رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/93/1076 مورخ 1395/10/1

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 678 مورخ 1395/9/16 با موضوع:
«ابطال بندهاي 2 و 1/2 سيصد و هشتادمين صورتجلسه فوق‌العاده دور سوم شوراي اسلامي شهر مشكين دشت مورخ 1390/9/30 و ابطال بندهاي 1ـ2 و 7 از رديف 40 مصوبه چهارصد و هفتاد و هشتمين جلسه رسمي شوراي اسلامي شهر كرج مورخ 1391/10/27» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/9/16 شماره دادنامه: 678 کلاسه پرونده: 93/1076
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان بازرسي کل کشور
موضوع شکايت و خواسته: 1ـ ابطال بندهاي 2 و 1/2 سيصد و هشتادمين صورتجلسه فوق‌العاده دوره سوم شوراي اسلامي شهر مشکين دشت مورخ 1390/9/30
2ـ ابطال بندهاي 1، 2 و 7 از رديف (40) مصوبه چهارصد و هفتاد و هشتمين جلسه رسمي شوراي اسلامي شهر کرج مورخ 1391/10/27
گردش کار: سازمان بازرسي کل کشور به موجب شکايت نامه شماره 219908 ـ 1393/11/19 اعلام کرده است که:
«رئيس محترم ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً، به پيوست تصويري از گزارش اداره کل بازرسي استان البرز و مستندات مرتبط با آن راجع به مغايرت مصوبات شوراي اسلامي شهرهاي کرج و مشکين دشت که در کميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون اين سازمان مورد بررسي و تأييد قرار گرفته است، ارسال مي‌گردد.
الف) شوراي اسلامي شهر کرج در چهارصد و هفتاد و هشتمين جلسه رسمي مورخ 1391/10/27 مقرر نموده است: «عوارض نقل و انتقال و تفکيک اراضي و معاملات غيرمنقول و ارزش سرقفلي به شرح زير تعيين شده است:
1ـ عوارض نقل و انتقال عرصه به ازاي هر مترمربع 3% قيمت منطقه‌بندي روز دارايي
2ـ عوارض نقل و انتقال اعياني به ازاي هر مترمربع 3% قيمت ارزش معاملاتي ساختمان مطابق دفترچه دارايي
7 ـ عوارض نقل و انتقال طبقات تجاري در هنگام واگذاري در همکف به ازاي هر مترمربع 5 برابر قيمت منطقه‌بندي دارايي».
ب) شوراي اسلامي شهر مشکين دشت در سيصد و هشتادمين جلسه رسمي مورخ 1390/9/30 مصوب نموده است: «در هنگام نقل و انتقال املاک محاسبه عوارض بر نقل و انتقال از فرمول زير استفاده مي‌گردد:
s× p× k ×% 2
s2×p2× k2×% 2
در فرمول مذکور p1 قيمت منطقه زمين و p2 ارزش معاملاتي اعيان و s1 مساحت ملک و s2 مساحت اعيان و k ضريب املاک در کاربريهاي مختلف است.
در هنگام نقل و انتقال حق سرقفلي املاک تجاري به مأخذ ده درصد بر اساس قيمت اعياني ارزش معاملاتي دفترچه دارايي محاسبه و وصول مي‌شود، بديهي است هر زمان شهرداري از انتقال و واگذاري ارزش سرقفلي آگاه شود عوارض فوق وصول مي‌گردد».
در ماده (50) قانون ماليات بر ارزش افزوده (مصوب 1387/2/17) برقراري عوارض بر درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات ممنوع اعلام شده است و در قانون مالياتهاي مستقيم از جمله مواد (52) و (59) براي نقل و انتقال قطعي املاک و واگذاري حقوق اشخاص حقيقي و حقوقي بر املاک ماليات تعيين شده است.
ماده (50) قانون تجميع عوارض تصريح داشته است: «برقراري هر گونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و کالاهاي توليدي و... همچنين برقراري عوارض به درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات،... توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است.
ماده 59 قانون مالياتهاي مستقيم اشعار مي‌دارد: «نقل و انتقال قطعي املاک به مأخذ ارزش معاملاتي و به نرخ پنج درصد و همچنين انتقال حق واگذاري محل به مأخذ وجوه دريافتي مالک يا صاحب حق و به نرخ دو درصد در تاريخ انتقال از طرف مالکان عين يا صاحبان حق، مشمول ماليات مي‌باشد...» و تبصره (2) ماده اخير الذکر حق واگذاري محل از نظر آن قانون را حق سرقفلي يا حق تصرف محل با حقوق ناشي از موقعيت تجاري محل دانسته است.
