رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 415 مورخ 1395/6/16

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام:
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 415 مورخ 1395/6/16 با موضوع:
«ابطال بندهاي 2، 3 و 12 ماده 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري قم براي اجرا در سال 1388 مصوب شوراي اسلامي شهر قم از تاريخ تصويب.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/6/16 شماره دادنامه: 415 کلاسه پرونده: 94/1011
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: اتحاديه صنف تهيه‌کنندگان و فروشندگان بستني و آب ميوه قم
موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري قم مصوب سال 1388 شوراي اسلامي شهر قم
گردش کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري قم مصوب سال 1388 شوراي اسلامي شهر قم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، در اجراي اصل 170 قانون اساسي به استحضار مي‌رساند: لايحه‌اي در تاريخ 1387/11/2 به شماره 46565 تحت عنوان آيين‌نامه تعرفه عوارض و بهاي خدمات مصوب در کميسيون تلفيق شورا، به شوراي شهر ارسال و موضوع جهت تصويب نهايي در دويست و شانزدهمين جلسه رسمي و علني روز يکشنبه مورخ 1387/11/13 شوراي اسلامي شهر مقدس قم به صورت فوق‌العاده مطرح و با اکثريت آراء در 37 صفحه و 42 ماده به تصويب مي‌رسد و در مورخ 1387/11/15 به شهرداري ابلاغ تا با اعلام عمومي به اجرا گذارده شود.
در ماده 19 به شهرداري اجازه داده که بابت نصب انواع تابلوهاي ثابت محلهاي کسب و پيشه و تجارت و بانکها و ادارات و... درکليه نقاط شهر مبالغي تحت عنوان عوارض به اجبار از شهروندان وصول کند. نظر به اين که اخذ مبالغ ياد شده تحت عنوان عوارض، خلاف قانون و خارج از اختيارات قانوني شوراي شهر قم در تصويب آن بوده است، لذا با استناد به موارد مشروحه ذيل، تقاضاي ابطال ماده 19 آيين‌نامه مذکور را از تاريخ اجرا استدعا داريم.
اولاً: با تصويب قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، از ابتداي سال 1382 برقراري و دريافت هر گونه وجوه از جمله ماليـات و عوارض اعم از ملي و مـحلي و... به موجب قانون موسـوم به تجميع عوارض صورت مي‌پذيرد وکليه قوانين و مقررات ناظر بر برقراري، اختيار و يا اجازه برقراري و دريافت وجوه به استناد مواد مندرج در قسمت اخير ماده مزبور، از ابتداي سال 1382 لغو شده است. نظر به عموم و اطلاق قانون ياد شده و حکومت آن بر قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1375 و نسخ قسمتهايي از قانون اخيرالذکر، در نتيجه اختيارات شوراهاي اسلامي صرفاً به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم محدود مي‌شود و وضع هر نوع عوارض توسط شـوراهاي اسلامي سراسر کشور خارج از محـدوده تبـصره 1 ماده 5 مذکور به استناد رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 361ـ 1382/9/9، خلاف قانون و خلاف اختيارات شوراست که اين موضوع شامل ماده 19 مصوبه شوراي شهر مقدس قم مي‌باشد.
دوماً: آيين‌نامه مذکور به استناد بند 26 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 تصويب شده که قانون مزبور اشعار دارد، شوراي شهر مي‌تواند نرخ خدمات ارائه شده شهرداري را تصويب نمايد، در حالي که اصولاً تابلوهاي نصب شده در سر درب اماکن تجاري و اداري و بانکها و دفاتر پزشکان و وکلا و... مبين معرفي محل استقرار و نوع فعاليت اماکن مذکور در محدوده قانوني شهر مي‌باشند و الزاماً متضمن تبليغاتي در زمينه ارائه خدمات مربوطه نمي‌باشد. لذا شهرداري در اين خصوص ارائه‌کننده خدمتي به شهروندان نمي‌باشد تا مجاز به دريافت بهاي آن خدمت در اجراي مصوبه شوراي شهر قم باشد.
