رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/95/231 مورخ 1395/11/24

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1184 مورخ 1395/11/5 با موضوع:
«ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران موضوع نامه شماره 300/62226 ـ 1394/11/11 دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/11/5 شماره دادنامه: 1184 کلاسه پرونده: 95/231
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكيان: آقايان 1ـ جواد پورشريفي 2ـ محمود کاکاوند 3ـ علي کشاورز قاسمي 4ـ رضا فرخ‌زاد 5 ـ محمدحسين رضايي 6 ـ سيدحبيب‌اله رحمتي با وکالت آقايان مجيد جوزي و ايوب قاسمي
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ1394/10/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران موضوع نامه شماره 300/62226 ـ1394/11/11 دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران
گردش کار: آقايان ايـوب قاسمي و مجيـد جوزي به وکالت از موکلـين خود به موجب دادخواستي ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران موضوع نامه شماره 300/62226 ـ 1394/11/11 دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را خواستار شده‌اند و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده‌اند که:
«بسمه تعالي
احتراماً به وکالت از آقايان 1ـ جواد پورشريفي 2ـ محمود کاکاوند 3ـ علي کشاورز قاسمي 4ـ رضا فرخ زاد 5 ـ محمدحسين رضايي 6 ـ سيدحبيب‌اله رحمتي مطابق وکالتنامه پيوست به استحضار مي‌رساند:
1ـ پلاک يک فرعي از 22 اصلي واقع در بخش 5 قزوين نسبت به قطعه زميني معروف به هفت سنگان از ناحيه مالکين تقاضاي ثبت و منتهي به صدور سند مالکيت مي‌گردد و اين ملک با اعمال ماده 101 قانون شهرداريها در سه مرحله مورد تفکيک واقع و پس از تعيين سهام شهرداري از قطعات تفکيکي و آزادسازي شوارع براي چهارصد و سي قطعه تفکيکي اسناد مالکيت صادر مي‌گردد.
2ـ در تاريخ 1361/7/3 شوراي عالي شهرسازي با رعايت تمام ضوابط و تشريفات قانوني طرح شهرک مسکوني فرنخ و مه نخ را تصويب و متعاقباً پروانه احداث اين شهرک طي شماره 1/62 ـ 1362/6/14 صادر و در اين پروانه با احداث 1124 واحد مسکوني در شهرک موافقت واقع مي‌شود که برخي از مالکين مبادرت به احداث بنا در قطعات تفکيکي خويش مي‌نمايند.
3ـ بخشي از قطعات تفکيکي در قطعه زميني محصور که متعلق به خانواده سادات تهراني بوده طبق نظريه شماره 690 ـ 1362/7/23 کميسيون ماده 12 قانون زمين شهري موات اعلام و به تملک دولت درآمده و سند مالکيت به نام اداره زمين شهري قزوين صادر مي‌گردد.
4ـ با شکايت ستاد اجرايي فرمان امام (ره) دادگاه ويژه اصل 49 قانون اساسي قزوين برابر دادنامه شماره 18 ـ 1385/5/14 حکم به ابطال سند مالکيت دولت (سازمان مسکن و شهرسازي قزوين) صادر و سند مالکيت به نام ستاد اجرايي فرمان امام (ره) صادر مي‌گردد و ستاد متعاقباً ملک موصوف را از طريق شرکتهاي متبوع خويش (شرکت توسعه آينده پارس) با طي تشريفات قانوني با کاربري مسکوني از طريق مزايده به اشخاص خصوصي از جمله موکلين که از اساتيد دانشگاه مي‌باشند واگذار مي‌نمايد.
5 ـ با تثبيت کاربري مسکوني اراضي فوق بر مبناي مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري و تأکيد مجدد آن در مصوبات کميسيون ماده 5 ـ 1369/12/26 و 1380/2/13 با توجه به اينکه املاک در حريم شهر قزوين واقع است، شهرداري قزوين پس از اخذ عوارض قانوني مبادرت به صدور پروانه ساختماني براي مالکين (و از جمله موکلين) مي‌نمايد و اشخاص بر مبناي پروانه صادره اقدام به ساخت و ساز بنا نموده‌اند.
6 ـ با گزارش خلاف واقع برخي از افراد که زمينهاي آنها خارج از طرح محدوده شهرک مسکوني بوده و شهرداري با صدور پروانه براي آنها مخالفت نموده و با جوسازي و بدون تحقيق در اسناد و مدارک کاربري زمين که از قبل از انقلاب براي احداث مسکن مورد اقدام و تصويب بوده، موضوع را به دروغ زمين‌خواري عنوان نموده و آن را به کميسيون اصل نود گزارش مي‌نمايند که کميسيون مذکور موضوع را با طرح سوالاتي از شوراي عالي به استعلام کميسيون اصل 90 در اقدامي با اظهار نظر مورخ 1394/10/21 مواردي را به شکل مصوبه مقرر مي‌نمـايد و طي آن خارج از حيطه اختيارات قانوني خويش حکم به ابطال پروانه‌هاي صادره توسط شهرداري قزوين از تاريخ 1394/5/7 در پلاک فوق نموده که به دلايل زير مخالف قانون مي‌باشد:
الف ـ در بند 2 پاسخ اعلامي ضمن تاييد صدور پروانه مسکوني شهرک در خصوص پلاک مزبور با سه استدلال اين پروانه را فاقد موضوعيت دانسته است که عبارتند از: «عدم انجام عمليات اجرايي در 32 سال پس از صدور پروانه شهرک ـ ورود اراضي به داخل حريم شهر قزوين بر اساس دو طرح جامع مصوب و عدم هيچ گونه اشاره به اين شهرک در محاسبات شهرسازي و اسناد طرحهاي مذکور ـ انتقال مالکيت اراضي طي سه مرحله (زمين شهري ـ ستاد اجرايي و اشخاص حقيقي)
با عنايت به موارد ذيل از نظر حقوقي هيچ يک از موارد عنوان شده در مصوبه دليلي بر عدم اعتبار پروانه مسکوني صادره نمي‌باشد چرا که:
اولاً: پروانه ساخت شهرک بدون قيد مدت اعتبار و به صورت دائمي مي‌باشد و هيچ مقررات و آيين‌نامه‌اي وجود ندارد که مدت اعتباري براي چنين پروانه ساختي مقرر نموده باشد.
