رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/72 مورخ 1395/10/29

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 806 مورخ 1395/10/14 با موضوع:
«ابطال نامه شماره 1383/51/2/91ـ 1391/2/25 سرپرست مديريت بازرگاني سازمان منطقه آزاد اروند» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/10/14 شماره دادنامه: 806 کلاسه پرونده: 93/72
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: اتاق بازرگاني صنايع، معادن و کشاورزي ايران با وکالت آقاي مهدي رفيع زاده
موضوع شکايت و خواسته: ابطال نامه شماره 1383/51/2/91ـ 1391/2/25 سرپرست مديريت بازرگاني سازمان منطقه آزاد اروند
گردش کار: آقاي مهدي رفيع زاده به وکالت از اتاق بازرگاني صنايع، معادن و کشاورزي ايران به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 1383/51/2/91ـ 1391/2/25 سرپرست مديريت بازرگاني سازمان منطقه آزاد اروند را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
با سلام، احتراماً پيرو شکايت مطروحه در پرونده کلاسه 14/92ـ 920218 شعبه 14 ديوان عدالت اداري به طرفيت سازمان منطقه آزاد اروند به استحضار مي‌رساند: موضوع مورد اختلاف بين موکل و سازمان منطقه آزاد اروند اين است که براي کالاهايي که از کشور به خارج صادر مي‌شوند مي‌بايستي گواهي مبدأ صادر شود و حسب بند پ ماده 33 آيين‌نامه اجرايي قانون امور گمرکي مصوب 1391/12/6 هيأت وزيران گواهي مبدأ سند مخصوص شناسايي کالا است که در آن، مقام يا مؤسسه صلاحيت دار، گواهي مي‌کند که کالاي موضوع گواهينامه داراي مبدأ کشور معيني است و طبق ماده 17 قانون امور گمرکي مصوب 1390/8/22 مجلس شوراي اسلامي کشور مبدأ کالا، کشوري است که کالا در آن توليد يا ساخته مي‌شود و طبق کنوانسيونهاي بين المللي که ايران هم از اعضاي اين کنوانسيونها مي‌باشد و بر اساس تبصره ذيل ماده 17 قانون امور گمرکي تنها مرجع صدور گواهي مبدأ، اتاق بازرگاني صنايع، معادن و کشاورزي ايران است با اين وجود و علي رغم نص صريح قانون متاسفانه سازمان منطقه آزاد اروند با استنباط ناصحيح از ماده 6 آيين‌نامه مقررات صادرات و واردات و امور گمرکي مناطق آزاد تجاري صنعتي مصوب 1373/2/19 هيأت وزيران که مي‌گويد: «سازمان مجاز است با رعايت مقررات مربوط نسبت به صدور گواهي مبدأ براي کالاهايي که از منطقه خارج مي‌شود، اقدام نمايد...» به محدوده اختيارات و صلاحيت اتاق بازرگاني وارد شده و براي کالاهايي که از منطقه آزاد به مقصد عراق صادر مي‌شوند گواهي مبدأ صادر مي‌کند در حالي که ماده 6 آيين‌نامه ياد شده فقط ناظر به خروج کالاهايي است که از منطقه آزاد به داخل کشور حمل مي‌گردند و نه کالاهايي که از مرزهاي کشور به خارج صادر مي‌گردند. اقوي دليل بر تأييد اين مطلب ادامه ماده 6 آيين‌نامه موصوف است که مي‌گويد: «... مراجع رسمي ذي‌ربط در داخل کشور موظف هستند گواهي مبدأ صادره را بپذيرند.» و از همين جمله کاملاً روشن است که صدور کالا به خارج از کشور از شمول ماده 6 آيين‌نامه خارج است و ماده مذکور صرفاً ناظر به خروج کالا از منطقه به داخل کشور است و اگر غير‌از اين بود چه لزومي داشت که تصريح شود «مراجع رسمي ذي‌ربط در داخل کشور موظف هستند گواهي مبدأ صادره را بپذيرند.» دليل ديگر در عدم صلاحيت سازمان منطقه آزاد اروند نسبت به صدور گواهي مبدأ، بند 4 ماده 9 همان آيين‌نامه مذکور در بالا است که به صراحت بيان مي‌دارد: «صدور کالاهاي داخلي از منطقه به خارج از کشور که عيناً صادر مي‌شوند موکول به رعايت مقررات عمومي صادرات و واردات کشور است.» افزون بر اين ماده 17 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/6/7 مجلس شوراي اسلامي مي‌گويد: «کالاهايي که براي بکارگيري و مصرف در منطقه از داخل کشور به مناطق حمل مي‌گردند، از موارد نقل و انتقال داخلي کشور است ولي