رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره94/876 مورخ 1395/10/6

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 720 مورخ 1395/9/23 با موضوع:
«ابطال بخشنامه شماره 1972/د/210 مورخ 1394/5/3 صندوق بازنشستگي كشور» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/23 شماره دادنامه: 720 کلاسه پرونده: 94/876
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي مسعود هوشمند
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1972/د/210 ـ 1394/5/3 صندوق بازنشستگي کشوري
گردش کار: شاکي طي درخواستي که به شماره 1021 ـ 1394/8/3 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده اعلام کرده است که:

«هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
ضمن عرض سلام:
احتراماً به استحضار مي‌رساند: اينجانب در مهلت مقرره قانوني (1394/6/4) ابلاغ حکم بازنشستگي به شماره 41059/4 ـ 1394/6/4 را در راستاي قانون بازنشستگي پيش از موعد مصوب 1386/6/5 و قانون تمديد آن در سال 1390 و بند (ج) تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 کل کشور صادره توسط سازمان ثبت احوال کشور موضوع مواد 52 و 53 قانون محاسبات عمومي کشور بدون سنوات ارفاقي دريافت کرده‌ام، اين ابلاغ طي شماره 48040/11/4 ـ 1394/6/29 توسط مديرکل محترم منابع انساني و پشتيباني سازمان ثبت احوال ابقاء شده است. به دريافت حکم موصوف برابر قانون بازنشستگي پيش از موعد مصوب 1386/6/5 مجلس شوراي اسلامي و قانون تمديد آن در سال 1390 که تا تاريخ 1394/6/5 داراي مهلت قانوني بوده است به عمل آمده است. مديرکل محترم ثبت احوال استان هرمزگان طي نامه 1466/1/35/14ـ 1394/5/3 به صندوق بازنشستگي اعلام مي‌نمايد که با توجه به درخواست اينجانب به استناد بخشنامه شماره 50960 ـ 1394/4/3 سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور موافقت آن سازمان را به اين اداره کل اعلام نمايند، که متأسفانه صندوق بازنشستگي با علم و اطلاع کافي از اين که موضوع بخشنامه فوق اجراي قانون بازنشستگي پيش از موعد است و با اطلاع از پايان يافتن تاريخ اعتبار قانون فوق در تاريخ 1394/6/5، پنج روز بعد از اتمام مهلت قانوني دقيقاً در تاريخ 1394/6/10 مبادرت به پاسخ دادن مي‌نمايد و به اين شرح پاسخ مي‌دهد: .... با توجه به اينکه اجراي تصويب نامه‌ها و بخشنامه‌ها و دستورالعملهايي که متضمن بار مالي براي دولت است ..... تا حصول نتيجه اجراي قانون مذکور امکان پذير نمي‌باشد.
آن گونه که ملاحظه مي‌گردد با بهانه‌اي که در متن نامه است، اين بخشنامه از اجراي قانون امتناع و نهايتاً حقوق اينجانب با 26 سال و دو ماه سابقه مورد تضييع واقع شده است، خواهشمند است به موارد ذيل توجه به عمل آيد:
1ـ صدور ابلاغ بازنشستگي براي اينجانب در مهلت قانوني يعني 1394/6/4 توسط سازمان ثبت احوال کشور برابر قانون مورد اشاره.