ثانياً: عدم اشاره به طرح جامع اخير شهر قزوين که در تاريخ 1394/5/7 مصوب گشته و به واسطه اشکالات فراوان (که برخي از مقامات و کارشناسان شهرسازي آن را شتابزده و غيرکارشناسي ترين طرح جامع عنوان نموده‌اند) هنوز در شهر قزوين مبناي اقدامات شهرداري و مقامات شهري نيست و پروانه‌هاي ساختماني در شهر قزوين همچنان بر اساس طرح قبلي اقدام مي‌شود، دليلي بر فاقد موضوعيت بودن مصوبه قطعي و پروانه ساخت شهرک نمي‌باشد. ضمن اينکه ورود برخي از شهرکها به داخل محدوده و حريم شهر نافي حقوق و کاربريهاي تثبيت شده قبلي نيست.
ثالثاً: انتقال مالکيت اراضي هيچ تأثيري در کاربري املاک ندارد و اين اصل اوليه حقوقي است که يک ملک با کليه حقوق و تعهدات آن و از جمله کاربري واگذار مي‌شود و هيچ حقوقداني در اين موضوع کمتر ترديد و تشکيکي به خود راه نمي‌دهد.
ب ـ بر خلاف اظهارنظر شوراي عالي شهرسازي در مورد بند 3 مصوبه موضوع شکايت که طي آن صدور پروانه با مصوبه کميسيون ماده 5 را فاقد وجاهت قانوني دانسته است خاطرنشان مي‌سازد که اصولاً با توجه به پروانه ساخت قبلي از سوي شوراي عالي معماري و شهرسازي در سال1362 که مرجع عالي محسوب مي‌شود نيازي به طرح موضوع در کميسيون ماده 5 وجود نداشته و مصوبه آن نقياً و اثباتاً نمي‌توانسته است تأثيري در کاربري گذشته و تثبيت شده ملک داشته باشد. ضمن اينکه کميسيون ماده 5 با مصوبه بعدي خود بر اين حق قبلي صحه گذاشته است.
ج ـ استدلال شوراي عالي در ضرورت اخذ مجوز تغيير کاربري از کميسيون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها موجه نيست چرا که پروانه ساخت شهرک مسکوني با رعايت تمام قوانين و تشريفات لازم الاجرا در زمان صدور آن از سوي شوراي عالي شهرسازي و معماري در سال 1362 صورت پذيرفته است و قانون حفظ اراضي زراعي مربوط به سال 1374 بوده و در مورد هيچ يک از کاربريهايي که به موجب قوانين گذشته تثبيت گرديده‌اند تسري نداشته و عطف بماسبق نمي‌گردد و در عمل نيز در مورد تمام کاربريهاي قبلي نيازي به طرح در کميسيون مذکور نبوده است.
علي‌هذا با عنايت به موارد مذکور و با توجه به دلايل زير مصوبه شوراي عالي شهرسازي در مورد پلاک ثبتي يک فرعي از 22 اصلي واقع در بخش 5 قزوين بر خلاف موازين قانوني مي‌باشد:
اول ـ تاييد قانوني بودن صدور پروانه‌هاي ساخت طي پاسخ استعلام کميسيون اصل نود از مراجع مختلف به شرح ذيل:
الف ـ اداره کل بازرسي استان قزوين طي شماره 169694 ـ 1394/9/1 ضمن انعکاس نحوه صدور سند مالکيت و تفکيک ملک در سال 1350 و 1352 و تصميمات بعدي کميسيون ماده 5 و رعايت تشريفات قانوني نسبت به صدور پروانه احداث بنا و موافقت کارگروه تخصصي سازمان مسکن و شهرسازي با تقاضاي ستاد اجرايي فرمان حضرت امام (ره) با احداث شهرک (موسوم به شهرک سبز) و انجام مزايده با تشريفات قانوني توسط ستاد اجرايي و واگذاري قطعات به اساتيد دانشگاه و پزشکان و ... در خاتمه به صراحت اعلام مي‌دارد «کليه فعل و انفعالات صورت پذيرفته کاملاً منطبق و موافق با روح قوانين موضوعه بوده زيرا اساساً تمام اقدامات انجام يافته از پالايش نهادهاي قانوني ذي‌صلاح و ذي‌مدخل عبور و به تبع هيچ‌گونه نقض مقررات يا سوءجرياني که مخل اقدامات فوق باشد ملحوظ و متصور نبوده و شائبه هر گونه تصرف غيرقانوني يا ساخت و ساز غيرمجاز منتفي خواهد بود.»