سوماً: قانون اساسي دريافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوين قانون و مقررات خاص در اين زمينه مي‌داند، نظر به اين که وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هر گونه وجه، اختصاص به قوه مقننه و يا ماذون از قبل قانونگذار دارد، لذا محرز مي‌شود که آيين‌نامه مورد بحث در يک اقدامي تقنيني که در صلاحيت خاص مجلس نمايندگان منتخب مردم است، به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختيار مقام واضع مبادرت کرده است، در حالي که اين مصوبه توجيه قانوني و حقوقي ندارد.
با توجه به مراتب ياد شده، نظر به اين که ماده 19 مصوبه جلسه 216 شوراي اسلامي شهر مقدس قم به شماره 6238/ش/ق ـ 1387/11/14 با استناد به اصول 22، 37، 44 و 51 قانون اساسي و رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 407 ـ 406 ـ 1387/6/3 در مورد ابطال مصوبه شوراي شهر تهران و رأي ديوان به شماره دادنامه 241ـ 1390/6/7 در مورد ابطال مصوبه شوراي شهر گرگان، خلاف قانون و خارج از اختيارات قانوني شوراي شهر قم به تصويب رسيده است، در اجراي قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي و ماده 19 و قسمت اخير ماده 20 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، تقاضاي ابطال ماده 19 مصوبه مذکور را از تاريخ اجرا را استدعا داريم.»
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 19ـ عوارض تابلو:
1ـ تابلوهاي معرف کاربري: تابلو معرف کاربري تابلويي است قابل نصب بر پيشاني ملک که از طريق متن نوشتاري و نماد کاربري يا علامت تصويري، فقط معرف و نشانگر نوع شغل و کاربري آن مکان باشد، چنانچه تابلوهاي شناسايي توأم با تبليغات باشد، تابلوي شناسايي تبليغاتي محسوب و پس از محاسبه عوارض ساليانه آن تابلو بر حسب عوارض تابلوهاي تبليغاتي 20% تخفيف لحاظ خواهد گرديد.
2ـ معافيت هر واحد تجاري از پرداخت عوارض جهت نصب تابلوهاي معرف کاربري در صورت رعايت ضوابط ايمني و زيباسازي اين آيين‌نامه حداکثر 2 مترمربع است.
3ـ فرمول عوارض معرف کاربري:
(قيمت منطقه‌اي) × (2 مترمربع ـ مساحت تابلو)= عوارض ساليانه تابلو
4ـ تابلوهاي تبليغاتي: به تابلوهايي اطلاق مي‌گردد که متن نوشتاري و تصوير تابلو به نوعي تبليغ‌کننده يک محصول يا علامت تجاري و يا سازندگان کالا يا ارائه‌دهندگان خدمات آن باشد.
5 ـ عوارض تابلوهاي تبليغاتي:



تبصره: در خصوص تابلوهايي که تبليغ کالاي خارجي را مي‌نمايد، هنگام نصب تابلو عوارض مصوب يک سال دريافت گردد.
6 ـ تابلوهاي خبري: تابلوهايي هستند که متن نوشتاري آن نشان دهنده معرف مراکز خدماتي و غيرانتفاعي بوده و جهت سهولت دسترسي شهروندان به اين گونه مراکز نصب مي‌گردند.
7ـ تابلوهاي خبري صرفاً شامل مراکز درماني، مدارس، دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي، ادارات، مراکز مذهبي، ورزشگاههاي عمومي، نهادهاي دولتي و انقلاب اسلامي، اماکن نظامي و انتظامي، مراکز قضايي (شعبات حل اختلاف و محاکم) از پرداخت هرگونه عوارض معاف مي‌باشند.
8 ـ تابلوهاي راهنما: به تابلوهايي اطلاق مي‌شود که جهت هدايت شهروندان و زائرين براي رسيدن به مسيرها و اماکن عمومي مورد نياز بوده و کاربرد دارند.