2ـ استعلام اداره کل ثبت احوال هرمزگان از صندوق بازنشستگي در مهلت قانوني به شماره 1466/1/35/14 ـ 1394/5/31
3ـ ثبت‌نامه اداره کل ثبت احوال هرمزگان در دفتر صندوق بازنشستگي هرمزگان در مهلت قانوني مورخ 1394/6/2 تحت شماره 47/924
4ـ ارسال جوابيه خارج از مهلت قانوني صندوق بازنشستگي هرمزگان به شماره 204/934 ـ 1394/6/10 به شرح موصوف و مغايرت آن با قانون بازنشستگي پيش از مـوعد و مغايرت آن بـا قانون اساسي در خصوص عـدم اعتبار بخشنامه مغاير با قوانين، همچنين اصل 40 قانون اساسي که اشعار مي‌دارد هيچ کس نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غيرقرار دهد کما آن که اينجانب حکم بازنشستگي دريافت نموده‌ام و عدم تأمين منابع مالي سازماني نمي‌تواند بهانه عدم اجراي قوانين باشد. علاوه بر آن، محل تأمين اعتبار بازنشستگي پيش از موعد در بند ج تبصره 18 بودجه سال 1394 لحاظ شده است و بدهکاري صندوق ارتباطي با موضوع فوق نداشته و چنان چه بودجه‌اي هم در اين خصوص از قبل در نظر گرفته نشده باشد ارتباطي با بازنشستگان نداشته و مسؤوليت مدني تأمين آن نيز بر عهده بازنشستگان نيست، علاوه بر آن برابر قانون بازنشستگي پيش از موعد مصوب سال 1386 عده‌اي از بازنشستگان محترم با ارفاق 5 سال سنوات بازنشسته شده‌اند و حال که قانون اجازه بازنشستگي بدون سنوات ارفاقي را داده است آيا عادلانه است که بنده نتوانم بدون سنوات ارفاقي به حق قانوني خود برسم؟ علاوه بر اين دستگاه متبوع من و اينجانب حق سهم صندوق بازنشستگي را در 26 سال و دو ماه سابقه اشتغالم را پرداخته و بدهکار صندوق نيستم علي‌اي‌حال با توجه به مراتب فوق به لحاظ اينکه بخشنامه شماره 1972/د/210 ـ 1394/5/3 صندوق بازنشستگي کشوري به جاي اينکه اشاره به اجراي قانون فوق‌الذکر نمايد آمده است به جاي آن به اجراي بخشنامه 50960 ـ 1394/4/3 سازمان مديريت اشاره کرده و گفته است اجراي تصويب‌نامه و بخشنامه که متضمن بار مالي براي دولت و صندوقهاي بازنشستگي مقدور نمي‌باشد با زيرکي به جاي اجراي قانون از اجراي بخشنامه صحبت کرده است. چون به خوبي مي‌دانسته که بخشنامه نمي‌تواند ناقض قانون باشد و به اصل 138 قانون اساسي اشراف داشته است.
اجراي قانون بازنشستگي پيش از موعد که در بند ج تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 تا سقف حداکثر پنج درصد صرفه جويي ناشي از کاهش نيروها که ميزان آن به تأييد سازمان مديريت و برنامه‌ريزي مي‌رسد که مي‌بايستي از محل بودجه دستگاه اداري متبوع بازنشسته تأمين شود مربوط به پاداش سنوات خدمتي و ساير طلبهاي مستخدم بازنشسته نظير مرخصي‌هاي استفاده نشده مي‌باشد و سازمان ثبت احوال کشور با موافقت و صدور حکم بازنشستگي به شماره فوق تلويحاً با تأمين آن نيز موافقت کرده است و ربطي به تعهدات صندوق بازنشستگي براي صدور حکم و پرداخت حقوق بازنشستگي ندارد.
کما اينکه سازمان ثبت احوال و اينجانب هر دو سهم خود را به صندوق پرداخت کرده‌ايم صندوق قانوناً و شرعاً موظف به برقراري حقوق مي‌باشد چه بازنشستگي پيش از موعد، در موعد يا بعد از موعد و عنوان کردن بدهکاري صندوق و داشتن بار مالي بازنشستگان پيش از موعد تنها به خاطر فرار از تعهدات بوده است و هيچ گونه توجيه قانوني در آن متصور نيست.
با توضيحات موصوف و اسناد ضميمه و مدارک و قوانين موجود من‌جمله بند 9 اصل 3 و اصل 40 و اصل 138 قانون اساسي و ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال بخشنامه 1972د/210 ـ 1394/5/3 صادر شده از رئيس محترم صندوق بازنشستگي کشوري به جهت مغايرت با قانون و احقاق حقوق حقه اينجانب که در مهلت قانوني و برابر قانون بازنشسته شده‌ام مورد استدعا است.»