ب ـ رئيس کل محترم دادگستري استان قزوين طي شماره 1/20699/9031 ـ 1394/8/24 به کميسيون اصل 90 اعلام مي‌دارد ستاد اجرايي از طريق مزايده و برابر قيمت روز اقدام به فروش ملکي نموده که ديوارکشي آن در سال 1349 انجام و قطعات محصور به ديوار بوده و در سال 1353 مورد تفکيک واقع و قبلها با تغييرکاربري آن موافقت شده و با رعايت تشريفات قانوني با واريز عوارض، پروانه ساختماني صادر شده است.
ج ـ استاندار محترم قزوين نيز به شرح گزارش شماره 2235/2/79 ـ 1394/8/24 با تشريح روند قانوني صدور سند مالکيت و تفکيک آن در زمان قبل از انقلاب و موافقت کميسيون ماده 5 در سنوات 1369 و 1372 و 1380 با احداث بنا براي قطعات تفکيکي و موافقت مديرکل فني استانداري با پيشنهاد شهرداري در خصوص نحوه صدور پروانه ساخت در سال 1382 و موافقت کارگروه تخصصي سازمان مسکن و شهرسازي در سال 1389 با تقاضاي ستاد اجرايي فرمان حضرت امام (ره) با احداث شهرک سبز در اين قطعات و واگذاري ملک از طريق مزايده به اساتيد دانشگاه و ... در خاتمه بر الزام شهرداري به اجراي مصوبات کميسيون ماده 5 در راستاي حل مشکل حقوق مکتسبه مالکين تأکيد مي‌نمايد.
د ـ شهردار محترم قزوين نيز در مقام پاسخ به کميسيون اصل 90 به شرح نامه شماره 30398/1394/10 ـ 1394/8/19 به نحو مشروع به وضعيت ثبتي ملک و مصوبات قانوني براي صدور پروانه ساختماني و عمليات آماده سازي در شبکه معابر و نحوه تعيين عوارض قانوني و بهاي خدمات و نحوه انتقال ملک از طرف ستاد اجرايي اشاره نموده که همگي حاکي بر رعايت تمامي تشريفات قانوني نسبت به اصدار پروانه ساخت و حقوق مکتسبه موکلين و ساير مالکين مي‌باشد.
دوم ـ لزوم احترام به حقوق مکتسبه مالکانه زيرا پروانه شهرک با رعايت تشريفات قانوني حاکم در زمان خود صادر شده است و اعتبار آن موقتي نيست و انتقال مالکيت به اشخاص بر مبناي کاربري مسکوني قبلي نيز مطابق قانون و شرع صورت گرفته است و با توجه به پرداخت مبالغ قابل توجه بابت اراضي مذکور از سوي موکلين، اين اقدام شوراي عالي که موجب بي ارزش شدن زمينه گرديده است، کاملاً نافي حقوق مکتسبه و مشروع افراد که در قانون اساسي به آن تأکيد شده است مي‌باشد.
سوم ـ بر خلاف توجيهات مندرج در مصوبه موضوع شکايت، انتقال مالکيت تأثيري در اعتبار پروانه ندارد. مضافاً عمليات اجرايي با اخذ حقوق عوارض قانوني صدور پروانه و اقدام به ساخت بر اساس پروانه صادره، عملاً شروع شده محسوب مي‌شود و ساير توجيهات عنوان شده در مصوبه که پاسخ لازم در فوق به آنها داده شده است نمي‌تواند زايل‌کننده حقوق مکتسبه افراد باشد.
چهارم ـ عدم توجه به اصل عطف بماسبق نشدن قوانين در حقوق مکتسبه که مخلص مصوبه موضوع شکايت بر اين مبنا است که اخذ مجوز از کميسيون ماده يک قانون حفـظ کاربري اراضـي زراعـي و باغـها اصلاحـي سال 1385 ضـرورت دارد. در حالي که تغيير کاربري اراضي موکلين قبلاً در سال 1362 بر طبق قانون محقق گرديده است.
پنجم ـ بر طبق ماده 100 قانون شهرداري که مقرر نموده «مالکين اراضي و املاک واقع در محدوده شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفکيک اراضي و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايند.» و با لحاظ تبصره 1 ماده 4 قانون تعاريف و محدوده و حريم شهر و روستا و شهرک که اشعار مي‌دارد: «محدوده شهرکهاي ياد شده و همچنين محدوده نقاط و مراکز جمعيتي که قبل از سال 1355 داراي طرح ايجاد شهرک و صورتجلسه تفکيکي بوده و تا کنون موفق به اخذ پروانه شهرک نشده و به صورت غيرمصوب باقي مانده‌اند در صورتي که بنا به ضرورت و با ارائه دلايل توجيهي کافي بر اساس مطالعات طرحهاي جامع و هادي مصوب در داخل حريم شهرها قرار گيرند، اعم از اينکه عمليات شهرک‌سازي در آنها خاتمه يافته و پروانه بهره‌برداري آنها صادر شده باشد و يا هنوز در دست احداث و تکميل باشد تحت کنترل و نظارت شهرداري مربوط خواهند بود.» لذا صدور پروانه از سوي شهرداري کاملاً بر طبق قانون و از تکاليف شهرداري قزوين بوده است.
