رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/840 مورخ 1395/12/18

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1297 مورخ 1395/12/3 با موضوع:
«ابطال بند 1 صورتجلسه شماره 480ـ 1389/8/10، بند2 صورتجلسه شماره 481ـ 1389/5/15، بند2 مصوبه 484ـ 1389/8/22 و بند 9 صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22 شوراي اسلامي شهر اروميه درخصوص صدور مجوز و اخذ حقوق قانوني شهرداري در مناطق داراي كاربري باغات به ساخت و ساز بيش از 40 درصد درآمد قولنامه‌اي» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/12/3 شماره دادنامه: 1297 کلاسه پرونده: 93/840
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند 1 صورتجلسه شماره 480 ـ 1389/8/10، بند 2 صورتجلسه شماره 481ـ 1389/5/15، بند 3 مصوبه 484 ـ 1389/8/22 و بند 9 صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22 شوراي اسلامي شهر اروميه موضوع «صدور مجوز و اخذ حقوق قانوني شهرداري در مناطق داراي کاربري باغات با ساخت و ساز بيش از 40درصد در املاک قولنامه اي»
گردش کار: معاون مديرکل دفتر حقوقي، حمايت از توليد و سرمايه‌گذاري سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت نامه شماره 160315 ـ 1393/9/1 اعلام کرده است که:
«مديرکل محترم حوزه رياست ديوان عدالت اداري
با سلام و احترام
به پيوست تصويري از گزارش بازرسي استان آذربايجان غربي راجع به اعلام مغايرت قانوني برخي از مصوبات شوراي اسلامي شهر اروميه موضوع «صدور مجوز و اخذ حقوق قانوني شهرداري در مناطق داراي کاربري باغات با ساخت و ساز بيش از 40 درصد در املاک قولنامه‌اي» که در کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با اين قانون در اين سازمان مورد بررسي و تأييد قرار گرفت، جهت استحضار و صدور دستور مبني بر طرح آن در هيأت عمومي آن ديوان ايفاد مي‌گردد.
با عنايت به تبصره (2) ماده (2) قانون تشکيل اين سازمان مقتضي است که رسيدگي به موضوع به طور فوق العاده و خارج از نوبت انجام شود. موجب امتنان است که از تصميم متخذه، اين سازمان را مطلع فرمايند.»
متن گزارش اداره کل بازرسي استان آذربايجان غربي به قرار زير است:
«گزارش اختصاصي
بررسي مصوبات شوراي اسلامي شهر اروميه در خصوص صدور پروانه ساختماني در کاربري باغات و املاک قولنامه اي
مقدمه:
در اجراي حکم مأموريت 170296ـ 1391/9/8 صادره از سوي مديرکل محترم بازرسي استان آذربايجان غربي، در تاريخ 1391/9/8 و در جريان بازرسي موردي از سوي شوراي اسلامي شهر اروميه، ضمن حضور در دستگاه اجرايي مذکور با بهره گيري از کارشناسان و متخصصين مربوطه نسبت به بررسي موضوعات مطروحه در حکم مأموريت، اقدام و با مراجعه به مديران و مسؤولان و استماع نظرات ايشان و ملاحظه اسناد و مدارک نسبت به بررسي موضوع اقدام نمود که نتايج حاصل از بازرسي در ادامه در 2 فصل و 2 بخش ارائه گرديده است.
بخش اول: متن گزارش
شوراي اسلامي شهر اروميه برابر بند 1 صورتجلسه 480 ـ 1389/8/10، بند 2 صورتجلسه شماره 481ـ 1389/8/15، بند 2 مصوبه 484ـ 1389/8/22 و بند 9 صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22 صدور مجوز و اخذ حقوق قانوني شهرداري در مناطق داراي کاربري باغات با ساخت و ساز بيش از 40 درصد در املاک قولنامه‌اي را تصويب نمـوده کـه مصوبات مـارالذکر در تـاريخ 1389/8/25 بـه استناد نظر شماره 9058/1/141 و در تـاريخ 1390/2/13 به استناد نظر شماره 171421/1/29 فرمانداري اروميه مغاير با ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري تشخيص داده شده ولي شهرداري اروميه با استناد به مصوبات شوراي اسلامي شهر، نسبت به صدور مجوز و اخذ عوارض اقدام مي‌نمايد.
