه و نقشه ساختماني اقدام به حذف پارکينگ نموده و کميسيون ماده 100 وفق مقررات مبادرت به صدور رأي به پرداخت جريمه بر اساس حکم مقرر در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداري نموده باشد و اين در حالي است که مصوبه مورد اعتراض شاکي در پرونده حاضر ناظر به مواردي است که بنا به جهات و شرايط خاص اساساً امکان پيش بيني پارکينگ وجود نداشته باشد که اين موارد وفق تبصره 1 ماده 13 عوارض مورد شکايت به شرح ذيل احصاء شده است:
1 ـ ساختمان در بر خيابانها سريع السير به عرض 45 متر و بيشتر قرار داشته و دسترسي به محل اتومبيل رو نداشته باشد.
2 ـ ساختمان در فاصله يکصد متري تقاطع خيابانهاي به عرض 20 متر و بيشتر واقع شده و دسترسي به محل اتومبيل رو نداشته باشد.
3 ـ ساختمان در محلي قرار گرفته باشد که ورود به پارکينگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداري اجازه قطع آن را نداده است.
4 ـ ساختمان در بر کوچه هايي قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه، امکان عبور اتومبيل نباشد.
5 ـ ساختمان در بر معبري قرار گرفته باشد که به علت شيب زياد، احداث پارکينگ در آن از نظر فني مقدور نباشد.
6 ـ در صورتي که وضع و فرم زمين زير ساختمان به صورتي باشدکه از نظر فني نتوان در سطح طبقات احداث پارکينگ نمود. همچنين به موجب تبصره 3 عوارض فوق به املاکي نيز که پس از اجراي تعريض و توسعه معابر شهري به علت قلت مساحت عرصه باقيمانده امکان تامين پارکينگ را نداشته باشند تعلق خواهد گرفت.
بنابراين عوارض فوق منصرف از مواردي است که در پروانه و نقشه ساختماني پارکينگ تعريف شده و مالک بر خلاف آن اقدام به حذف پارکينگ نموده و کميسيون ماده 100 بر اساس مقررات مذکور در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداري مبادرت به تعيين جريمه نموده باشد. ثانياً: همان گونه که استحضار دارند در قانون ماليات بر ارزش افزوده عوارضي از محل حذف پارکينگ پيش بيني نشده است، بنابراين موضوع از مصاديق مفهوم مخالف تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و از زمره عوارضي که در قانون ماليات بر ارزش افزوده تکليف آن تعيين شده باشد نبوده و عوارض موضوع شکايت در اجراي مقررات مذکور در تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده تعيين گرديده است. ثالثاً: به موجب منطوق ماده 80 اصلاحي مصوب 6/7/1382 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي، مصوبات شوراها در صورتي که پس از دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگيرد لازم الاجرا است که در مانحن فيه نيز تعرفه مورد شکايت در مهلت مقرر قانوني از سوي مراجع ذيربط مورد اعتراض قرار نگرفته و قطعيت يافته است. رابعاً: هيأت عمومي ديوان در بند «ب» دادنامه شماره 79 ـ 21/2/1395 وضع عوارض محلي را از اختيارات و وظايف شوراها دانسته است که متن آن بدين شرح است: «ب ـ مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي آن، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت که از سوي وزارت کشور اعلام ميشود از جمله وظايف شوراي شهر ميباشد و به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهاي اسلامي شهر و بخش، جهت وضع هر يک از عوارض محلي جديد که تکليف آنها در اين قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال بعد تصويب و اعلام عمومي نمايند. نظر به اينکه مواد 2 و 3 تعرفه عوارض محلي سال 1388 مصوب شوراي اسلامي شهر کرمانشاه با رعايت مقررات قانوني مذکور به تصويب رسيده است، بنابراين مواد ياد شده خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر کرمانشاه تشخيص نشد».
النهايه با عنايت به اينکه عوارض موضوع شکايت منصرف از مواردي است که در پروانه و نقشه ساختماني پارکينگ تعريف شده و مالک بر خلاف آن اقدام به حذف پارکينگ نموده و کميسيون ماده 100 وفق مقررات مبادرت به صدور رأي به پرداخت جريمه بر اساس حکم مقرر در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداري نموده باشد و به بيان ديگر عوارض موصوف ناظر به مواردي است که اساساً امکان تعريف پارکينگ بنا به شرايط خاص مذکور وجود نداشته و همچنين با توجه به اينکه عوارض موصوف در قانون ماليات بر ارزش افزوده پيش بيني نشده و موضوع از مصاديق مفهوم مخالف تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده ميباشد و نيز با استناد به بند 16 ماده 71 قانون شوراها و از آنجا که وزارت کشور بر اساس تبصره 2 ماده 79 قانون شوراها در مقام نظارت بر قانون مذکور هيچ خدشه اي بر مصوبه مورد شکايت وارد ننموده است و با در نظر گرفتن مفاد بند «ب» دادنامه شماره 79 ـ 21/2/1395 همان هيأت که بر اساس آن در تاکيد بر حکم قانونگذار وضع عوارض محلي از اختيارات و وظايف شوراها دانسته شده است، استدعاي صدور رأي مبني بر رد شکايت مطروحه را از آن مرجع مينمايد. ضمناً آقاي سيدجواد ميرمحمدي و خانم طيبه حيدري جهت تقديم دفاعيات به حضور معرفي ميگردند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 18/2/1397 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.
رأي هيأت عمومي
با توجه به اينکه آراء متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري وضع عوارض براي حذف و کسري پارکينگ در مصوبات شوراهاي اسلامي شهرها مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص و ابطال شده است، بنابراين ماده 13 مصوبه شوراي اسلامي شهر اراک مبني بر وضع عوارض عدم تامين پارکينگ مورد عمل براي سال 1396 به دلايل مندرج در رأي شماره 97 الي 100 ـ 16/2/1392 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني بوده و با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال ميشود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدکاظم بهرامي