ضمناً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/2 مصوبه مشابه شوراي اسلامي شهر رشت را با درخواست اين سازمان ابطال نموده است، بنا به مراتب و با عنايت به تبصره (2) ماده (2) قانون تشکيل اين سازمان، خواهشمند است دستور فرماييد موضوع در هيأت عمومي آن ديوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسيدگي قرار گيرد. موجب امتنان است که از تصميم متخذه اين سازمان را مطلع فرمايند.»
متن مصوبات در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است:
بندهاي 2 و 1/2 سيصد و هشتادمين صورتجلسه فوق‌العاده دوره سوم شوراي اسلامي شهر مشکين دشت مورخ 1390/9/30
«2ـ عوارض نقل و انتقال:
در هنگام نقل و انتقال املاک محاسبه عوارض بر نقل و انتقال از فرمول زير استفاده مي‌گردد.
s×p×k×%2
2%s2×p2×k×
در فرمول مذکور p1 قيمت منطقه‌بندي زمين و p2 ارزش معاملاتي اعيان، s1 مساحت ملک s2 مساحت اعياني و k ضريب املاک در کاربريهاي مختلف که عبارتند از:
براي کاربري مسکوني ضريب 3 و تجاري ضريب 6 و اداري ضريب 5 و صنعتي ضريب 3 و ساير کاربريهاي موجود شهر نيز ضريب 1 لحاظ مي‌شود.
تبصره: در خصوص محاسبه عوارض نقل و انتقال املاک داراي عرصه و اعياني براي عرصه نوع کاربري برابر طرح هادي و جامع و براي اعياني نوع استفاده از ساختمان ملاک محاسبه خواهد بود.
1/2ـ عوارض بر نقل و انتقال ارزش سرقفلي:
در هنگام نقل و انتقال حق سرقفلي املاک تجاري به مأخذ ده درصد (10%) بر اساس قيمت اعياني ارزش معاملاتي دفترچه دارايي محاسبه و وصول مي‌شود. بديهي است هر زمان شهرداري از انتقال و واگذاري ارزش سرقفلي آگاه شود عوارض فوق وصول مي‌گردد.»
بندهاي 1، 2 و 7 از رديف (40) مصوبه چهارصد و هفتاد و هشتمين جلسه رسمي شوراي اسلامي شهر کرج مورخ 1391/10/27
«40 ـ عوارض نقل و انتقال و تفکيک اراضي و معاملات غيرمنقول و ارزش سرقفلي:
کليه املاکي که به استناد مواد 147 و 148 سند دريافت و عوارض تفکيک را به شهرداري پرداخت ننموده‌اند مشمول پرداخت عوارض تفکيک مي‌باشند.
1ـ عوارض نقل و انتقال عرصه به ازاي هر مترمربع 2% قيمت منطقه‌بندي روز دارايي
2ـ عوارض نقل و انتقال اعياني به ازاي هر مترمربع 2% قيمت ارزش معاملاتي ساختمان مطابق دفترچه دارايي
3ـ....
4ـ....
5 ـ...
6 ـ...
7ـ عوارض نقل و انتقال طبقات تجاري در هنگام واگذاري در همکف 5 برابر قيمت منطقه‌بندي دارايي
تبصره: عوارض نقل و انتقال طبقات تجاري و انباري تجاري و بالکن تجاري عيناً براساس درصد تعرفه عوارض صدور پروانه ساختماني جدول محاسبه عوارض تجاري اخذ مي‌گردد مطرح و به اتفاق آراء حاضرين مقرر گرديد عبارت به ازاي هر مترمربع در انتهاي هر رديف اضافه گردد هفت رديف فوق و تبصره آن به اتفاق آراء حاضرين به تصويب رسيد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر کرج به موجب لايحه شماره 469/94/30/4ـ 1394/2/10 توضيح داده است که:
«سلام عليکم:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 93/1076 موضوع دادخواست تقديمي سازمان بازرسي کل کشور به طرفيت اين شورا به خواسته اعتراض به دريافت عوارض نقل و انتقال عرصه و اعيان و طبقات تجاري داخل در مهلت مقرر به استحضار مي‌رساند:
1ـ اعتراض و شکايت سازمان بازرسي کل کشور نسبت به مصوبه چهارصد و هفتاد و هشتمين جلسه رسمي مورخ 1391/10/27 اين شورا در رابطه با دريافت عوارض نقل و انتقال عرصه و اعيان مسکوني و طبقات تجاري مي‌باشد، در حالي که عوارض نقل و انتقال تجاري صرفاً تا پايان سال مالي 1392 معتبر و لازم‌الاجراء بوده و در حال حاضر مطابق مصوبه سال 1393 به شماره 5262/92/41/4 اقدام مي‌گردد و عملاً بخشي از مصوبه فوق در حال حاضر فاقد قابليت اجرايي است که از اين حيث دعوي مطروحه به استناد مواد 82 و 85 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري درخور صدور حکم بر رد دادخواست مي‌باشد.