اقدام شوراي اسلامي شهر اروميه در تصويب صدور پروانه ساختماني در املاک داراي کاربري باغات و در املاک قولنامه‌اي بنا به دلايل ذيل مغاير قانون و خارج ازحدود اختيارات شوراي اسلامي شهر اروميه مي‌باشد:
1ـ برابر ماده 7 قانون منع فروش واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي امر مسکن به شرکتهاي تعاوني مسکن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381/5/23 و ماده 7 و 17 آيين‌نامه اجرايي آن، مراجعي که خارج از حدود وظايف خود در محدوده قانوني و حريم يا خارج از حريم شهرها بر خلاف مقررات قانوني منع فروش (ماده7 آيين‌نامه) تصميم‌گيري کنند و به هر نحو به ساخت و سازهاي غيرقانوني اقدام نمايند متخلف محسوب مي‌شوند. لذا تصميم‌گيري درخصوص کاربري باغات که در طرح جامع و تفصيلي شهر اروميه مقرر و مشخص شده است خارج از حيطه اختيارات و وظايف مقرر در ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور بوده چرا که قانونگذار هيچ اختياري در اين خصوص براي شوراي اسلامي شهر اروميه مقرر نکرده است. همچنين بند 6 مصوبه مورخ 1378/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران بيان داشته است: «تغيير کاربري اراضي و باغات داراي کاربري کشاورزي و باغداري در طرحهاي مصوب شهري ممنوع است.» و ماده 14 قانون زمين شهري بيان داشته که: «...تغييرکاربري... باغات و اراضي کشاورزي با رعايت ضوابط و مقررات وزارت مسکن و شهرسازي بلااشکال بوده». که در اين خصوص ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، تغييرات در طرحهاي تفصيلي را در صلاحيت کميسيون ماده 5 قانون مارالذکر با رعايت ماده 6 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني قرار داده است نه در صلاحيت شوراي اسلامي شهر، لذا صدور مصوبات مذکور بدون ارجاع و طرح موضوع تغيير کاربري از باغات به مسکوني و ايجاد تکليف براي شهرداري اروميه، جهت صدور پروانه ساختماني در املاک واقع در کاربري باغات از حيطه وظايف و اختيارات مقرر در ماده 71 قانون شوراهاي اسلامي کشور و ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران خارج مي‌باشد.
2ـ برابر بند دوم رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 96 ـ 1373/8/28 و رأي هيأت عمومي به شماره 69 ـ 1386/2/9، قانون ثبت اسناد و املاک کشور به منظور تنظيم و تنسيق امور ثبتي و اجتناب از بروز مناقشات اشخاص نسبت به اموال غيرمنقول وضع شده است و برابر ماده 22 آن قانون کسي که ملک در دفتر املاک به اسم او ثبت شده و يا موافق قانون به او منتقل گرديده، مالک شناخته شده و به صراحت ماده 48 قانون مزبور نيز سندي که مطابق موارد 46 و 47 قانون فوق الذکر به ثبت نرسيده باشد در هيچ يک از محاکم و ادارات قابل پذيرش نيست و از طرفي با توجه به موارد مذکور، ماده 100 قانون شهرداري صدور پروانه ساخت در املاک قولنامه‌اي را جايز نمي‌داند و از طرفي برابر بند (ب) دادنامه شماره 71ـ 1384/2/18 اجازه صدور پروانه احداث ساختمان به اشخاص، بدون ارائه اسناد و مدارک رسمي مشعر بر مالکـيت آنان در زميـن مورد نظر يا مـأذون بودن آنان از قِـبلِ مالک به موجب اسناد رسمي معتبر، خلاف هدف و حکم مقنن به شرح مقرر در مواد 22، 46، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک کشور مي‌باشد لذا مصوبات اصداري شوراي اسلامي شهر اروميه خارج از حيطه وظايف و اختيارات مقرر در ماده 71 قانون شوراهاي اسلامي کشور مي‌باشد.
بخش دوم: تجريه وتحليل، استنتاج و پيشنهاد
فصل اول: تجزيه و تحليل و استنتاج
بند 2 صورتجلسه شماره 481ـ 1389/8/15، صورتجلسه 480 ـ 1389/8/10، بند 9 صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22 و بند 2 مصوبه 484 ـ 1389/8/22 شوراي اسلامي شهر اروميه مبني بر صدور پروانه ساختماني در کاربري باغات و قولنامه‌اي به استناد ماده 6 و 7 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني و ماده 7 و 17 آيين‌نامه اجرايي آن، بند 6 مصوبه مورخ 1378/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، ماده14 قانون زمين شهري، ماده 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، بند دوم رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 96 ـ 1373/8/28 و شماره 69 ـ 1386/2/9 و بند (ب) دادنامه شماره 71ـ 1384/2/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و به استناد اعلام نظر شماره 9058/1/141ـ 1389/8/25 و اعلام نظر شماره 71421/1/29ـ 1390/2/13 فرمانداري اروميه، مغاير قوانين و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر اروميه مي‌باشد.
