رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/94/51 مورخ 13/5/1395
بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 272 مورخ 29/4/1395 با موضوع:
«ابطال بند2 مصوبه شماره 87314/ت316ك ـ 30/5/1387 وزيران عضو كارگروه موضوع بند الف تصويبنامه شماره 39238/ت40001هـ ـ 19/3/1387 و تبصره 1 بند 5 مصوبه شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 نمايندگان ويژه رئيسجمهور» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال ميگردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 29/4/1395 شماره دادنامه: 272 کلاسه پرونده: 94/51 هـ.ع
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند 2 مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 وزيران عضوکارگروه موضوع بند الف تصويب نامه شماره 39238/ت40001هـ ـ 19/3/1387 و تبصره 1 بند 5 مصوبه شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 نمايندگان ويژه رئيسجمهور
گردش کار: معاون حقوقي و نظارت همگاني سازمان بازرسي کل کشور ابطال بند 2 مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 وزيران عضوکارگروه موضوع بند الف تصويب نامه شماره 39238/ت40001هـ ـ 19/3/1387 و تبصره 1 بند 5 مصوبه شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 نمايندگان ويژه رئيسجمهور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، حسب اعلام واصله، مفاد بند2 مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 کارگروه مسکن کشور و تبصره (1) بند (5) تصميم نمايندگان ويژه رئيسجمهور در خصوص واگذاري زمينهاي مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 از حيث انطباق با قوانين در کميسيون
تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت که نتيجه به شرح ذيل ايفاد ميشود.
حسب بررسيهاي به عمل آمده، مشخص گرديد شهرداري سمنان با استناد به نامه شماره 49827ـ16/12/1389 سازمان مسکن و شهرسازي استان سمنان، برخلاف قوانين و مقررات موضوعه اقدام به صدور پايان کار براي واحدهاي مسکوني مسکن مهر نموده که مشروح آن به قرار ذيل است:
سازمان مسکن و شهرسازي استان سمنان طي نامه شماره 49827 ـ 16/12/1389، نامه شماره 02/100/62549 ـ 8/12/1389 مقام عالي وزارت مسکن و شهرسازي منضم به تصويب نامه شماره 87214/ت316ک ـ 3/5/1387 کارگروه مسکن کشور و 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 هيأت محترم وزيران در خصوص صدور پايانکار کليه پروژههاي مسکن مهر در صورت تکميل عمليات سفتکاري را ارسال و ابلاغ نمود، که اين امر با توجه به مصوبه سي و چهارمين جلسه شوراي عالي اداري به تاريخ 13/8/1371 در خصوص هماهنگ نمودن صدور پروانه، گواهي عدم خلاف و گواهي پايان ساختمان در سطح شهرداريهاي کشور و ماده 28 آييننامه اجرايي ماده 33 قانون نظام مهندسي و کنترل ساختمان که بر اساس آن شهرداريها و ساير مراجع صدور پروانه ساختمان براي ساختمانهايي که طبق تشخيص ناظران و تأييد سازمان نظام مهندسي ساختمان استان، مقررات ملي ساختمان در آنها رعايت نشده باشد، تا زمان رفع نقص، پايانکار صادر نخواهند نمود، مغايراست.
با عنايت به اين مطلب، شهرداري سمنان براي اکثر تعاونيهاي سازنده مسکن مهر در پايان مرحله سفتکاري، نسبت به صدور پايانکار اقدام نموده و موارد فوق در حالي بوده که در آن زمان هنوز مراحل نازککاري و نصب و راهاندازي تأسيسات برقي و مکانيکي به اتمام نرسيده تا معايب آن آشکار و در صورت وجود برطرف گرديده و گواهي رفع نقص توسط ناظرين ساختمان به شهرداريها جهت صدور پايانکار صادر گردد.