ششم ـ در شهرک هفت سنگان قزوين که پلاک موکلين نيز جزء آن است، طي سالهاي متمادي ساخت و سازهاي فراواني صورت پذيرفته و با شوارع و فضاهاي عمومي مشخص به يک شهرک در جوار قزوين تبديل شده است و تصميم شوراي عالي معماري و شهرسازي بدون رجوع به سوابق و بازيد کارشناسي از محل اتخاذ شده است. تصاويري از ساخت و سازهاي قبلي در مجاورت پلاک موکلين که برمبناي پروانه‌هاي قبلي شهرداري قزوين صورت پذيرفته است جهت تنوير موضوع به پيوست مي‌باشد.
النهايه با توجه به ماده 2 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري و تصريح وظايف و اختيارات اين شورا از سوي قانونگذار، مصوبه موضوع شکايت در ابطال پروانه‌هاي صادره شهرداري قزوين درمورد موکلين، تجاوز از اختيارات قانوني بوده و اين مرجع برخلاف قانون نمي‌تواند موجب تحديد دايره اعمال حقوق مالکانه و مکتسبه اشخاص را فراهم و يا قلمرو آن را کاهش دهد که اين موضوع در موارد متعدد در ابطال مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري توسط آراي صادره از ديوان عدالت اداري مورد تأکيد واقع شده است لذا تقاضاي صدور حکم مبني بر بطلان مصوبه جلسه مورخ 1394/10/21 منتشره به شماره 300/62226 ـ 1394/11/11 در خصوص پلاک متنازع فيه را از آن مرجع محترم دارد.
ضمناً با توجه به اينکه پروانه‌هاي صادره از سوي شهرداري در قبال پرداخت مبالغ قابل توجهي از سوي موکلين که از اساتيد زحمتکش دانشگاه مي‌باشند، صورت پذيرفته و موکلين بر مبناي پروانه صادره اقدام به شروع ساخت و ساز نموده‌اند و از طرفي پروانه ساختماني شهرداري محدوديت زماني داشته و تمديد آن منوط به پرداخت هزينه‌هاي مضاعف است به علاوه ممانعت از ادامه ساخت و ساز به واسطه مصوبه موضوع شکايت (که در غيرقانوني بودن آن هيچ شک و ترديدي وجود ندارد) موجب تضرر و خسارات جبران ناپذير به موکلين است لذا بدواً صدور دستور موقت مبني بر توقف اجراي مصوبه مذکور تا تعيين تکليف نهايي مورد استدعاست.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«جناب آقاي دکتر همتي
استاندار محترم و رئيس شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قزوين
موضوع: اعلام مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران موضوع اراضي هفت‌سنگان قزوين
با سلام و احترام،
به استحضار مي‌رساند: شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در جلسه مورخ 1394/10/21، در پي مکاتبه کميسيون اصل 90 مجلس شوراي اسلامي و استماع گزارشاتي درباره اراضي هفت سنگان قزوين، بـا حضـور نماينده کميسيون اصل نود، استاندار قزوين، معاون سازمان بازرسي کل کشور و ساير مقامات استاني به شرح زير اعلام نظر نمود:
1ـ آيا اراضي خارج از محدوده و داخل حريم شهر قرار دارد؟ بله
2ـ با توجه به مصوبه مورخ 1361/7/3 آن شورا در خصوص ايجاد شهرک فرنخ و مه‌نخ و صدور پروانه ساخت آن در تاريخ 1362/6/14 آيا مصوبه مذکور مربوط به پلاک ثبتي مورد مالکيت ستاد اجرايي فرمان حضرت امام(ره) (که به 98 قطعه تفکيک و در سال 1393 به مزايده واگذار شده) مي‌باشد و آيا مصوبه مذکور لغو شده يا قابليت اجرا دارد؟ و در صورت صحت پروانه مذکور، مسؤوليت صدور پروانه به عهده چه دستگاهي مي‌باشد؟
مـصوبه مذکور بر اساس شواهد موجود مربوط به پلاک ثبتي مورد نظر بوده ليکن با توجه به موارد عديده زير عملاً فاقد موضوعيت بوده و هر گونه اقدام بر اساس اين مصوبه فاقد وجاهت قانوني مي‌باشد.
ـ عدم انجام عمليات اجرايي در 32 سال پس از صدور پروانه شهرک
ـ ورود اراضـي به داخل حريم شهر قزوين بر اساس 2 طرح جامع مصوب و عدم هيچ گونه اشاره‌اي به اين شهرک در محاسبات شهرسازي و اسناد طرحهاي مذکور
ـ انتقال مالکيت اراضي طي 3 مرحله (زمين شهري ـ ستاد اجرايي و اشخاص حقيقي)
3ـ با توجه به اعلام شهرداري قزوين مبني بر اينکه مطابق مصوبه کميسيون ماده 5 اقدام به صدور پروانه ساختماني براي 63 قطعه از پلاک مذکور نموده است. آيا مصوبه و پروانه ساخت مذکور مبناي قانوني دارد؟
صرف نظر از موضوع عدم اختيار کميسيون ماده 5 براي تصميم‌گيري در حريم شهرها با توجه به تصريح مصوبه کميسيون مذکور بر ضرورت ارائه گواهي مبني بر داير بودن باغ از کميـسيون ماده 12 و رأي موجود کميسيون (موات) و همچنين تصريح شهرداري به کاربري کشاورزي زمين در زمان درخواست تفکيک، صدور پروانه توسط شهرداري قزوين در اراضي هفت سنگان با توجيه اخذ مصوبه کميسيون ماده 5 داراي وجاهت قانوني نمي‌باشد.
