مرجع رسيدگي:
هيأتعمومي ديوان عدالت اداري
شاكي:
آقاي مسعود پاپي
موضوع شکايت و خواسته:
ابطال بخشنامههاي شماره 2000356 ـ 4/10/1395 و 20721 ـ 12/10/1395 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردشکار:
شاکي به موجب دادخواستي اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار ميرساند اداره کل امور حقوقي سازمان ثبت اسناد و املاک کشور طي نامههاي شماره فوق و با استنباط از ماده 35 ديوان مبني بر اينکه در صورت صدور قرار اسقاط و يا ابطال يا رد دادخواست اصلي و عدم پذيرش ورود شکايت از سوي شعبه بدوي ديوان دستور موقت صادره نيز لغو ميگردد و صرفاً در صورت ورود شکايت دستور موقت در مرحله تجديدنظر به اعتبار خود باقي خواهد ماند در حالي که اين معنا صراحتاً با تصريح قسمت اخير ماده 73 قانون تشکيلات ديوان که بر اعتبار دستور موقت صادره از سوي شعبه بدوي مادام که دادگاه تجديدنظر آن را لغو ننموده صراحت دارد و همچنين با عنايت به اينکه اين استنباط و برداشت به واقع اجتهاد در برابر نص و حسب اصول حقوقي مردود بوده و چنانچه ماده 167 قانون اساسي نيز عنوان داشته در صورت وجود قانون عمل به آن مقدم بر هرگونه استنباط ديگر ميباشد. مضافاً اينکه نظريه مشورتي اداره حقوقي به شماره 2791/93/7 ـ 12/11/1393 به عنوان درک عقلاي علم حقوق نيز صراحتاً صرف صدور رأي بدوي مبني بر رد شکايت يا صدور قرار اسقاط دعوي يا ابطال يا رد دادخواست را موجب لغو دستور موقت نميداند و حتي قضات ديوان از جمله جناب آقاي بشير آريامنش در مقاله مندرج در سايت قانون در قسمت ب 4 نيز قائل به اين معنا ميباشند عليايحال چون عمل به اين نامههاي خلاف قانون موجب ضرر و زيان جبرانناپذير براي سران دفاتر از جمله اينجانب و تعطيلي دفترخانه خواهد گرديد و منجر به تضييع حقوق سران دفاتر و اينجانب و موجب عسر و حرج براي خانوادههاي مربوطه اعم از خانواده سران دفاتر و کارکنان ميگردد و در اين شرايط اقتصادي عملاً امکان پرداخت اجاره بهاي دفاتر ـ منازل ـ حقوق پرسنل و مخارج زندگي بدون وجود درآمد ممکن نميباشد. لذا خواهشمند است در آستانه سال جديد و با توجه به رکود اقتصادي حاکم بر دفاتر و همچنين امکان تطويل رسيدگي و صدور رأي قطعي در ديوان به منظور جلوگيري از ضرر و زيان بيشتر سران دفاتر و از جمله اينجانب و جلوگيري از ايجاد رويه غيرقانوني مبتني بر، نامههاي فوق بدواً دستور موقت مبني بر عدم اجراي نامههاي فوق و سپس ابطال آن صادر فرماييد.»
متن بخشنامههاي مورد اعتراض به قرار زير است:
«الف: بخشنامه شماره 2000356 ـ 4/10/1395:
جناب آقاي محسن مرادي
مديرکل محترم امور اسناد و سردفتران
با سلام و احترام
پيرو مذاکره حضوري در خصوص پروندههاي مطروحه از سوي سردفتران و دفتر ياران در ديوان عدالت اداري به طرفيت سازمان در اعتراض به آراء صادره از دادگاههاي انتظامي سردفتران از آنجا که به صراحت در تبصره ماده 35 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 چنين آمده «... در صورت رد شکايت يا صدور قرار اسقاط يا ابطال يا رد دادخواست اصلي دستور موقت نيز لغو ميگردد...» لذا به نظر ميرسد هر چند رد شکايت امر ماهيتي و قابليت رسيدگي در مرحله بالاتر را دارد، ليکن لغو دستور موقت قابل اعتراض نبوده و صرفاً در صورت پذيرش به ورود شکايت از سوي شعبه بدوي دستور موقت به قوت خود باقي خواهد ماند. (مستنبط از ذيل ماده 73 قانون مذکور)، عليهذا مقتضي است به جهت جلوگيري از آثار سوء و تبعات ناشي از تداوم عمل به دستور موقت در مواردي که اصل شکايت مردود اعلام گرديده خودداري فرمايند.»