2ـ همان طوري که مستحضر هستيد اخذ عوارضهاي مختلف من جمله عوارض نقل و انتقال طي نامه شماره 749/34/3/1ـ 1366/5/18 وزير محترم کشور که به عنوان قائم مقامي انجمن شهر بوده صادر و لازم‌الاجرا گرديده است و از طرفي در متن نامه شماره 749/34/3/1ـ 1366/5/18 وزير محترم کشور تصريح شده است که اخذ عوارض مذکور به تنفيذ رياست محترم ديوان عالي کشور وقت به عنوان تنفيذ حضرت امام خميني (ره) نيز رسيده است که از اين حيث تقاضاي بذل توجه بر متن دستورالعمل و مرجع تنفيذي آن مورد استدعاست.
3ـ از طرفي در دستورالعمل شماره 1461/34/1821/1/3ـ 1376/5/13 وزير محترم کشور پيرامون ميزان عوارض به معاملات غيرمنقول توسط شهرداريها تاکيد و حتي در ذيل دستورالعمل مراتب تکليف قانوني شهرداريها در اخذ عوارض فوق شده است که از اين حيث دعوي محکوم به رد و بطلان مي‌باشد.
4ـ در تبصره1 ماده5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه مربوط به توليدکنندگان کالا و ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي موسوم به قانون تجميع عوارض مصوب 1381/10/22 و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده تکليف قانوني گرديده است که شوراهاي اسلامي شهر و بخش در هر يک از عوارض محلي جديد که تکليف آنها در اين قانون مشخص نشده است و در اجراي بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدي آن مکلف به تصويب عوارض محلي و اعلان عمومي در مهلت قانوني مذکور مي‌باشند که مصوبه موضوع شکايت، مستند به مواد قانوني فوق و دستورالعملهاي وزارت محترم کشور صادر گرديده است.
5 ـ همان گونه که ملاحظه مي‌فرماييد مصوبات شورا در خصوص عوارض نقل و انتقال املاک (عرصه و اعيان) داراي دستورالعملهاي مکرر از وزير محترم کشور به قائم مقامي انجمن شهر و حتي بخشنامه‌اي در خصوص نحوه اجراي مصوبات بوده و از طرفي تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز بر صلاحيت قانوني شوراهاي محترم اسلامي شهر تاکيد دارند به طوري که عوارض مذکور مستند به مصوبات شوراهاي اسلامي شهر در کليه شهرهاي ايران در حال اجرا مي‌باشد و از طرفي در پاسخ به مطالب مقيد در دادخواست اعلام مي‌دارد:
1/5 ـ شاکي در اولين ايراد خود در صفحه دوم دادخواست مدعي گرديده است که در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و قانون ماليات مستقيم، اخذ عوارض نقل و انتقال توسط شهرداريها ممنوع شده است در حالي که موارد مذکور هيچ‌گونه دلالت صريح يا ضمني بر ممنوعيت اخذ عوارض نقل و انتقال املاک توسط شهرداريها ندارد ضمن آن که قانون مالياتهاي مستقيم ملاک عمل اداره دارايي مي‌باشد و مستندات قانوني شهرداري در اخذ عوارض بر اساس مصوبات شوراي اسلامي مي‌باشد که به شرح بند 2 و 3 اين لايحه به حضور اعلام گرديده است.
