رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 89/488 مورخ 1395/11/18

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1185 مورخ 1395/11/5 با موضوع:
«ابطال مصوبه دويست و هشتاد و پنجمين جلسه شوراي اسلامي شهر كرج مورخ 1389/2/15» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/11/5 شماره دادنامه: 1185 کلاسه پرونده: 89/488
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي علي اصغر ناصربخت
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه دويست و هشتاد و پنجمين جلسه شوراي اسلامي شهر کرج مورخ 1389/2/15
گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه دويست و هشتاد و پنجمين جلسه مورخ 1389/2/15 شوراي اسلامي شهر کرج در خصوص تصميم‌گيري مربوط به تغيير پايه تراکم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«بر اساس تصميمات اخذ شده در جلسات 252، 253، 254، 255، 257 شوراي اسلامي کرج در دي ماه سال 1388 عوارض تراکم پايه در تمام نقاط شهر کرج 100% تعيين گرديده که با رعايت و سير مراحل قانوني همچون ماده 80 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوبه مذکور در قالب دفترچه نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختماني از تاريخ 1389/1/1 جهت اجرا به مديران مناطق دهگانه شهرداري کرج ابلاغ مي‌گردد. در تاريخ 1389/2/15 شهرداري کرج با طرح اشکال واهي مبني بر تعيين نشدن تکليف تراکمهاي کمتر از 100% مراتب را به شوراي اسلامي شهر کرج منعکس و زمينه مصوبه شورا مبني بر اخذ تا تراکم 100% بر مبناي عوارض مصوب قبلي را (بدون ذکر سال مبناي اخذ عوارض) فراهم مي‌نمايد. بنابر دلايل ذيل تصميمات اتخاذ شده در جلسه 285 شورا بر خلاف اصل 105 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مي‌باشد.
1ـ تعيين و وضع عوارض مستلزم رعايت ماده 12 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي مصوب 1378/7/7 مي‌باشد. شوراي اسلامي شهر کرج بدون رعايت تشريفات مربوطه و سپري شدن مراحل اين ماده طي مکاتبه شماره 1146/89 ـ 1389/3/13 اين مصوبه را براي اجرا به شهرداري کرج ابلاغ مي‌نمايد.
2ـ بر اساس تبصره ماده 14 آيين‌نامه مذکور در بند يک افزايش ميزان عوارض زودتر از يک سال مجاز نخواهد بود. نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختماني براي سال 1389 در تاريخ 1389/11/15 طي ابلاغيه استانداري تهران براي اجرا اعلام شده بنابراين هرگونه اقدام براي وضع عوارض جديد زودتر از موعد يکسال خلاف مقررات خواهد بود.
3ـ مصوبه جلسه 285 شوراي اسلامي کرج به استناد ماده 83 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدي طي نامه شماره 6450/4ـ 1389/3/12 فرمانداري شهرستان کرج در موعد مقرر در قانون مورد اعتراض واقع و در همين نامه رعايت ماده 80 قانون مذکور به شوراي اسلامي شهر کرج گوشزد مي‌گردد لاکن علي رغم الزام شورا مبني بر تشکيل جلسه ظرف 10 روز پس از وصول اعتراض و اعلام نظر پيرامون موضوع و طرح مجدد مصوبه در جلسه شورا تصميم اتخاذ شده بدون رعايت تشريفات و جزئيات مطرح شده در قانون راساً جهت اجرا به شهرداري کرج ابلاغ مي‌گردد.
4ـ با مدنظر قرار دادن بند 16 ماده 76 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و بند 8 ماده 25 قانون شهرداريها مربوط به وظايف انجمن شهر (شوراي اسلامي جايگزين انجمن شهر گرديده است) مصوب 1334/4/11 موارد ذيل در مصوبه جلسه 285 شوراي اسلامي شهر کرج مورد غفلت واقع گرديده:
الف: مشخص نيست که تصميم شورا بر اساس کدام سياست عمومي دولت اتخاذ گرديده و اعلام سياست دولت توسط وزارت کشور در کدام بخش از اين مصوبه مورد استناد قرار گرفته است.
ب: با توجه به سياست دولت در کنترل و مهار قيمت مسکن، تاثير سوء اين مصوبه در قيمت مسکن در شهر کرج مورد توجه واقع نشده و اساساً امکان تشخيص و اعلام نظر وزارت کشور به لحاظ عدم ارسال مصوبه به مبادي ذي‌ربط ميسر نگرديده است.