«ب: بخشنامه شماره 20721 ـ 12/10/1395:
مديرکل محترم امور اسناد و سردفتران
احتراماً بازگشت به نامه شماره 200247/95 ـ 4/10/1395 موضوع آقاي مسعود پاپي سردفتر سلب صلاحيت شده دفتر 75 کرج ضمن ارسال تصوير نامه شماره 200247/95 ـ 4/10/1395 اين دفتر در خصوص دستور موقتهاي صادره به استحضار ميرساند مستنبط از ذيل ماده 73 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري صرفاً در صورت پذيرش به ورود شکايت از سوي شعبه بدوي دستور موقت به قوت خود باقيست و مقتضي است به جهت جلوگيري از آثار سوء و تبعات ناشي از تداوم عمل به دستور موقت در مواردي که اصل شکايت مردود اعلام گرديده خودداري فرماييد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل دفتر حقوقي و امور مجلس (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) به موجب لايحه شماره 139555732103000201 ـ 25/12/1395 توضيح داده است که:
«جناب آقاي بهرامي
رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام و احترام
بازگشت به کلاسه پرونده 95/1336 درخصوص شکايت آقاي مسعود پاپي به خواسته دستور موقت و ابطال نامههاي شماره 2000356/95 ـ 4/10/1395 و 20721/95 ـ 12/10/1395 دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به استحضار ميرساند نظر اين دفتر همان است که در نامههاي فوقالذکر اعلام گرديده و در دادخواست شاکي به آن اشاره شده است. ضمناً در صورت نياز به توضيح حضوري اين دفتر آمادگي حضور در جلسهاي که به همين منظور در آن مرجع تشکيل ميگردد را دارد.»
در اجراي ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 پرونده به هيأت تخصصي اداري و استخدامي ديوان عدالت اداري ارجاع ميشود و هيأت مذکور به موجب دادنامه شماره 124 ـ 29/6/1396، بخشنامههاي شماره 2000356 ـ 4/10/1395 و 20721 ـ 12/10/1395 را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شکايت صادر کرد.
رأي مذکور مورد اعتراض 12 نفر از قضات ديوان عدالت اداري قرار گرفت. متن اعتراض به شرح زير است:
«حضور گرامي و ارجمند رياست محترم ديوان عدالت اداري
با سلام و تحيت
احترماً به استحضار ميرساند که آقاي مسعود پاپي به طرفيت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (اداره کل دفتر حقوقي) شکايتي مبني بر اينکه اداره کل حقوقي سازمان ثبت اسناد و املاک کشور طي نامههايي به شماره 2000356 ـ 4/10/1395 و شماره 20721 ـ 12/10/1395 اعلام کرده که «به جهت جلوگيري از آثار سوء و تبعات ناشي از تداوم عملي به دستور موقت در مواردي که اصل شکايت مردود اعلام گرديده است خودداري نمايند» به همين منظور ابطال آنها را به لحاظ اينکه مغاير ماده 73 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري است درخواستکرده است، ليکن کميسيون تخصصي اداري و استخدامي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 124 ـ 29/6/1396 مبادرت به رد شکايت نموده است. اينجانبان امضاءکنندگان ذيل ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري در مهلت مقرر قانوني بنا به دلايل ذيل مراتب اعتراض خود را با اجازه حاصل از بند «ب» ماده 84 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري نسبت به رأي صادر شده اعلام و تقاضاي طرح آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري داريم.
دلايل اعتراض:
1ـ ماده 73 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مقرر داشته «هرگاه در مرحله تجديدنظر تقاضاي صدور دستور موقت شود اتخاذ تصميم با شعبه تجديدنظر است اجراي دستور موقت صادر شده از شعبه بدوي مادام که توسط مرجع تجديدنظر لغو نگردد به قوت خود باقي است.»