9 ـ تابلوهاي عمود بر ساختمان: فقط پزشکان داراي مجوز از نظام پزشکي با رعايت ضوابط فني و اخذ مجوز از زيباسازي مجاز به نصب اين گونه تابلوها مي‌باشد.
10 ـ مواردي که به تشخيص شوراي خدمات با حضور شهرداران مناطق و معاونت معماري شهرسازي، در صورت محدوديت ديد از بر خيابان، مجاز به نصب تابلوي راهنماي پايه دار طبق طرح تيپ الگوي ارائه شده توسط زيباسازي مي‌باشند.
11ـ کليـه تابلوهاي پايه‌دار منصوب در پياده‌رو کـه بـدون اخـذ مجوز و بـرخلاف ضوابط در سطح شهر نصب گرديده‌اند، لازم است ظرف يک سال، با اخطار، ابلاغ، آگاهي‌رساني عمومي و برابر مقررات جمع‌آوري گردد.
12ـ فرمول عوارض تابلوي عمود بر ساختمان: 2×P×مساحت(مترمربع)= عوارض ساليانه
ـ هنگام نصب براي يک سال دريافت مي‌شود.
13ـ بيلبوردهاي تبليغاتي: شهرداري مي‌تواند پس از برگزاري مزايده و با رعايت آيين‌نامه مالي شهرداريها براي مدت سه سال با کانونهاي تبليغاتي دارنده مجوز فعاليت از اداره فرهنگ و ارشاد اسلامي قرارداد، منعقد نمايد.
14ـ سهم شهرداري از قراردادهاي منعقده بالاترين بهاي اعلامي حق الارض تعيين شده توسط کارشناس رسمي دادگستري است که شرکت تبليغاتي در مزايده برنده اعلام مي‌گردد.
15ـ نصب بيلبورد جهت ترويج فرهنگ ديني و مقدسات اسلامي و شعائر مذهبي از پرداخت عوارض معاف است، ليکن با موافقت و اخذ مجوز از شهرداري اقدام گردد.
16ـ در مواردي که در نظر است تابلوي تبليغاتي روي بام ملک نصب شود، به نحوي که از معبر عمومي قابل رويت بوده و متولي تبليغات، کانون تبليغاتي باشد و تبليغات متنوع انجام گيرد، در اين گونه موارد لازم است کانون تبليغاتي با اجازه نامه کتبي مالک ملک، درخواست اخذ مجوز نمايد، شهرداري مي‌تواند با انعقاد قرارداد سه ساله و اخذ تضمين لازم، معادل P 5 (5 برابر قيمت منطقه اي) براي هر مترمربع در سال عوارض وصول نمايد.
17ـ در مواردي که تابلوي تبليغاتي روي نماي ساختمان نصب شود و متولي تبليغ کانون تبليغاتي نبوده و مالک رأساً نسبت به نصب تابلو اقدام مي‌نمايد و تبليغ محدود به يک نوع کالاي فرهنگي باشد، با اخذ تعهد از مالک که صرفاً يک نوع کالاي مرتبط با مجوز کسب قابل تبليغ باشد و از اداره کل ارشاد اسلامي نيز مجوز اخذ گردد، به موجب مجوزي که براي مدت سه سال صادر مي‌گردد از هر مترمربع 5 برابر قيمت منطقه‌اي سالانه وصول گردد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر قم به موجب لايحه شماره 21024ـ 1392/11/28 توضيح داده است که:
«هيأت عمومي محترم ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احتراماً در خصوص پرونده شماره 9209980900074325 موضوع دادخواست اتحاديه صنف تهيه‌کنندگان و فروشندگان بستني و آب ميوه قم، به طرفيت شوراي اسلامي شهر قم به استحضار مي‌رساند:
1ـ برابر بند 25 ماده 71 قانون شوراها، تصويب مقررات لازم به پيشنهاد شهرداري، جهت نوشتن هر نوع مطلب و يا الصاق هر نوع نوشته و آگهي و تابلو روي ديوارهاي شهر، با رعايت مقررات موضوعه و انتشار آن براي اطلاع عمومي از وظايف شوراي اسلامي شهر است و به استناد بند 9 ماده 71 قانون شوراها، تصويب آيين‌نامه‌هاي پيشنهادي شهرداري، پس از رسيدگي به آنها نيز از اختيارات شوراهاست.