5 ـ با مد نظر قرار دادن مفاد مندرج در رأي شماره هـ/79/211ـ 1381/4/25 ديوان عدالت اداري و با توجه به شرح مذکور در بندهاي فوق عوارض وضع شده مربوط به تراکم در مصوبه مورد اعتراض بدون تحقق و اجتماع شرايط مربوط و رعايت تشريفات مقرر در قانون و بدون پيشنهاد و تنفيذ يا تصويب مقامات ذي‌صلاح تعيين گرديده و موافق با حکم و هدف مقنن نيست.
با ابلاغ اين مصوبه به مديران مناطق دهگانه شهرداري مدير منطقه 7 شهرداري کرج پس از صدور پروانه ساختماني مورد درخواست اينجانب و تحويل آن در تاريخ 1389/2/25 طي دو مکاتبه در تاريخ 1389/2/30 (در زماني که مصوبه براي اعلام نظر به فرمانداري ارسال شده و قبل از ابلاغ مصوبه به شهرداري مناطق) و 1389/4/10 درخواست پرداخت 500/386/320 ريال وجه مازاد را مطالبه نموده و اين در حالي است که عوارض صدور پروانه ساختمان بر اساس ضوابط و ماخذ معتبر در تاريخ صدور آن قابل وصول است. لذا مستنداً بنا بر مواد قانوني مذکور لغو مصوبه جلسه 285 شورا و به تبع آن جلوگيري از اقدامات خلاف قانون شهرداري کرج و مديريت منطقه 7 شهرداري کرج مبني بر اخذ وجوه من غير حق از خلق ا... مورد درخواست مي‌باشد.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«صورتجلسه
بر اساس تصميمات متخذه در دويست و هشتاد و چهارمين جلسه رسمي شوراي اسلامي مورخ 1389/2/12 و پيرو دعوتنامه شماره 1103/89/5/3/ش ـ 1389/2/14 دويست و هشتاد و پنجمين جلسه رسمي و غير علني شوراي اسلامي شهر کرج در روز چهارشنبه مورخ 1389/2/15 رأس ساعت 15/8 با حضور اعضاي ذيل در محل تالار شوراي اسلامي برگزار گرديد:
حاضرين در جلسه: خانم دکتر کيا، آقاي ابوالحسني، آقاي پورمظاهري، آقاي خدابين، آقاي شريفي، آقاي صدرنژاد، آقاي وحيدي، آقاي يزدي.
غائبين: آقاي دادگو (مرخصي)
پس از تلاوت آياتي از کلام اله مجيد، جناب آقاي صدرنژاد نائب رئيس محترم شوراي اسلامي رسميت جلسه را اعلام نمودند:
1ـ سپس بر اساس دستورجلسه در خصوص عوارض صدور پروانه بحث و تبادل نظر گرديد و در نهايت نامه شماره 1137/ش ـ 1389/2/15 شهرداري به شرح ذيل: «به استحضار مي‌رساند بر اساس مصوبه شوراي محترم اسلامي شهر (تعرفه‌هاي عوارض پروانه ساختماني) استخراج، بررسي و اجرا در سال 1389 که طي نامه شماره 204965/42ـ 1388/11/15 به تأييد استاندار محترم رسيد، قيد اخذ عوارض تا تراکم 100% ذکر نشده و در رديف 3 از جدول عوارض مسکوني (ارسالي) از تراکم 101 تا 200% ساز وکار اجرايي آن مشخصاً تعريف، تصويب، تأييد و ابلاغ گرديده است. نظر به اينکه در تعرفه‌هاي اعلامي تکليف تراکمهاي کمتر از 100% تعيين نشده است، خواهشمند است با عنايت به اهميـت موضوع نسبت به طرح آن در جلسه رسمي شورا اقدام و چگونگي را به اين شهرداري ابلاغ فرماييد.» سپس نظريه مشاور محترم حقوقي شورا به شرح ذيل قرائت گرديد: «نظر به اينکه موضوع نامه شهردار محترم در نامه ارسالي به استانداري قيد نگرديده لذا مورد تأييد استانداري نيز نرسيده لذا مصوبه شورا در اين خصوص قابليت اجرا به دليل عدم سير مراحل قانوني نداشته لذا بنابراين موضوع مبحوث‌عنه مندرج در نامه نياز به اتخاذ تصميم