به نظر ميرسد که منظور مقنن از عبارت «هرگاه در مرحله تجديدنظر تقاضاي دستور موقت شود» ناظر به جايي است که در مرحله بدوي تقاضاي دستور موقت نشده است يا دستور موقت تقاضا شده ولي رد شده است. اما شق دوم ماده اطلاق دارد (هم شامل موردي خواهد بود که پس از صدور دستور موقت در ماهيت حکم به رد شکايت يا ورود شکايت صادر شده است). به عبارت ديگر در هر دو مورد (حکم به رد يا ورود شکايت) مادام که دستور موقت از ناحيه شعبه تجديدنظر لغو اثر نشده است به قوت خود باقي است.
2ـ تبصره ماده 35 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري که مقرر داشته «... در صورت رد شکايت يا صدور قرار اسقاط يا ابطال يا رد دادخواست اصلي، دستور موقت نيز لغو ميگردد.» با توجه به اينکه ماده 73 قانون مذکور بعد از ماده 35 آمده ناظر به ماده 73 است و منظور از رد شکايت رأيي است که يا در مرحله تجديدنظر قطعي شود يا به دليل عدم اعتراض در مهلت مقرر قانوني به مرحله قطعيت برسد. رأي غيرقطعي نميتواند موجب لغو اثر از دستور موقت شود چون ممکن است تالي فاسد داشته باشد و ضرري جبران ناپذير به اشخاص وارد کند به عنوان مثال چنانچه شعبه بدوي در خصوص حکم صادره از کميسيون ماده 100 شهرداري داير بر تخريب بنا دستور موقت صادر کرده باشد و سپس حکم به رد شکايت صادر شود اگر قائل به لغو دستور موقت يا صدور حکم غيرقطعي باشيم شهرداري ميتواند در فاصله بين صدور حکم به رد تا تجديدنظرخواهي شاکي نسبت به اجراي حکم تخريب اقدام و موضوع تجديدنظرخواهي را منتفي سازد که در اين صورت تجديدنظرخواهي از حکم صادر شده حتي در صورت نقض رأي شعبه بدوي در مرحله تجديدنظر بيفايده خواهد بود.
3ـ بر فرض که ترديد داشته باشيم با صدور حکم به رد شکايت در مرحله بدوي دستور موقت لغو خواهد شد يا نه، با تمسک به اصل استصحاب ميتوان حکم به بقاء اعتبار دستور موقت صادر نمود.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 24/11/1396 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.
رأي هيأت عمومي
به موجب تبصره ماده 35 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 دستور موقت تأثيري در اصل شکايت ندارد و در صورت رد شکايت يا صدور قرار اسقاط يا ابطال يا رد دادخواست اصلي، دستور موقت نيز لغو ميشود و مطابق قسمت اخير ماده 73 قانون فوقالذکر دستور موقت صادر شده از شعبه بدوي مادام که توسط مرجع تجديدنظر لغو نگردد، به قوت خود باقي است. نظر به اينکه بر اساس ماده65 قانون ياد شده کليه آراء شعب بدوي ديوان قابل تجديدنظرخواهي در شعب تجديدنظر است، بنابراين دستور موقت صادره از شعبه بدوي تا قطعيت رأي به قوت خود باقي است و به لحاظ احتمال بروز خسارت و ضرر جبرانناپذير در فاصله زماني صدور رأي غيرقطعي شعبه ديوان بر رد شکايت تا صدور رأي قطعي در شعبه تجديدنظر کماکان معتبر است. بنا به جهات ياد شده رأي هيأت تخصصي اداري و استخدامي به شماره دادنامه 124 ـ 29/6/1396 نقض و نامههاي شماره 2000356 ـ 4/10/1395 و 20721 ـ 12/10/1395 مديرکل دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبني بر اعلام عدم اعتبار دستور موقت در مواردي که اصل شکايت در شعبه بدوي ديوان عدالت اداري غيروارد تشخيص شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکيلات و آييندادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال ميشود.