برابر ماده 57 قانون شهرداريها، اجراي مقررات شهرداري که جنبه عمومي دارد و به تصويب شوراي اسلامي شهر رسيده، پس از اعلام براي کليه ساکنين شهر لازم‌الرعايه است، لذا تصويب مقرراتي براي ساماندهي تابلوها و ايجاد نظم و هماهنگي بصري و زيباسازي در محيط شهري، از وظايف شوراهاي اسلامي شهر است که قانونگذار محترم تصريح نموده است.
بند 3 ماده 19 تعرفه عوارض، مصوبه شماره 6239/ش/ق ـ 1387/11/14 در اجراي تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و بند 16 ماده 71 قانون شوراها و با رعايت تشريفات قانوني، به تصويب و تنفيذ شوراي اسلامي شهر قم رسيده است، لذا استناد شاکي محترم به قانون تجميع عوارض، فاقد وجاهت قانوني بوده زيرا قانون تجميع عوارض، با تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده ملغي گرديده است.
مصوبه شوراي محترم اسلامي شهر قم در خصوص عوارض بر تابلو، مقرراتي است براي ساماندهي انواع تابلوها و آگهي‌هايي که در سطح شهر نصب مي‌گردد، که در مقررات مزبور، در مورد تابلوهاي منصوبه بر سر درب اماکن تجاري، اداري که علي‌القاعده مبين معرفي محل استقرار و فعاليت اماکن مزبور است، در حد معيني که باعث ايجاد هماهنگي بصري و نظم و انضباط امور شهري و زيباسازي مي‌گردد (در حد دو مترمربع)، معاف از پرداخت عوارض تعيين شده است و بعضي از انواع تابلوها که ذيلاً توضيح داده مي‌شود، کاملاً معاف از پرداخت عوارض و تابلوهاي تبليغاتي مشمول عوارض مربوطه مي‌باشند. لازم به توضيح است برابر مقررات ماده 19 تعرفه فوق، تابلوها در شهر به چهار دسته تفکيک مي‌گردند:
الف ـ تابلوهاي راهنما: به تابلوهايي اطلاق مي‌شود که جهت هدايت شهروندان و زائرين محترم براي رسيدن به مسيرها و اماکن عمومي مورد نياز بوده و کاربرد دارد و اغلب اين تابلوها با هزينه شهرداري نصب مي‌شود.
ب ـ تابلوهاي خبري: تابلوهايي هستند که متن نوشتاري آن نشان‌دهنده معرف مراکز خدماتي و غيرانتفاعي بوده و جهت سهولت دسترسي شهروندان به اين گونه مراکز است. شامل مراکز درماني، مدارس، دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي، مراکز مذهبي، ورزشگاههاي عمومي، نهادهاي دولتي و انقلاب اسلامي، اماکن نظامي و انتظامي، مراکز قضايي (شعبات حل اختلاف و محاکم) از پرداخت هرگونه عوارض معاف مي‌باشند.
ج ـ تابلوهاي معرف کاربري: تابلوهايي است که قابل نصب بر پيشاني ملک که از طريق متن نوشتاري و نماد کاربري يا علامت تصويري، فقط معرف و نشانگر نوع شغل و کاربري آن مکان باشد، کليه اماکن تجاري و اداري، حق دارند به منظور معرفي محل استقرار و فعاليت مربوطه، تا دو مترمربع که مي‌تواند يک متر عرض × دو متر طول يا نيم‌متر عرض و چهار متر طول باشد، بدون پرداخت عوارض اقدام به نصب تابلو نمايند و به منظور اين که اين گونه اماکن، تابع نظم و نظام فوق باشند، در صورت نصب تابلو بيش از حد معين شده در مقررات، عوارضي در حد ½ قيمت منطقه‌اي به هر مترمربع، ساليانه به شهرداري پرداخت نمايند و شهرداري با دريافت اين عوارض، هزينه زيباسازي شهر و ايجاد تابلوهاي راهنما (نوع الف در فوق) را تامين نمايد. به عبارتي عوارض فوق به سطحي از تابلو تعلق مي‌گيرد که مازاد بر حد متعارف است و ايجاد عارضه براي زيبايي شهر مي‌نمايد.