از سوي شورا مي‌باشد» موضوع مطرح و ابتدا دو فوريت نامه با اکثريت آراء حاضرين به تصويب رسيد. (آقاي خدابين مخالف و آقاي پورمظاهري حضور نداشتند.) سپس اصل نامه با قيد اينکه تا تراکم 100 بر اساس تراکمهاي قبلي بر مبناي عوارض مصوب قبلي، شهرداري نسبت به دريافت عوارض اقدام نمايد با اکثريت آراء حاضرين به تصويب رسيد. (آقاي خدابين مخالف و آقاي پورمظاهري حضور نداشتند.) همچنين مقرر گرديد به شهرداري اعلام شود که بابت کليه املاکي که بر اساس طرح تفصيلي افزايش تراکم و يا تغيير کاربري يافته‌اند شهرداري حق دريافت ريالي علاوه بر عوارض را ندارد. جناب آقاي خدابين تذکراتي را طي يادداشتهايي به شرح ذيل اعلام نمودند: «1ـ طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات شوراها تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت که از سوي وزارت کشور اعلام مي‌شود و طي مراحل قانوني طبق قانون شهرداريها تصويب و لغو عوارض تا تاريخ 15/11 هر سال پس از تأييد وزارت کشور از تاريخ 1/1/ (فروردين سال بعد قابل اجرا است و وقتي که عوارض قديم تغيير مي‌نمايد قانوناً عوارض جديد لازم‌الاجرا است و عملاً عوارض قبلي (لغو است) و جايگاه قانوني ندارد مصوبه در رابطه عوارض قديم زماني به قوت خود باقي است که مصوبه عوارض جديد به تأييد وزارت کشور نرسيده باشد. 2ـ تراکمهاي اقصي نقاط شهر توسط شوراي شهر به تصويب رسيده است و مراحل قانوني آن توسط کميسيون ماده 5 و شوراي عالي شهرسازي در قالب طرح تفصيلي جديد به شهرداري ابلاغ گرديده است و شهرداري هم به مناطق دهگانه شهرداري ابلاغ کرده است و حقوق مالکانه مالکين مي‌باشد، شوراي شهر طبق سير قانوني پيشنهاد جديد شهرداري را به صورت لايحه به شوراي شهر ارسال نمايد و پس از تصويب پيشنهاد شهرداري توسط شوراي شهر و کميسيون ماده 5 و شوراي عالي شهرسازي و ابلاغ به شهـرداري لازم الاجرا است. 3ـ تـا تـراکم 100% در دفـترچه وضع عـوارض 1p بـه تصويب رسيده است کـه در صورتجلسه و مصوبه که به امضاي 9 نفر اعضاي شوراي شهر رسيده است کاملاً روشن است و تراکم پايه در تمام نقاط شهر 100% به تصويب شوراي شهر رسيده است.» جناب آقاي صدرنژاد در هامش يادداشت ايشان اعلام نمودند: «چون مصوبه شورا در فرمانداري با قانون انطباق داده مي‌شود و نظريه حقوقي ضميمه است». «طبق بند 26 ماده 71 قانون تشکيلات شوراهاي مصوب 1375/3/1 تصويب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداري و سازمانهاي وابسته به آن با رعايت آيين‌نامه مالي و معاملات شهرداريها مي‌باشد. 1ـ آيين‌نامه مالي و معاملات شهرداريها صرفاً در رابطه با کميسيون معاملات در سه آيتم معاملات کوچک و متوسط و معاملات بزرگ است و تصويب لوايح عوارض و يا لغو عوارض هيچ ارتباطي به بهاي خدمات ندارد و عوارض ساختماني و بهاي خدمات دو مقوله جداگانه است» جناب آقاي صدرنژاد در هامش يادداشت ايشان اعلام نمودند «چون موضوعي راجع به بهاي خدمات در اين جلسه تصويب نشده تذکر جايگاه قانوني ندارد و در مورد آيين‌نامه مالي و معاملاتي استناد اشتباه است و شامل بند 4 از ماده 29 مي‌شود و جايگاه ندارد.»