4ـ با در نظر گرفتن مجموع مصوبات و اقدامات صورت گرفته راجع به پلاک مذکور، آيا جهت احداث بنا در قطعات واگذار شده مذکور اخذ مجوز از کميسيون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها ضرورت دارد؟
بر اساس قوانين موجود تغيير کاربري اراضي کشاورزي و باغات درکليه مناطق خارج از محدوده شهرها و روستاهاي کشور مستلزم اخذ مجوز تغييرکاربري ازکميسيون تبصره 1 ماده1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مي‌باشد. متذکر مي‌گردد که تعيين کاربري جديد براي اراضي مذکور مستلزم طي مراحل قانوني و تصويب در مراجع مربوطه خواهد بود. به علاوه شوراي عالي مقرر مي‌نمايد:
1ـ کليه پروانه‌هاي صادره توسط شهرداري در اراضي هفت سنگان پس از تاريخ اعلام مصوبه (جلسه مورخ 1394/4/22) طرح جامع شهر قزوين به تاريخ 1394/5/7، لغو و ابطال گرديده و مسؤوليت پاسخگويي به هر گونه دعاوي مربوط به خسارت، بر عهده شهرداري قزوين مي‌باشد.
2ـ ضمـناً متذکر مي‌شود هـرگونه صدور پروانه در حريم شهر قزوين بايستي صرفاً در چارچوب مصوبه تدقيق تعاريف کاربريهاي شهري و تعيين سرانه آنها مصوب 1389/3/10 شوراي عالي و هماهنگ با سند پهنه بندي حريم طرح جامع مصوب انجام گردد. مراتب جهت استحضار، صدور دستور انعکاس و اقدام اعلام مي‌شود.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل دفتر حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه شماره 730/20123 ـ 1395/5/6 توضيح داده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام
احتراماً با عنايت به دادخواست مطروحه در پرونده کلاسه 95/231 در خصوص تقاضاي ابطال مصوبه مورخ 1394/10/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري در اراضي موسوم به هفت سنگان قزوين حسب پاسخ واصله از دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طي نامه شماره 126112/310/95/د ـ 1395/4/21 لايحه دفاعيه به شرح ذيل را به استحضار مي‌رساند:
درخصوص انجام عمليات ساخت و ساز در محدوده اراضي زراعي معروف به هفت‌سنگان قزوين داراي کاربري کشاورزي که خارج از محدوده قانوني شهر قزوين قرار دارد اداره کل راه و شهرسازي استان و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در راستاي اجراي قوانين و مقررات حاکم بر موضوع از جمله قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها (مصوب 1374/3/31) و قانون منع و فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي هر مسکن (مصوب 1381/5/6) و در راستاي اوامر مقام معظم رهبري در خصوص حفاظت از اراضي زراعي و باغها و جلوگيري از گسترش بي‌رويه شهرها اقدام به بررسي سوابق موضوع و تصميم گيري در خصوص موضوع کرده است که در دفاع از مطابقت مصوبه با قوانين و مقررات مربوط مراتب به شرح ذيل تقديم مي‌شود:
1ـ در مورخ 1361/7/3 به درخواست کارخانجات ريسندگي و بافندگي فرنخ و مه‌نخ براي تاسيس شهرک مسکوني کارکنان اين کارخانه بخشي از اراضي هفت سنگان قزوين که در آن تاريخ خارج از محدوده حريم شهر قزوين قرار داشته است با تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به احداث شهرک مسکوني اختصاص پيدا مي‌کند و متعاقب آن پروانه احداث شهرک در تاريخ 1362/6/16 توسط اداره کل مسکن و شهرسازي استان صادر مي‌شود اما ساخت شهرک مسکوني علي‌رغم گذشت ساليان متمادي نه تنها به پايان نرسيده بلکه حتي آغاز نيز نمي‌شود.
با توجه به عدم احداث شهرک مسکوني موصوف در طول دهه‌هاي بعدي و در فرآيند تصويب طرح جـامع شهر قزوين اراضي موصوف به عنوان بخشي از حريم شهر قزوين تعيين شده و شوراي عالي به عنوان تنها مرجع قانوني اجازه ايجاد شهرک مسکوني در خارج از محدوده قانوني شهرها با تصويب گسترش حريم قانوني شهر قزوين به محدوده اراضي موصوف مجوز فوق‌الذکر را با توجه به مرور زمان و عدم احداث شهرک لغو مي‌نمايد. لذا استناد مکرر به پروانه اوليه احداث صادر شده در سال 1362 براي اثبات تغيير کاربري اراضي موصوف به کاربري مسکوني هيچ وجاهت قانوني ندارد. شايان ذکر است پروانه احداث شهرک در فرايند ساخت يک شهرک مسکوني به موجب مقررات مربوط تنها مجوز اوليه براي شروع عمليات ساخت بوده و تنها در صورت ساخت شهرک منجر به صدور پروانه بهره‌برداري مي‌شود. به موجب بند 8 ـ 4 دستورالعمل ترويج شهرک‌سازي در کشور و نحوه صدور پروانه تأسيس شهرک و پروانه بهره‌برداري از آن مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران: «مدت اعتبار پروانه احداث براي شروع ايجاد شهرک يک سال شمسي از تاريخ صدور پروانه تأسيس مي‌باشد و فقط براي يک سال ديگر به تشخيص رئيس ستاد قابل تمديد خواهد بود.»