صادرات آنها از منطقه به خارج تابع مقررات عمومي صادرات و واردات خواهد بود.» و در مجموعه مقررات عمومي صادرات و واردات تنها مقرره قانوني در مورد گواهي مبدأ براي کالاهايي که به خارج صادر مي‌شوند فقط تبصره ذيل ماده 17 قانون امور گمرکي مصوب آبان 1390 مجلس شوراي اسلامي است که مرجع منحصر به فرد براي صدور گواهي مبدأ در ايران را اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و کشاورزي ايران مي‌داند ولاغير و با توجه به نص صريح قانون هرگونه تفسير و اظهارنظر ديگر، اجتهاد در مقابل نص تلقي شده که فاقد توجيه قانوني بوده و محکوم به رد است. بنابراين صدور گواهي مبدأ خارج از اختيارات و صلاحيت مناطق آزاد مي‌باشد. (تصوير نامه شماره 2775/210/91ـ 1391/5/23 دفتر مقررات صادرات و واردات سازمان توسعه تجارت ايران به عنوان پيوست شماره 1 دادخواست جهت ملاحظه تقديم مي‌شود.»
ضمناً با شکايت و پيگيري موکل، اداره کل بازرگاني استان خوزستان به شرح نامه شماره 108109/45/29ـ 1392/6/12 عملکرد سازمان منطقه آزاد اروند در صدور گواهي مبدأ براي کالاهاي صادراتي را برخلاف قوانين دانسته و از سازمان مذکور خواسته است از صدور گواهي مبدأ خودداري نمايد اما متاسفانه سازمان منطقه آزاد اروند به اين تذکر قانوني سازمان بازرسي هم توجه نکرده و کماکان به اقدامات خلاف قانون خود ادامه مي‌دهد و براي اثبات اين مطلب از طرف موکل اقدام به تأمين دليل شده که کارشناس منتخب دادگستري در پرونده تأمين دليل کلاسه 92/34/ن ک ـ 1392/3/1 صراحتاً به اقدامات خلاف قانون سازمان طرف شکايت تصريح کرده است.
لازم به يادآوري است که در سال 1385 سازمان آزاد منطقه اروند اقدامي مشابه مرتکب شد که کميسيون اقتصاد مجلس نسبت به موضوع ورود پيدا کرده و با حضور نمايندگان دولت و سازمان منطقه آزاد و اتاق بازرگاني برداشت خـود از بند 4 مـاده 9 آيين‌نامه مقررات صـادرات و واردات و امـور گمرکـي منـاطق آزاد تجـاري صنعتي مصـوب 1373/2/19 هيأت وزيران و صلاحيت اتاق بازرگاني خرمشهر به نيابت از اتاق بازرگاني ايران در صدور گواهي مبدأ کالاهاي صادره از آن منطقه را به موجب صورتجلسه مورخ 1386/5/8 تأييد نمود و با آن که نماينده سازمان آزاد منطقه اروند هم در همان جلسه ذيل صورتمجلس را امضا کرده است اما سازمان مذکور با وجود تمکين چند ساله مجدداً علم مخالفت برافراشته و به موجب نامه شاره 1383/51/2/91ـ 1391/2/25 از تاريخ 1391/3/1 تاکنون بر خلاف مقررات اقدام به صدور گواهي مبدأ در مورد کالاهاي صادراتي از آن منطقه مي‌نمايد که عمدتاً به کشور عراق صادر مي‌شود و علي رغم تذکرات مکرر از طرف اداره کل مقررات صادرات و واردات سازمان توسعه تجارت ايران که تنها مرجع رسمي و قانوني براي سياستگذاري در مورد نحوه مقررات صادرات و واردات کالا در زمينه تجارت خارجي است و همچنين اعتراض و تذکر اتاق بازرگاني ايران و سازمان صنعت، معدن و تجارت و سازمان بازرسي کل کشور کماکان با جدي نگرفتن اين تذکرات و ناديده گرفتن الزامات قانوني در اموري که خارج از صلاحيت ذاتي آن سازمان است دخالت کرده و روزانه ده‌ها فقره گواهي مبدأ براي کالاهايي که به خارج از کشور حمل مي‌شوند صادر مي‌کند که از آن جمله مي‌توان به سه فقره گواهي مبدأ ضمـيمه دادخواسـت به شماره‌هاي 48926 ـ 2013/3/12 و 48929ـ 2013/3/12 و 48932ـ 2013/3/12 اشاره نمود که موجب ورود خسارات جبران ناپذيري به اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و کشاورزي ايران گرديده است. بنا به مراتب اولاً درخواست صدور حکم بر ابطال سه فقره گواهي مبدأ مورداشاره و ثانياً: ابطال نامه شماره 1383/51/2/91ـ 1391/2/25 سرپرست مديريت بازرگاني سازمان منطقه آزاد اروند به لحاظ تجاوز از اختيارات قانوني و خارج از حدود صلاحيت و ثالثاً: صدور حکم بر تصديق ورود خسارت به موکل مورد استدعا است.»