فصل دوم: پيشنهاد
با عنايت به اينکه بند 2 صورتجلسه شماره 481ـ 1389/8/15، صورتجلسه 480 ـ 1389/8/10، بند 9 صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22 و بند 2 مصوبه 484 ـ 1389/8/22 مغاير قوانين و مقررات موضوعه و خارج از حيطه اختيارات شوراي اسلامي شهر اروميه مي‌باشد لذا پيشنهاد مي‌گردد برابر تبصره 2 ماده 2 قانون تشکيل سازمان بازرسي کل کشور جهت رسيدگي و صدور رأي به ديوان عدالت اداري ارسال گردد.»
متن صورتجلسات و مصوبات مورد اعتراض به قرار زير است:
«الف ـ صورتجلسه شماره 480 ـ 1389/8/10:
1ـ مقرر گرديد در داخل محدوده شهري در کاربريهاي مسکوني و باغات، مناطقي که بيش از 40% املاک ساخت و ساز شده باشد، شهرداري نسبت به صدور مجوز و اخذ حق و حقوق قانوني اقدام نمايند.
معاونت محترم شهرسازي و مدير محترم منطقه 1 و مدير محترم منطقه 2 و مدير محترم منطقه 3 و مدير محترم منطقه 4 و مشاور آقاي شهردار در هماهنگي در امور مناطق
ب ـ صورتجلسه شماره 481ـ 1389/8/15:
2ـ برابر مصوبه قبلي شورا، در داخل محدوده شهري در کاربريهاي مسکوني و باغات، مناطقي که بيش از 40% املاک ساخت و ساز شده باشد، شهرداري نسبت به صدور مجوز و اخذ حقوق قانوني اقدام نمايد.
معاونت محترم شهرسازي و مدير محترم منطقه 1 و مدير محترم منطقه 2 و مدير محترم منطقه 3 و مدير محترم منطقه 4 و مشاور آقاي شهردار در هماهنگي در امور مناطق
ج ـ صورتجلسه شماره 549 ـ 1390/1/22:
9 ـ نامه شماره 36802/3ـ 1389/12/24 شهرداري اروميه در بازگشت به نامه شماره 6918 ـ 1389/11/6 در اجراي مفاد پاراگراف اول صورتجلسه 480 مبني بر صدور مجوز به املاک قولنامه‌اي با کاربري باغات با بيش از 40% ساخت مطرح و مقرر گرديد با توجه به ابلاغ طرح تجديد نظر طرح جامع شهر اروميه تا اجرا و نهايي شدن طرح تفصيلي به منظور جلوگيري از بلاتکليفي شهروندان، شهرداري محترم برابر مصوب 480 پاراگراف اول صفحه سوم مصوبه شوراي شهر اقدام لازم معمول دارند.
معاونت محترم شهرسازي و مدير محترم منطقه 1 و مدير محترم منطقه 2 و مدير محترم منطقه 3 و مدير محترم منطقه 4 و مشاور آقاي شهردار در هماهنگي در امور مناطق
د ـ مصوبه شماره 484 ـ 1389/8/22:
2ـ مقرر گرديد شهرداري طي دو سال در املاک قولنامه‌اي که بيش از 40% ساخت و ساز انجام گرفته و از طريق کميسيون ماده 100 ابقاء گرديده‌اند برابر لايحه خدمات نسبت به اخذ مطالبات به صورت يک دهم نقد و مابقي طي 10 سال اقدام نمايد.
معاونت محترم شهرسازي و مدير محترم منطقه 1 و مدير محترم منطقه 2 و مدير محترم منطقه 3 و مدير محترم منطقه 4 و مشاور آقاي شهردار در هماهنگي در امور مناطق»
علي‌رغم ارسال نسخه ثاني شکايت و ضمائم آن براي طرف شکايت، تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري هيچ پاسخي از طرف شکايت واصل نشده است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/12/3 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.