2ـ متأسفانه پس از بررسيهاي اوليه روشن شد که شهرداري شهر قزوين به بهانه صدور پروانه احداث شهرک مسکوني براي کارکنان کارخانه ريسندگي و بافندگي در سال 1362 از تاريخ 1394/6/19 لغايت 1394/8/18 نسبت به صدور دهها پروانه ساختماني مسکوني ويلايي در محدوده اراضي هفت سنگان واقع در خارج از محدوده قانوني شهر قزوين اقدام کرده است. که با توجه به ورود اراضي موصوف به حريم قانوني شهر قزوين غيرقانوني و تجاوز به حريم شهر قزوين محسوب مي‌شود.
به موجب ماده 2 قانون تعريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعيين آنها «به منظور حفظ اراضي لازم و مناسب براي توسعه موزون شهرها با رعايت اولويت حفظ اراضي کشاورزي، باغات و جنگلها هرگونه استفاده براي احداث ساختمان و تاسيسات در داخـل حريم شهر تنها در چارچوب طرح‌هاي جامع مصوب امکان پذير خواهد بود.» لذا امکان هيـچگونه احداث بنايي در حريم شهـرها جز در مواردي که به دلايل ضـروري به تشخيص شوراي عالي شهرسازي و معماري موضوع در طرح جامع شهري مورد پذيرش قرار گيرد وجود ندارد. لذا با توجه به بي‌اعتباري شهرک به واسطه عدم ساخت شهرک در زمان مقرر و ابلاغ طرح جامع شهر قزوين مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري که در آن به صراحت اراضي موضوع بحث داراي کاربري غيرمسکوني و غيرقابل ساخت و ساز اعلام شده است هرگونه اقدام براي صدور پروانه ساخت غيرقانوني و مفيد ايجاد حق نيست.
3ـ علاوه بر ممنوعيت فوق‌الذکر اراضي موصوف به موجب طرح جامع مصوب شهر قزوين و نقشه‌هاي طرح تفصيلي مورد عمل شهرداري قزوين بخشي از اراضي زراعي و داراي کاربري کشاورزي است و به موجب قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغات (مصوب 1374/3/31) امکان صدور پروانه ساختماني در آن وجود ندارد. بر اساس مفاد ماده 1 اين قانون به تغيير کاربري اراضي زراعي و باغها خارج از محدوده قانوني شهرها ممنوع و تنها با کسب مجوز از کميسيوني مرکب از نمايندگان وزارت کشاورزي، راه و شهرسازي، سازمان حفاظت از محيط زيست و استانداري امکان تغيير کاربري در موارد ضروري وجود دارد. حال آن که شهرداري قزوين در صدور پروانه‌هاي ساختماني رعايت هيچ کدام از قوانين فوق را نکرده است و صرفاً به بهانه صدور پروانه اوليه براي ساخت شهرکي که قرار بوده است سي سال قبل براي کارگران يک کارخانه ساخته شود نسبت به صدور پروانه ساخت ويلاهاي مسکوني در قطعاتي که پس از صدور پروانه مسکوني با قيمتهاي چند ميليارد ريالي معامله و خريد و فروش مي‌شوند اقدام کرده است.
کميسيون مندرج در تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مرجع انحصاري هرگونه تغيير کاربري در اراضي خارج از محدوده قانوني شهرهاست و حتي در خصوص اراضي خارج از حريم شهرها که به موجب مجوز شوراي عالي شهرسازي و معماري براي احداث شهرک مسکوني اختصاص پيدا مي‌کند نيز بدون اخذ مجوز اين کميسيون امکان تغيير کاربري وجود ندارد. به موجب تبصره ماده 10 آيين‌نامه استفاده از اراضي، احداث بنا و تاسيسات در خارج از حريم شهرها و محدوده روستاها (مصوب هيأت وزيران در جلسه مورخ 1391/2/10): «مرجع صدور پروانه ساختماني مکلف است قبل از هر گونه اقدام نظريه کميسيون تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مصوب 1374 را اخذ نمايد.»
لذا شهرداري قزوين که به صراحت اسناد و پروانه‌هاي صادره توسط خود اين مرجع به خوبي از کاربري کشاورزي اين اراضي آگاه بوده است حتي در فرض استناد به پروانه باطل شده احداث شهرک مسکوني بدون دريافت مجوز از کميسيون فوق‌الذکر مجاز به صدور پروانه ساختمان نبوده است.