شاکي متعاقباً طي لايحه تکميلي که به شماره 1230 ـ 1394/9/1 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده اعلام کرده است که:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام:
احتراماً پيرو شکايت تقديمي به شماره 9409980905800449 با رديف فرعي 1 ارجاع گرديده است. اعلام مي‌نمايم علاوه بر توضيحات مندرج نامه اصلي، در صفحه آخر که صندوق را قانوناً و شرعاً موظف به برقراري حقوق بازنشستگي دانسته‌ام، منظور از واژه شرعاً: چون قوانين کشور اسلامي ما بر اساس شرع مقدس اسلام تدوين گرديده است مي‌باشد و خواسته اينـجانب همان قانون اساسي و اصولي که ذکر شد. علاوه بر آن با 1ـ اصل 29 قانون اساسي 2ـ قانون عادي: مواد 71، 72، 73، 100 و 102 قانون استخدام کشوري همچنين با قانون بازنشستگي پيش از موعد دولت مصوب 1386/6/5 و قانون تمديد آن و بند ج تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 و آيين‌نامه اجرايي قانون بازنشستگي پيش از موعد کارکنان دولت موضوع تصويب نامه شماره 213191ت38434ک ـ 1386/12/27 که در آن اذعان شده پرداخت مابه‌التفاوت حقوق بازنشستگي و کسور بازنشستگي مربوط به سنوات ارفاقي مي‌باشد بنابراين پرداخت مابه‌التفاوتها و بار مالي بدون سنوات ارفاقي (مانند بند ج تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 در آن آيين‌نامه تصريح نشده، مغاير است. لذا استدعاي رسيدگي و صدور حکم مقتضي برابر قانون عادلانه مي‌باشم و شرعاً موردنظر اينجانب نمي‌باشد.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زير است:
«کليه معاونتها ـ ادارات کل و مديريتهاي استاني صندوق
موضوع: بازنشستگي پيش از موعد سال 1394
سلام عليکم:
طبق بند (ج) تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 کل کشور که مقرر گرديده است:
بازنشستگي پيش از موعد کليه مشمولان قانون بازنشستگي پيش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/6/5 و قانون تمديد آن در دستگاههاي اجرايي دولتي با موافقت بالاترين مقام اجرايي دستگاه يا مقام مجاز موضوع مواد (52) و (53) قانون محاسبات عمومي کشور و بدون سنوات ارفاقي مجاز است اجراي اين حکم از محل اعتبارات هزينه‌اي مصوب دستگاهها تا سقف حداکثر پنج درصد (5%) با صرفه جويي ناشي از کاهش نيروها که ميزان آن به تأييد سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور مي‌رسد، قابل تأمين و پرداخت است. لذا با توجه به وضعيت خاص صندوق بازنشستگي کشوري و کسري اعتبار سه هزار ميليارد توماني براي پرداخت حقوق بازنشستگان در سال 1394 از يک طرف و افزايش تعهدات صندوق بازنشستگي به لحاظ اجراي بازنشستگي‌هاي زودرس از طرف ديگر اجراي مفاد بنـد مزبور بدون تأمين بار مالي مربوط فراهم نمي‌باشد. مضافاً اينکه در اجراي مواد 28 و 29 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393/12/14، تصويب نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعملها در صورتي که متضمن بار مالي براي دولت و صندوقهاي بازنشستگي باشد در صورتي قابل طرح و تصويب و اجرا است که بار مالي ناشي از آن در گذشته محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمين شده باشد لذا صدور احکام بازنشستگي پيش از موعد کارکنان دولت در سال جاري و اقدام براي اجراي بخشنامه شماره 50960 ـ 1394/4/3 معاون محترم رئيس جمهور و رئيس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور که تصوير آن پيوست مي‌باشد صرفاً پس از تأمين اعتبار لازم از سوي دستگاههاي اجرايي امکان پذير خواهد بود، بنابراين مراتب براي تأمين بار مالي مربوط براي صندوق بازنشستگي کشوري به مراجع ذي‌ربط منعکس شده است که پس از حصول نتيجه جهت اقدام لازم متعاقباً به اطلاع خواهد رسيد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرکل امور حقوقي صندوق بازنشستگي کشوري به موجب لايحه شماره 19465/ص/235 ـ 1394/9/25 توضيح داده است که:
«دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام واحترام:
بازگشت به کلاسه پرونده 94/876 ـ 1394/8/24 متضمن دادخواست آقاي مسعود هوشمند در مقام دفاع به استحضار مي‌رساند:
به طوري که عنايت دارند بازنشستگي پيش از موعد متضمن ايجاد بار مالي گزافي براي صندوق بازنشستگي مي‌باشد به همين جهت بند (ج) تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 کل کشور که مقرر کرده است بازنشستگي پيش از موعـد کليه مشمولان قانون بـازنشستگي پيش از موعـد کارکنان دولت مصوب 1386/6/5 و قانون تمديد آن در دستگاههاي اجرايي دولتي با موافقت بالاترين مقام اجرايي دستگاه يا مقام مجاز موضوع مواد (52) و (53) قانون محاسبات عمومي کشور و بدون سنوات ارفاقي مجاز است اجراي اين حکم از محل اعتبارات هزينه‌اي مصوب دستگاهها تا سقف حداکثر پنج درصد (5%) با صرفه‌جويي ناشي از کاهش نيروها که ميزان آن به تأييد سازمان مديريت برنامه‌ريزي کشور مي‌رسد، قابل تأمين و پرداخت است.
بازنشستگي پيش از موعد موجب مي‌شود، علاوه بر وصول منابع (دريافت کسور بازنشستگي) به تناسب سنوات زودرس از موعد مقرر، صندوق مجبور به پرداخت حقوق بازنشستگي غيرقابل پيش بيني گردد.
از آنجا که در اجراي بخشنامه شماره 50960 ـ 1394/4/3 معاون محترم رئيس‌جمهور و رئيس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور عنوان کليه دستگاههاي مشمول قانون بازنشستگي پيش از موعد در خصوص اجراي قانون مزبور در سال جاري به موضوع تأمين بار مالي براي صندوق بازنشستگي کشوري اشاره نگرديده است و حال آن که در بند قانوني يادشده اين موضوع بالصراحه ذکر شده است و از طرفي به استناد مواد 28 و 29 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393/12/14، ايجاد هرگونه تعهد بيمه‌اي که متضمن بار مالي براي دولت و صندوق بازنشستگي باشد، در صورتي قابل طرح و تصويب و اجرا است که بار مالي ناشي از آن در گذشته محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمين شده باشد» مراتب توسط معاونت محترم حقوقي رئيس جمهور مورد بررسي و مداقه قرار گرفته و به منظور اجراي حکم مقرر در قسمت اخير بند (ج) تبصره 18 قانون بودجه سال 1394 کل کشور در راستاي تأمين بار مالي ناشي از اجراي بند مزبور براي صندوق بازنشستگي کشوري و تأمين اجتماعي به ميزان سنواتي که مشمولين واجد شرايط زودتر بازنشسته مي‌شوند پيش‌نويس تصويب نامه‌اي تهيه و طي نامه شماره 45381/27159 ـ 1394/8/16 معاونت مزبور جهت طرح و تصويب به دولت ارسال کرده‌اند که هم اکنون در دستور کار دولت قرار دارد و به محض حصول نتيجه، در مورد آن عده از کارکنان دستگاههاي اجرايي که تا تاريخ 1394/6/5 ابلاغ بازنشستگي آنان صادر شده است تصميم لازم اتخاذ خواهد گرديد. به پيوست تصويرنامـه مزبور جهت مزيد اطلاع ارسال مي‌گردد. بنابراين و با عنايت به صراحت قانون در خصوص هزينه‌هاي اجرايي بازنشستگي پيش از موعد در سال جاري بر يادآوري مديرعامل محترم صندوق طي نامه شماره 1972/د/210 ـ 1394/5/3 عنوان واحدهاي اجرايي صندوق به منظور پاسخگويي به دستگاههاي اجرايي ايراد متصور نبوده و تقاضاي رد دعوي مطروحه مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/9/23 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.