متن نامه مورد اعتراض به قرار زير است:
«جناب آقاي غلامي نژاد
رئيس محترم اتاق بازرگاني شهرستان خرمشهر
با سلام و صلوات بر محمد و آل محمد(ص)
احتراماً، به استحضار مي‌رساند اين سازمان طبق مقررات حاکم بر مناطق آزاد تجاري در نظردارد از روز شنبه مورخ 1391/3/1 اقدام به صدور گواهي مبدأ در مرز شلمچه نمايد. لذا مقتضي است در اين خصوص اطلاع‌رساني لازم به تجار و بازرگانان صورت پذيرد. ـ سرپرست مديريت بازرگاني»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديريت امور حقوقي، قراردادها و املاک سازمان منطقه آزاد اروند به موجب لايحه شماره 9127/61/2/93ـ 1393/5/21 توضيح داده است که:
«با سلام:
احتراماً، بازگشت به برگ اخطاريه و ضمائم مربوط به پرونده کلاسه صدرالذکر در خصوص دادخواست اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و کشاورزي جمهوري اسلامي ايران، به خواسته اعتراض به صدور سه فقره گواهي مبدأ و تقاضاي ابطال و ...، با رعايت اختصار در پاسخ به ادعاهاي مطروحه و در صيانت از حقوق سازمان معروض مي‌دارد: شايان ذکر است در همين ارتباط دادخواستي از ناحيه اتاق فوق به کلاسه 9309980900011201 مطروحه در شعبه 13 ديوان عدالت اداري به طرفيت اين سازمان تقديم نموده که در جريان مي‌باشد.
1ـ بدواً لازم مي‌داند ضمن عطف توجه سروران گرامي به جايگاه حقوقي شوراي عالي مناطق آزاد که مصوبات آن به عنوان مصوبات هيأت دولت تلقي مي‌گردد، بر اين مهم اشاره شود که برابر مفاد مصوبه «نحوه حل و فصل اختلافات بين دستگاههاي دولتي و سازمانهاي مناطق آزاد مصوب 1375/11/18» شوراي عالي مناطق آزاد، «در خصوص چگونگي حل و فصل اختلافات بين دستگاههاي دولتي و سازمانهاي مناطق آزاد مقرر گرديده در مرحله مقدماتي دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد نسبت به رفع آن اقدام نمايد و در صورت نياز حسب مورد جهت اخذ تصميمات لازم به شوراي عالي مناطق آزاد ارائه گردد.» بنابراين از آن جا که شاکي محترم يک دستگاه دولتي تلقي مي‌گردد، لذا به موجب مصوبه قانوني پيش گفته، مرجع صالحه براي رسيدگي به اختلافات حادث شده بدواً در صلاحيت مرجع اخيرالذکر مي‌باشد و به نظر مي‌رسد که به لحاظ اعتبار مصوبه قانوني مذکور، مرجع صالح براي رسيدگي به اين اقدامات شوراي عالي سازمان مناطق آزاد باشد.