لذا با توجه به دلايل ذکر شده و مشکلات ايجاد شده براي تعاونيها (سازندگان) و بهرهبرداران و اين که عليرغم صدور پايانکار ساختماني، اشکالات و ايرادات قابل توجهي در ساختمانها باقي مانده و پيمانکاران به استناد دارا بودن پايانکار ـ که اثباتکننده پايان کليه مراحل ساختماني و رفع عيوب آن و حق مکتسبي براي دارنده آن است ـ از رفع آنها امتناع مينمايند و از آنجا که اقدام سازمان مسکن و شهرسازي استان و شهرداريها با وصف مذکور، به استناد بوده که با عنايت به بند 2 مصوبه ياد شده اخير، شهرداريهاي سراسر کشور ملزم به صدور پايانکار در مرحله اتمام سفتکاري شدهاند، خواهشمند است دستور فرماييد در راستاي تبصره (2) بند «د» ماده (2) قانون تشکيل اين سازمان، موضوع در هيأت عمومي آن ديوان مطرح تا پس از بررسي و در صورت احراز غيرقانوني بودن مصوبات، بند 2 تصويبنامه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 کارگروه مسکن کشور و تبصره 1 بند 5 تصميم نمايندگان ويژه رئيسجمهور در خصوص واگذاري زمينهاي مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388 ابطال شود.»
در پاسخ به اخطار رفع نقص که از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاکي ارسال شده بود، مديرکل حقوقي سازمان بازرسي کل کشور به موجب لايحه شماره 41991 ـ 10/3/1394 پاسخ داده است:
«عطف به اخطار نامه رفع نقص مورخ 9/2/1394 موضوع کلاسه پرونده 94/51 راجع به درخواست ابطال بند 2 مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 کارگروه مسکن کشور و تبصره (1) بند (5) تصميم نمايندگان ويژه رئيسجمهور در خصوص واگذاري زمينهاي مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره 126560/ت43165ن ـ 24/6/1388، به پيوست تصوير نامه شماره 38335 ـ 5/3/1394 بازرس کل محترم استان سمنان اين سازمان براي استحضار و امعان نظر ايفاد ميشود. لازم به ذکر است که حسب نامه مزبور، مصوبات مورد درخواست با بند «ب» ماده 168 قانون برنامه پنجم توسعه کشور و به تبع آن بند 2 ـ 6 ـ 3 مبحث دوم مقررات ملي ساختمان مغايرت دارد. لذا طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان براي ابطال مقررات مبحوثعنه مورد تقاضاست.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زير است:
«الف: متن مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387 کارگروه مسکن کشور
1ـ ......
2ـ حداقل ميزان پيشرفت کار واحدهاي مسکوني مهر شامل اتمام سفتکاري (سازهها ـ کارهاي زير بنايي تأسيسات ـ عايقهاي رطوبتي) و نماي خارجي ساختمانها ميباشد و ساير مراحل ساختمان بسته به توان مالي متقاضيان قابل اجرا خواهد بود. شهرداريهاي سراسر کشور موظفند در صورت درخواست متقاضيان نسبت به صدور پايانکار در پايان مرحله ياد شده اقدام نمايند.
ب: متن مـصوبه تبصره 1 بند 5 نمايندگان ويژه رئيسجمهور، به شماره 126560/ت42165ن ـ 24/6/1388:
بند5 ـ وزارت مسکن و شهرسازي موظف است پس از اخذ پايان کار واحدهاي مزبور از شهرداري، همکاري لازم جهت صدور سند به نام اشخاص در قالب قرارداد اجاره به عمل آورد و نسبت به ترهين اين اسناد نزد بانک مسکن اقدام نمايد، بانک مسکن ميتواند در صورت عدم همکاري متقاضي با وزارت مسکن و شهرسازي در صدور سند، رأساً نسبت به ترهين واحدهاي مزبور اقدام نمايد.
تبصره1ـ طبق بند (2) تصويب نامه شماره 87214/ت316ک ـ 30/5/1387 کارگروه مسکن، شهرداريها موظفند در صورت درخواست متقاضيان نسبت به صدور پايانکار با حداقل پيشرفت کار واحدهاي مسکوني مهر شامل سفتکاري (سازه، کارهاي زيربنايي تأسيسات و عايقهاي رطوبتي) و ساختمانها اقدام نمايند.»