4ـ با توجه به تفکيک، نقل و انتقال مالکيت متعدد ملک محل مورد بحث که همه بعد از تصويب قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي امر مسکن به شرکتهاي تعاوني مسکن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381/5/6 مجلس شوراي اسلامي صورت گرفته است و با توجه به مواد 6، 4 و 7 اين قانون که مقرر مي‌کند:
ماده4ـ هرگونه نقل و انتقال و واگذاري زمين به شرکتهاي تعاوني مسکن و اشخاص حقيقي و حقوقي براي امر مسکن در خارج محدوده (قانوني) شهرها اعم از داخل و يا خارج از حريم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهاي جديد و شهرکهايي که طبق مقررات و بر اساس طرحهاي مصوب احداث شده يا مي‌شوند، ممنوع مي‌باشد. احراز وقوع زمين مورد نظر در داخل شهرهاي جديد و شهرکهاي مصوب و تناسب زمين مذکور از نظر کاربري و ضوابط ساختماني با برنامه‌هاي متقاضيان به عهده سازمان مسکن و شهرسازي استان مي‌باشد.
ماده6 ـ هر نوع نقل و انتقال اعم از رسمي و عادي، تفکيک، افراز، صدور سند و تغيير کاربري در مورد زمينهاي موضوع اين قانون، بدون رعايت مفاد اين قانون و مقررات مربوط ممنوع است. در صورت تخلف، متخلفان از جمله هيأت مديره شرکت تعاوني ذي‌ربط، مسؤول جبران خسارت وارد شده به اشخاص حقيقي و حقوقي، شهرداريها، دولت و اعضاي شرکتهاي تعاوني مسکن مي‌باشند.
ماده7ـ مراجعي که خارج از حدود وظايف خود در حريم يا خارج از حريم شهرها تصميم گيري کنند و به هر نحو ساخت و سازهاي غيرقانوني و بر خلاف مفاد اين قانون اقدام نمايند و يا موثر در احداث اين گونه بناها باشند و يا به نحوي در اين گونه اقدامات خلاف مشارکت نمايند طبق اين قانون متخلف محسوب مي‌شوند و با آنها برابر مقررات رفتار خواهد شد.
با توجه به مفاد قانون فوق، فروشندگان و خريداران املاک نمي‌توانند مدعي حسن‌نيت و ناآگاهي در خصوص وضعيت املاک فوق‌الذکر شوند و هرگونه ضرر و زيان وارده به ايشان بنابرقاعده، اقدام به عهده خود نامبردگان خواهد بود. عدم استعلام از سازمان مسکن و شهرسازي استان در خصوص احراز وقوع زمين موردنظر در داخل شهرهاي جديد و شهرکهاي مصوب و تناسب زمين مذکور از نظر کاربري و ضوابط ساختماني در هنگام نقل و انتقال ملک با توجه به صراحت ماده 4 قانون جاي هرگونه ابهام در خصوص آگاهي نامبردگان از موانع فوق‌الذکر و تخلف آشکار شهرداري قزوين را از بين مي‌برد. جاي سوال است خريداران داراي حسن نيت حتي در فرضي که با استناد به پروانه احداث شهرک متعلق به بيش از دو دهه قبل اراضي خود را داخل در محدوده شهرک مي‌دانسته‌اند چگونه بدون دريافت استعلام موضوع ماده 4 اين قانون اقدام به خريد ملکي براي احداث مسکن درخارج از محدوده شهر قزوين و با کاربري زراعي طبق طرح جامع شهر سابق و فعلي قزوين نموده‌اند؟ بي‌پاسخ بودن اين سوال هر گونه ترديد معقولي را در خصوص آگاهي کليه خـريداران و فروشندگان و شهـرداري قزوين از غيرقانوني بودن اقدام را از بين مي‌برد.
5 ـ ادعاي ايجاد حق مکتسب در موضوع محل اختلاف با توجه به مباني قانوني و اصول مسلم حقوقي قابل پذيرش نيست. درست بر خلاف استدلالهاي افراد ذي نفع نکته اصلي بحث در خصوص حقوق مکتسب افراد در مواردي که پروانه ساختماني در مغايرت با طرح جامع شهري و مقررات قانوني مربوط صادر شده است، غيرقانوني بودن اصل پروانه ساختماني صادره توسط شهرداري به واسطه نکات مطروحه در بندهاي قبل است. حق تنها بر اساس مباني قانوني و با رعايت موازين قانوني ايجاد مي‌شود و به امتيازات و منافعي که بدون رعايت قوانين ايجاد مي‌شود نمي‌توان عنوان حق مکتسب داد. لذا در موردي که شهرداري بدون صدور مجوز تغييرکاربري از کميسيون موضوع قانون حفظ اراضي زراعي و باغها و بدون رعايت مقررات قانوني مربوط به لزوم طرح موضوع در شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور و بدون رعايت مواد 4 و 6 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد کاربري مسکوني براي امر مسکن اقدام به صدور پروانه ساختماني کند توسل به عنوان «حق مکتسب» بلاوجه است. حق مکتسب براي افراد در صورتي ايجاد مي‌شود که بر اساس تصميم قانوني يک مقام اداري در حيطه صلاحيتشان براي فرد امتياز يا حقي ايجاد شود نه در وضعيتي که با نقض صريح حداقل سه قانون مربوط به موضوع با آگاهي از وضعيت موجود نسبت به اخذ پروانه ساختماني اقدام شده باشد.