2ـ به استناد ماده (5) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي که اشعار مي‌دارد «سازمانهاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي از مقررات عمومي دولت مستثني بوده، منحصراً بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و اساسنامه‌هاي مربوط و در موارد پيش‌بيني نشده، مطابق با قانون تجارت اداره مي‌شوند» همچنين به موجب بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 که مقرر مي‌دارد «مديران سازمانهاي مناطق آزاد به نمايندگي از طرف دولت، بالاترين مقام منطقه محسوب مي‌شوند و کليه وظايف، اختيارات و مسؤوليتهاي دستگاههاي اجرايي دولتي مستقر در اين مناطق به استثناء نهادهاي دفاعي و امنيتي به عهده آنهاست» سازمانهاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي منحصراً بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و اصلاحات بعدي آن و قانون کار، اداره مي‌شوند.
3ـ وفق تبصره (1) ماده 1 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي «مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي از تسهيلات و امتيازات موضوع اين قانون (قانون چگونگي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي) برخوردار خواهند بود.»
4ـ متعاقب مستندات قانوني صدرالذکر مبني بر اينکه مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري صنعتي اداره مي‌شوند، به استناد ماده (14) قانون ياد شده «مبادلات بازرگاني مناطق (آزاد تجاري ـ صنعتي) با خارج از کشور پس از ثبت گمرکي از شمول مقررات صادرات و واردات (داخل کشور) مستثني هستند و مقررات صدور ورود کالا و تشريفات گمرکي در محدوده منطقه (آزاد تجاري ـ صنعتي) به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد.»
5 ـ ماده (6) مقررات صادرات، واردات و امور گمرکي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب 1373/3/19 (آيين‌نامه صدرالاشاره) اعلام مي‌دارد «ماده 6 ـ سازمان مجاز است با رعايت مقررات مربوط نسبت به صدور گواهي مبدأ براي کالاهايي که از منطقه خارج مي‌شود، اقدام نمايد. مراجع رسمي ذي‌ربط در داخل کشور، موظف هستند گواهي مبدأ صادره را بپذيرند.»
6 ـ ايرادات قانوني ماهوي متعددي بر دادخواست مطروحه اتاق بازرگاني وارد است از جمله آن که وکيل محترم اتاق بازرگاني به مستندات قانوني صدرالذکر که به تصويب قانونگذار رسيده و قوانين و مقررات خاصي که بر اين مناطق، حاکم بوده و آن مناطق را از مقررات گمرکي سرزمين اصلي کشور، مستثني نموده توجهي ننموده‌اند. زيرا مناطق آزاد نه تنها از مقررات داخل کشور (از جمله تبصره ذيل ماده (17) قانون امور گمرکي، در خصوص صدور گواهي مبدأ توسط اتاق بازرگاني) و مقررات عمومي کشور مستثني مي‌باشند، بلکه آن مناطق در مورد مبادلات بازرگاني با خارج از کشور و مقررات صادرات، واردات و امور گمرکي، تابع ماده (14) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و آيين‌نامه اجرايي آن مي‌باشند و صدور گواهي مبدأ نيز مطابق ماده (6) آيين‌نامه ماده (14) قانون ياد شده در صلاحيت سازمانهاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مي‌باشد.
در اظهارات وکيل محترم اتاق بازرگاني کاربرد صدور گواهي مبدأ را از سوي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي صرفاً کاربرد داخلي اعلام نموده که اين مطلب کاملاً مردود است، زيرا اگر چنين باشد ماهيت بين المللي گواهي مبدأ صادره از سوي اتاق بازرگاني براي کالاهاي صادراتي داخل کشور نيز، زير سوال مي‌رود. در صورتي که فلسفه صدور گواهي مبدأ صرفاً براي کالاهايي است که به خارج از کشور صادر مي‌شوند، خواه از مبدأ مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و يا داخل کشور باشد.
در بخش ديگري از دادخواست، اشاره به صورتجلسه تنظيمي کميسيون اقتصادي مجلس شده است، در اين خصوص نيز، بايد توجه داشت که صورتجلسه فوق نمي‌تواند نافي قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي (قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي) باشد و هرگونه اظهارنظر و صورتجلسه‌اي که با قانون فوق‌الذکر مغايرت داشته باشد از درجه اعتبار ساقط است.
لذا به استناد مستندات قانوني صدرالاشاره استدعاي رد دعوي اتاق بازرگاني را دارد. قبلاً از توجهات آن مقام محترم قضايي سپاسگزاري مي‌گردد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/10/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.