رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/94/1083 مورخ 1395/11/12

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 856 مورخ 1395/10/28 با موضوع:
«ابطال مصوبه‌هاي شماره 17139/ت50408ك ـ 1393/2/20 و 72392/ت50918ك ـ 1393/6/29 وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري صنعتي.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين

تاريخ دادنامه: 1395/10/28 شماره دادنامه: 856 کلاسه پرونده: 94/1083
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه‌هاي شماره 17139/ت50408ک ـ 1393/2/20 و 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29 وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي
گردش‌کار: معاون حقوقي و نظارت همگاني سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت‌نامه شماره 178567 ـ 1394/9/14، ابطال مصوبه‌هاي شماره 17139/ت50408ک ـ 1393/2/20 و 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29 وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري صنعتي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رئيس محترم ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً، به پيوست تصويري از گزارش بازرسي امور جهاد کشاورزي و محيط زيست و مستندات مرتبط با آن راجع به مغايرت مصوبه‌هاي وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي با قوانين و مقررات موضوعه که در کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون اين سازمان مورد بررسي و تأييد قرار گرفته است، ارسال مي‌گردد به حکايت گزارش مزبور:
وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري- صنعتي و ويژه اقتصادي در جلسه مورخ 1392/12/20 با استناد به ماده واحده قانون ايجاد مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلي (مصوب 1382) مصوب نموده‌اند مساحت 6489 هکتار به شرح بندهاي الف، ب، ج، د مصوبه، به محدوده قبلي منطقه آزاد تجاري‌ ـ صنعتي انزلي الحاق گردد که اين تصويب‌نامه در تاريخ 1393/2/16 مورد تأييد رئيس‌جمهور قرار گرفته و با شماره 17139/ت50408ک ـ 1393/2/20 ثبت و با امضاي معاون اول رئيس‌جمهور منتشر شده است.
متعاقباً وزيران عضو در شوراي مزبور، در جلسه مورخ 1393/5/4 تصويب‌نامه مذکور را مورد بازنگري قرار داده و با خارج کردن مساحت 223 هکتار (کل محدوده فرودگاه بين‌المللي سردار جنگل رشت) از مساحت عرصه قبلي و کاهش آن جمعاً به 6266 هکتار آن را اصلاح و جايگزين مصوبه فوق‌الذکر نموده‌اند که در تاريخ 1393/6/24 به تاييد رئيس‌جمهور رسيده و با شماره 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29 ثبت و با امضاء معاون اول رئيس‌جمهور منتشر شده است.
در ادامه، معاون رئيس‌جمهور و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست به موجب نامه شماره 33967/93ـ 1393/7/27 با معاون اول رئيس‌جمهور مکاتبه و مرقوم داشته است: « ... بخشهايي از محدوده منطقه آزاد انزلي با مجموعه تالاب انزلي بين‌المللي ثبت شده در کنوانسيون رامسر سايت و همچنين پارک ملي بوجاق در شرق آن داخل دارد.... خواهشمند است به منظور جلوگيري از دست‌اندازي و تخريب بيشتر زيستگاههاي حساس کشور به ويژه پارک ملي بوجاق و تالاب بين‌الملل انزلي دستور فرمايند نسبت به بازنگري محدوده توسعه يافته منطقه آزاد انزلي و حذف عرصه‌هاي تداخلي اقدام مقتضي معمول گردد...»
با عنايت به مراتب فوق و با توجه به مفاد نامه معاون رئيس‌جمهور و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست، بخشهايي از پارک ملي بوجاق (که به موجب مصوبه شماره 232 ـ 1381/3/21 با عنوان پارک ملي به تصويب شوراي عالي حفاظت محيط زيست رسيده است) با تصويب وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي از عرصه پارک ملي مذکور منتزع شده است که اين عمل (به لحاظ مرجع صدور) بر خلاف مادتين 2 و 3 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست (مصوب 1354 با اصلاحات بعدي) و نيز بر خلاف بند «ب» ماده 3 قانون شکار و صيد (مصوب 1346 با اصلاحات بعدي) مي‌باشد که ذيل آن تعيين حدود پارکهاي ملي و مناطق حفاظت شده و قرق‌هاي اختصاصي به عهده شوراي عالي حفاظت محيط زيست قرار گرفته است. همچنين به موجب ماده 2 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست، رياست شوراي عالي حفاظت محيط زيست صراحتاً به عهده رئيس‌جمهور محول شده و اعضاء شوراي مذکور نيز ذيل همين ماده احصا شده اند.