در پاسخ به شکايت مذکور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيسجمهور) به موجب لايحه شماره 116320/26593 ـ 22/9/1394 تصوير نامه شماره 730/49074 ـ 3/9/1394 وزارت راه و شهرسازي را ارسال کرده است که متن آن به قرار زير است:
«1ـ شأن تصويب بند 2 مصوبه شماره 87314/ت316ک ـ 30/5/1387کارگروه مسکن با توجه به متن نامه شماره 02/100/549 ـ م ـ 18/12/1389 وزير محترم وقت جلوگيري از افزايش سود دوران مشارکت و کاهش زمان فروش اقساطي تسهيلات مسکن مهر بوده که در عمل نيز موفق بوده است.
2ـ بند «م» مصوبه ياد شده مقرر ميدارد: حداقل ميزان پيشرفت کار واحدهاي مسکن مهر شامل اتمام سفتکاري و سازهها، کارهاي زير بنايي تأسيسات، عايقهاي رطوبتي و نماي خارجي ساختمانهاست و ساير مراحل ساختماني به توان مالي متقاضيان قابل اجرا خواهد بود و شهرداريهاي سراسر کشور موظفند در صورت درخواست متقاضيان نسبت به صدور پايانکار در پايان مرحله ياد شده اقدام نمايند.
همان گونه که ملاحظه ميگردد در سطر نخست «اتمام سفتکاري» به تفصيل تعريف و مراحل آن احصاء گرديده است، به اين ترتيب با تصريح به نماي خارجي و تأسيسات، عملاً مرحله نواقص ساختماني ـ که نظر به اقدامات پيش از نماي خارجي است ـ منتفي ميباشد. ترديدي نيست که مهندسان ناظر ساختمان و شهرداريها بدون تأييد فني و رفع نقص موجود ساختمان، گواهي پايانکار صادر ننموده و هرگز مقامات تصويبکننده اعم از اعضاي کارگروه مسکن و نمايندگان ويژه رئيسجمهور قصد آن را نداشتهاند که با وجود نقص در تأسيسات يا بناي احداثي شهرداريها پايانکار صادر نمايند.
3ـ در قسمت اخير بند «2» مورد اعتراض آمده است که صدور پايانکار پس از اتمام عمليات سفتکاري آن هم به شرح موصوف در بند ياد شده در صورت تقاضاي سازندگان يا خريداران صورت پذيرد. علت اين امر نيز صرفاً کمک به خريداران و سازندگان مسکن مهر بوده است. لذا متقاضياني که علت مشکلات مالي توان تأمين اعتبار نازککاري را نداشته، ليکن خود متعهد به انجام آن به سليقه خويش و در زمان مناسب باشند، پس از اخذ سند مالکيت اعيان که متعاقب اخذ پايانکار مقدور است ـ ميتوانند مناسبات مالي خود را مديريت نمايند.
4ـ عمده ايراد شاکي محترم به شرح قسمت اخير نامه شماره 41991 ـ 10/3/1394 مديرکل محترم حقوقي و حمايت از توليد و سرمايهگذاري مغايرت با بند «ب» ماده 168 قانون برنامه پنجم توسعه کشور اعلام گرديده است، حال آن که قانون پنجم توسعه در مهر ماه سال 1390 جهت اجرا ابلاغ گرديده و مصوبه مورد اعتراض در سال 1387 تصويب گرديده است، مع ذالک بند « الف» ماده 168 فوق، مغايرتي با مفاد مصوبه معترضعنه ندارد.
بند الف مقرر ميدارد شهرداريها مکلفند نسبت به درج الزام رعايت مقررات ملي ساختمان در پروانههاي ساختماني اقدام نمايند. صدور پايانکار براي واحدهاي احداث شده بر مبناي اين پروانهها، منوط به رعايت کامل اين مقررات است.
ضمن اين که ماده 168 قانون برنامه پنجم، عطف به ماسبق نشده و اخذ پايانکار خلاف ضوابط و مقررات نيز در صورت وجود نقص، هرگز مورد تأييد کارگروه مسکن نميباشد. در خاتمه معروض ميدارد با عنايت به سياستهاي کلي وزارت متبوع نسبت به پروژههاي مسکن مهر عملاً اجراي مصوبه مورد اعتراض فاقد موضوعيت به نظر ميرسد و پروژههاي موجود نيز از مرحله ياد شده عبور نمودهاند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 29/4/1395 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.