2/5 ـ شاکي در ايراد بعدي خود در صفحه دوم دادخواست به ماده 50 قانون تجميع عوارض استناد نموده است. در حالي که اساساً قانون مذکور فاقد ماده 50 بوده و در صورتي که منظور شاکي ماده 5 قانون مذکور باشد در پاسخ آن اعلام مي‌دارد در قانون مذکور برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و کالاهاي توليدي و همچنين آن دسته از خدمات که در ماده 4 اين قانون تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است ممنوع گرديده است لذا اخذ عوارض نقل و انتقال منصرف از موضوعات مقيد در ماده 4 قانون مذکور مي‌باشد که از اين حيث نيز ايراد شاکي محکوم به رد مي‌باشد.
3/5 ـ صرف نظر از آن حسب ماده 30 آيين‌نامه مالي شهرداريها مصوب 1346 هر شهرداري داراي تعرفه‌اي خواهد بود که در آن انواع عوارض و بهاي خدمات و ساير درآمدهاي آن شهرداري و مؤسسات تابعه و وابسته به آن وصول و يا تحصيل مي‌شود که عوارض مذکور، تحت عنوان عوارض محلي اطلاق و برقراري آن حسب بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران به شوراي اسلامي شهر واگذار گرديده است که مصوبات فوق از مصاديق بارز قوانين مذکور مي‌باشد.
علي هذا از آنجا که شهرداريها به عنوان نهاد عمومي غيردولتي مکلفند از محل درآمدهاي دريافتي نظير بهاء خدمات و عوارض در محدوده شهري و حريم شهرها منابع مالي خود را تأمين و به شهروندان ارائه خدمات نمايند و با عنايت به رکود صنعت ساختمان که باعث کاهش درآمد شهرداريها گرديده و شهرداريها را جهت بهره‌برداري پروژه‌هاي عمراني و خدمات رساني بهينه به شهروندان با چالش روبرو کرده است لذا اخذ عوارضهاي مصوب (از جمله عوارض نقل و انتقال) کمک شاياني را به جهت جبران قسمتي از هزينه‌هاي عمراني شهرداري و خدمات رساني به شهروندان مي‌نمايد. در پايان با عنايت به مراتب معروض رد دادخواست مبحوث عنه را استدعا دارد.»
رئيس شوراهاي اسلامي شهر مشکين دشت نيز به موجب لايحه شماره 1778 ـ 1394/12/9 توضيح داده است که:
«مدير محترم دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با سلام و احترام:
در خصوص پرونده شماره 9309980900000220 و کلاسه پرونده شماره 93/1076 به استحضار مي‌رساند به استناد تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي (قانون موسوم به تجميع عوارض) مصوب 1381/10/23 و ماده 16 آيين‌نامه اجرايي و همچنين بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/5/1 و بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداريها مصوب 1334/4/18 قانونگذار به شوراهاي اسلامي شهرها، اختيار وضع و تصويب عوارض را تحت عنوان عوارض محلي داده است با اين توضيح که به موجب قوانين استنادي فوق‌الذکر شهرداريها مي‌توانند پس از طي تشريفات خاص مقرر در قانون علاوه بر عوارض مصرح در قانون موسوم به تجميع عوارض که عوارض ملي بوده است، عوارضي را تحت عنوان عوارض محلي با لحاظ نمودن جميع جهات و شرايط خاص موجود در هر شهر توجهاً به خدماتي که شهرداري ارائه مي‌دهد جهت تصويب به شوراي اسلامي شهر پيشنهاد نمايد به همين منظور عوارض مورد ادعاي سازمان بازرسي کشور توسط شهرداري مشکين دشت در تعرفه عوارض شهرداري پيش‌بيني و جهت تصويب به شوراي اسلامي شهر پيشنهاد شده که موضوع پس از انجام کار کارشناسي به ويژه بررسي آن در کميسيونهاي مربوطه انجام شده و پيشنهاد شهرداري در خصوص وضع اين عوارض تحت عنوان عوارض محلي منطبق با قانون تشخيص داده شده است و در فرجه مقرر قانون مورد تصويب قرار گرفته است. علي‌اي حال نامه شهرداري مشکين دشت به شماره 7703/01/2/94/5 ـ 1394/12/2 به عنوان مجري مصوبه شوراي اسلامي شهر نيز به پيوست جهت استحضار به حضور ايفاد مي‌گردد. با توجه به موارد ذکر شده رد دادخواست مطروحه را از آن هيأت محترم استدعا دارد. بدواً از بذل توجه قانوني رياست محترم هيأت عمومي کمال تشکر و امتنان را دارد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/9/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.