بنا به مراتب تصويب‌نامه‌هاي مورد اشاره به شماره‌هاي 17139/ت50408ک ـ 1393/2/20 و 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29 مغاير مواد قانوني فوق‌الذکر (مادتين 2 و 3 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست و بند «ب» ماده 3 قانون شکار و صيد و خارج از حدود و اختيارات واضع تشخيص مي‌گردد. با عنايت به اينکه بيم آن مي‌رود که عملياتي شدن مفاد مصوبات ياد شده موجب تغيير اکوسيستم پارک ملي بوجاق توسط منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي گردد. خواهشمند است دستور فرماييد در اجراي تبصره (2) ماده (2) قانون تشکيل اين سازمان موضوع در هيأت عمومي آن ديوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسيدگي قرار گيرد. موجب امتنان است که از تصميم متخذه اين سازمان را مطلع فرمايند.»
متن مصوبه‌هاي مورد اعتراض به قرار زير است:
الف: مصوبه شماره 17139/50408ک ـ 1393/2/20:
«دبيرخانه شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي
سازمان حفاظت محيط زيست
وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي در جلسه 1392/12/20 به پيشنهاد دبيرخانه شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي و به استناد ماده واحده قانون ايجاد مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلي مصوب 1382 و با رعايت تصويب‌نامه شماره 113200/ت49516هـ ـ 1392/6/5 تصويب کردند:
1ـ محدوده‌اي به مساحت (6489) هکتار مشتمل بر محدوده‌هاي زير به شرح نقشه پيوست که تأييد شده به مهر دفتر هيأت دولت است، به محدوده منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي الحاق مي‌شود:
الف: محدوده اي به مساحت (5578) هکتار از شمال به طول (21905) متر به دريا، از جنوب به طول (29052) متر به اراضي محدوده شهرستان رشت، از غرب به طول (3350) متر به محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي و از شرق به طول (6181) متر به رودخانه سفيدرود واقع در شرق محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي.
ب: محدوده‌اي به مساحت (408) هکتار از شمال به طول (5707) متر به دريا، از جنوب به طول (1150) متر به اراضي روستاي طالب آباد شهرستان بندرانزلي، از شرق به طول (546) متر به محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي و از غرب به طول (1386) متر به کانال طالب آباد انزلي.
ج: کل محدوده فرودگاه بين‌المللي سردار جنگل رشت به مساحت (223) هکتار.
د: جمع مساحت افزايش داده شده در جنوب منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي بابت اصلاح محدوده مصوب فعلي جنوباً به کنارگذر امامزاده هاشم به انزلي به مساحت (280) هکتار و مساحت دريايي به عمق (2) کيلومتر از محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي در محل روستاي چپربرد تا رودخانه سفيدرود.
2ـ سازمان منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي موظف به تهيه طرح جامع محدوده ياد شده با در نظر گرفتن گرايشهاي غالب منطقه و ارائه آن به دبيرخانه شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي مي‌باشد.
3ـ سازمان مذکور موظف به رعايت الزامات زيست محيطي در محدوده يادشده مي‌باشد. اين تصويب‌نامه در تاريخ 1393/2/16 به تأييد مقام محترم رياست جمهوري رسيده است.»
ب: مصوبه شماره 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29:
«دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي
سازمان حفاظت محيط زيست
وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي در جلسه 1393/5/4 به پيشنهاد دبيرخانه شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي و به استناد ماده واحده قانون ايجاد مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلي مصوب 1382 و با رعايت تصويب‌نامه شماره 113200/ت49516هـ ـ 1392/6/5 تصويب کردند:
1ـ محدوده‌اي به مساحت (6266) هکتار مشتمل بر محدوده هاي زير به شرح نقشه پيوست که تاييد شده به مهر دفتر هيأت دولت است، به محدوده منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي الحاق مي‌شود:
الف: محدوده‌اي به مساحت (5578) هکتار از شمال به طول (21905) متر به دريا، از جنوب به طول (29052) متر به اراضي محدوده شهرستان رشت، از غرب به طول (3350) متر به محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي و از شرق به طول (6181) متر به رودخانه سفيدرود واقع در شرق محدوده فعلي منطقه آزاد انزلي.
ب: محدوده‌اي به مساحت (408) هکتار از شمال به طول (5707) متر به دريا، از جنوب به طول (1150) متر به اراضي روستاي طالب‌آباد شهرستان بندرانزلي، از شرق به طول (546) متر به محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي و از غرب به طول (1386) متر به کانال طالب‌آباد انزلي.