2ـ با اکثريت آراء حاضرين مقرر گرديد جلسه تا ساعت 30/12 ادامه يابد. (خانم دکتر کيا و آقاي خدابين مخالف) (آقاي پورمظاهري حضور نداشتند) جلسه رأس ساعت 30/12 با ذکر صلوات پايان يافت. ـ 1389/2/15.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر کرج به موجب لايحه شماره 533142/94/93ـ 1394/9/3 توضيح داده است که:
« رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: دادخواست تقديمي آقاي علي اصغر ناصربخت
سلام عليکم
احتراماً، عطف به ابلاغيه شماره 89/ش/89 ـ 1394/7/25 موضوع دادخواست تقديمي آقاي علي اصغر ناصربخت مبني بر لغو تصميم متخذه در دويست و هشتاد و پنجمين جلسه رسمي اين شورا، با عنايت به حضور نمايندگان اعزامي شورا در دفتر مديرکل محترم آن هيأت و مطالعه پرونده بدين وسيله در جهت رفع ابهام از شبهه‌اي که توسط شخص شاکي در متن شکايت به اشتباه وارد شده است به استحضار مي‌رساند همان طور که در متن لايحه تقديمي به شماره 7126 ـ 1389/9/15 معروض گرديده اين شورا با مد نظر قرار دادن قوانين و مقررات حاکم و مستند به بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مبادرت به تعيين تعرفه‌هاي برخي از عوارض مرتبط با صدور پروانه ساختماني نموده، پس از طي تشريفات قانوني، جهت اجرا به شهرداري ابلاغ کرده است. به موجب مصوبه مذکور، بدون هرگونه تغيير خاصي در مصوبات قبلي، تراکم پايه شهري 100 درصد تعيين شده است. بر اين اساس املاکي که حسب طرح تفصيلي تراکم بيشتري براي آنها منظور شده است موظف گرديده اند بهاي تراکم حد فاصل تراکم پايه (100% تعيين شده توسط شورا) تا سقف (تراکم تعيين شده در طرح تفصيلي) را تحت عنوان بهاي خدمات پرداخت نمايند. در اجراي مصوبه مذکور اين سوال مطرح شد که چنانچه املاکي نظير ملک موضوع پرونده که تراکم مجاز آنها مطابق طرح تفصيلي 45 درصد است آيا در زمان صدور پروانه موظف به پرداخت بهاي مابه التفاوت تراکم مجاز (طبق طرح تفصيلي) با تراکم پايه تعيين شده از ناحيه شورا خواهند بود يا خير؟ اين استفساريه در صحن رسمي شورا مطرح و با اين استدلال که مصوبات شورا نمي‌توانند موجب افزايش و يا تقليل تراکمهاي پيش‌بيني شده در طرح تفصيلي گردند لذا حسب مصوبه دويست و هشتاد و پنجمين جلسه رسمي مورخ 1389/2/14 شورا مقرر گرديد مالکين اين گونه املاک کما في السابق موظف به پرداخت بهاي ارزش افزوده تراکم مازاد بر تراکم مجاز تا سقف تراکم پايه بر اساس همان تعرفه‌هاي سنوات قبل باشند.
با عنايت به مراتب معروض اولاً ـ مصوبه مزبور به لحاظ آن که صرفاً در مقام پاسخ به استفساريه و تبيين موضوع مصوبه قبلي صادر گرديده لذا مصوبه مستقلي در بـاب تعيين عوارض يا بهاي ارزش افزوده محسوب نمي‌گردد تـا مستلزم رعايت تشريفات قانوني باشد و بر اين اساس ايراد و اشکالي که شاکي در لايحه خود مستند به تبصره 1 ذيل ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده عنوان نموده ايراد صحيح و واردي به نظر نمي‌رسد.
ثانياً ـ از آنجا که مصوبه معترض‌عنه مصوبه‌اي است که با هدف يکسان‌سازي و برطرف نمودن زمينه سوءاستفاده‌هاي احتمالي به تصويب رسيده مي‌تواند تا حد قابل توجهي موجبات ايجاد تعادل و توازن در برخورداري شهروندان محترم از امکانات و امتيازات شهري را فراهم نمايد. لذا پذيرش و تأييد صحت آن از ناحيه آن مرجع محترم و در نتيجه برخوردارشدن مصوبه از پشتوانه قضايي، زمينه و فرصت اجرايي بيشتر آن را فراهم خواهدنمود.
در خاتمه با توجه به آنچه فوقاً به استحضار رسانده شد صدور رأي مقتضي را استدعا دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/11/5 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.