در همين راستا ديوان عدالت اداري در پرونده‌هاي متعددي پروانه‌هاي ساختماني صادره توسط شهرداري را به علت نقص مقررات حاکم بدون توجه به ضرر و زيانهاي وارده به صاحب پروانه صادر کرده است. البته بديهي است در فرض عدم تقصير صاحب پروانه حق مراجعه به شهرداري براي جبران خسارات را خواهد داشت. به عنوان مثال شعبه 40 ديوان عدالت اداري در پرونده‌اي با موضوع خواسته ابطال پروانه ساختماني به موجب دادنامه مورخ 1392/12/5 خود حکم به ابطال پروانه ساختماني صادره توسط شهرداري تهران به علت تخلف کميسيون ماده (5) شهرداري در صدور مجوز تغيير کاربري ملک از فضاي سبز به مسکوني را داده است. بر اساس رأي شعبه مذکور «با توجه به اين که شوراي عالي شهرسازي و معماري در جلسه مورخ 1392/10/9 موضوع مصوبه شماره 507 کميسيون ماده 5 شهر تهران را مورد رسيدگي قرار داده و به لحاظ عدم انطباق با طرح جامع و عدم توجيه کارشناسي لغو و مقرر نموده شهرداري از ادامه عمليات ساختماني پروژه جلوگـيري نمايد. بر اين اساس و با توجه به منتفي بودن مصوبه و اعاده کاربري به وضع سابق (فضاي سبز) اقدام شهرداري در صدور پروانه نيز فاقد توجيه قانوني بوده و مغاير کاربري مصوب پلاکهاي مورد نظر مي‌باشد لذا به استناد مواد 5 و 7 قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري حکم به ورود شکايت و ابطال پروانه ساختماني موضوع دادخواست صادر و اعلام مي‌گردد.» شعبه سوم تجديدنظر ديوان عدالت اداري نيز در دادنامه 1393/6/22 خود حکم به تاييد دادنامه صادره از شعبه بدوي به علت صدور پروانه ساختماني خارج از چارچوب مقررات و موازين قانوني داده است. اين امر به صراحت در دستور صريح و اخطار مستقيم معاون امور ويژه دفتر مقام معظم رهبري خطاب به شهردار محترم تهران در پرونده مشابهي که شهرداري تهران به موجب مصوبه کميسيون طرح تفصيلي ماده 5 اقدام به تغييرکاربري ملکي از پهنه سبز به ساير پهنه‌هاي کلان (مسکوني و تجاري) نموده است مورد توجه قرار گرفته است با توجه به تأکيدات مقام معظم رهبري مبني بر لزوم جلوگيري از ساخت و سازهاي بي‌رويه در فضاي تنفسگاهي شهر تهران و باغات و فضاي سبز اين شهر و با عنايت به مغايرت مصوبه کميسيون ماده 5 با ساختار کلي طرح جامع شهر تهران که پهنه حفاظت ويژه را به هيچ عنوان پهنه استقرار کاربريهاي مسکوني نمي‌داند و نيز تخلف شهرداري تهران به عنوان يکي از اعضاي کميسيون ياد شده در صدور پروانه ساختماني و ارائه مجوز ساخت و ساز مسکوني خواهشمند است دستور فرماييد ضمن بررسي فوري موضوع از هر گونه ساخت و ساز در باغ مذکور خودداري شود.»
توجه به نمونه‌هاي فوق روشن مي‌کند که توسل به عنوان حق مکتسب اشخاص ثالث در پرونده‌اي که پروانه‌هاي ساختماني توسط شهرداري بر اساس تخلف از موازين و مقررات قانوني صورت گرفته وجهي نخواهد داشت.
علي رغم همه موارد فوق شوراي عالي معماري و شهرسازي براي رعايت احتياط و جلوگيري از ورود ضرر و زيان به خريداران املاک واقـع در محدوده اراضي هفت سنگان تنها پـروانه‌هاي سـاختماني صادره بـعد از ابلاغ طرح جـامع قزوين در تاريخ 1394/5/7 را غيرقانوني اعلام کرده است. طرحي که در آن به صراحت اراضي موصوف داخل در حريم شهر قزوين و غيرقابل ساخت و ساز اعلام شده است و کاربري اراضي مورد بحث در آن با وضوح غيرمسکوني اعلام شده است.
با توجه به جميع موارد فوق مصوبه موضوع دادخواست در حدود اختيارات قانوني شوراي عالي شهرسازي و معماري و در راستاي مقررات قانوني حاکم بر موضوع صادر شده است و تنها مخالف قانون نيست بلکه براي ممانعت از تخلف آشکار اندک افراد ذي‌نفعي که با تضييع فضاي تنفسي عموم اهالي شهر قزوين و تجاوز به حدود قانوني اين شهر، امتيـازات و منافع غيرقانوني کلاني را براي خود ايجاد کرده‌اند صادر شده است. با عنايت به مراتب معنونه از محضر آن هيأت محترم استدعاي رسيدگي و رد شکايت را دارد.»
پرونده در اجراي ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 به هيأت تخصصي اراضي، محيط زيست و صنايع ديوان عدالت اداري ارجاع مي‌شود. هيأت مذکور در خصوص بند 2 مصوبه جلسه 1394/10/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، به موجب دادنامه شماره 124ـ 1395/7/28 رأي به رد شکايت صادر مي‌کند و رأي مذکور به علت عدم تجديدنظر خواهي رئيس ديوان عدالت اداري يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت مي‌يابد.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/11/5 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء در خصوص بند 1 مصوبه به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.