ج: محدوده‌اي به مساحت (280) هکتار در جنوب منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي، از جنوب به کنارگذر امامزاده هاشم به انزلي و مساحت دريايي به عمق (2) کيلومتر از محدوده فعلي منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي در محل روستاي چپربرد تا رودخانه سفيدرود.
2ـ سازمان منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي موظف به تهيه طرح جامع محدوده ياد شده با در نظر گرفتن گرايشهاي غالب منطقه و ارائه آن به دبيرخانه شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي مي‌باشد.
3ـ سازمان مذکور موظف به رعايت الزامات زيست محيطي در محدوده يادشده مي‌باشد.
4ـ اين تصويب‌نامه جايگزين تصويب‌نامه شماره 17139/ت50408ک مورخ 1393/2/20 مي‌شود.
اين تصويب‌نامه در تاريخ 1393/6/24 به تأييد مقام محترم رياست جمهوري رسيده است.»
در پاسخ به شکايت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رئيس‌جمهور) به موجب لايحه شماره 81915/29063 ـ 1395/7/10 توضيح داده است:
«جناب آقاي دربين
مديرکل محترم هيأت عمومي ديوان و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري
با سلام واحترام:
در خصوص دادخواست موضوع پرونده شماره 94/1083 مربوط به تقاضاي ابطال تصويب‌نامه‌هاي شماره 17139/ت50408ک ـ 1393/2/20 و 72392/ت50918ک ـ 1393/6/29 (موضوع الحاق محدوده‌هايي به منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي) ضمن ايفاد تصوير نامه شماره 185/20/952 ـ 1395/1/24 شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي و ضميمه آن (نامه شماره 34577/100/94 ـ 1394/12/11 سازمان منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي انزلي) اعلام مي‌دارد:
1ـ مطابق ماده واحده قانون ايجاد مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلي مصوب 1382، هيأت وزيران اختيار تعيين محدوده مناطق آزاد ياد شده را دارا مي‌باشد که به موجب مصوبه شماره 113200/ت49516هـ ـ 1392/6/5 اين اختيار به وزيران عضو شوراي هماهنگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي تفويض شده است و وزيران عضو اين شورا در راستاي اين اختيار، محدوده منطقه آزاد انزلي را بر اساس مصوبات مورد شکايت، تعيين نموده‌اند و اساساً، مصوبات مورد شکايت ناظر بر تعيين يا اصلاح محدوده پارکهاي ملي نمي‌باشد.
بنابراين، ادعاي شاکي مبني بر ورود دولت به اختيار شوراي عالي حفاظت محيط زيست در خصوص تعيين مناطقي به عنوان پارک ملي (موضوع بند الف ماده 3 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست و بند «ب» ماده 3 قانون شکار و صيد) مردود مي‌باشد.
2ـ استحضار دارند، تعيين محدوده‌اي به عنوان «منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي ...» به مفهوم تغيير ماهيت آن محدوده و نيز معافيت آن محدوده از اجراي قوانين و مقررات مربوط (به جز در مواردي که صراحتاً مستثني شده است) نمي‌باشد و مطابق بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه و ماده (27) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد ...، صرفاً نحوه اعمال مديريت دولت در اين مناطق، متفاوت از ساير مناطق کشور است. بنابراين قرار گرفتن بخشي از پارک ملي بوجاق در محدوده منطقه آزاد انزلي به معناي انتزاع آن بخشها از پارک ملي نبوده و آن محدوده‌ها همچنان ماهيتاً «پارک ملي» مي‌باشد و تمامي ضوابط و مقررات مربوط به پارکهاي ملي از جمله موضوع آيين‌نامه اجرايي قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست در خصوص اين محدوده مجري است. اين در حالي است که مطابق بند «الف» ماده (112) قانون برنامه پنجم کليه وظايف، اختيارات و مسؤوليتهاي دستگاههاي اجرايي دولتي مستقر در اين مناطق بر عهده مديران سازمانهاي مناطق آزاد مي‌باشد و بر اين مبنا بند «3» مصوبه مورد شکايت نيز صراحتاً مقرر مي‌دارد:
«3ـ سازمان منطقه آزاد انزلي موظف به رعايت الزامات زيست محيطي در محدوده ياد شده مي‌باشد.»
لذا اقدامات سازمان منطقه آزاد انزلي بايد با رعايت الزامات ياد شده صورت گيرد و پيش‌بيني عدم رعايت مقررات مذکور و احتمال تغيير اکوسيستم دليل موجهي براي ابطال مصوبه نمي‌باشد. بنا به مراتب فوق، درخواست رد شکايت شاکي را دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/10/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.