د ـ تابلوهاي تبليغاتي: به تابلوهايي اطلاق مي‌گردد که متن نوشتاري و تصوير تابلو به نوعي تبليغ‌کننده محصول يا علامت تجاري و يا سازندگان کالا باشد. کالاهايي مانند، سامسونگ، سوني، ال جي و... که توليد‌کنندگان و فروشندگان کالاهاي تجاري فوق از تبليغات تجاري روي تابلوها انتفاع حاصل مي‌نمايند و از سطح تابلوهاي تبليغاتي، معادل يک برابر قيمت منطقه‌اي از هر مترمربع ساليانه عوارض دريافت مي‌گردد.
2ـ رأي هيأت عمومي محترم ديوان عدالت اداري به شماره 406 و 407 ـ 1387/6/11 که مورد استفاده شاکي محترم قرار گرفته ارتباطي به عوارض موضوع مصوبه شوراي اسلامي شهر قم ندارد چرا که با مقايسه ماده 19 تعرفه عوارض مصوب شوراي اسلامي شهر قم که تصوير آن پيوست است با مفاد مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص بهاي خدمات تابلوي بانکها که از سوي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده، کاملاً مشخص مي‌شود که به طور کلي موضوع مصوبه شوراي اسلامي شهر قم از حيث موضوع و ماهيت با مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران متفاوت است و برخلاف ادعاي شاکي محترم نمـي‌توان با وحدت ملاک رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري را به مصوبه شوراي اسلامي شهر قم تسري داد دلايل اين تفاوت بين مصوبه شوراي اسلامي شهر قم و مصوبه مورد ابطال شوراي اسلامي شهر تهران موضوع هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بدين شرح مي‌باشد:
اولاً: عنوان مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران عبارت است از «چگونگي اخذ هزينه تبليغات محيطي ساليانه از تابلوهاي منصوب صنفي در شهر تهران» همان گونه که ملاحظه مي‌شود، در مصوبه شهرداري تهران هزينه تبليغات تصويب شده است، در حالي که به موجب مصوبه شوراي اسلامي شهر قم، تابلوي موضوع مصوبه شوراي اسلامي شهر قم به عنوان تابلوي تبليغاتي محسوب نگرديده، بلکه تابلوي معرف کاربري مي‌باشد که به ميزان دو مترمربع نيز مشمول پرداخت هيچ گونه عوارض نمي‌گردند و بناي استدلال رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري آن است که اخذ بهاي خدمات از تابلوي بانکها به دليل عدم ارائه خدمت مغاير قانوني است در حالي که آنچه مورد مصوبه شوراي اسلامي شهر قم مي‌باشد، عوارض بوده و تا حدي که صرفاً جهت معرفي کاربري باشد تا ميزان دو مترمربع معافيت پيش بيني شده است.
ثانياً: عنوان مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران (هزينه خدمات) مي‌باشد که ديوان عدالت اداري با اين استدلال که خدمتي جهت نصب تابلو از سوي شهرداري ارائه نمي‌باشد، آن را ابطال کرده است وحال آن که مصوبه شوراي اسلامي شهر قم، عوارض تابلوي معرف مي‌باشد.
با توجه به مراتب فوق مشخص مي‌شود مفاد رأي شماره 406 و 407 ـ 1387/6/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قابل تسري به مصوبه شوراي اسلامي شهر قم نمي‌باشد.
3ـ با عنايت به آن که هيأت عمومي ديوان عدالت اداري دادنامه شماره 406 و 407 ـ 1387/6/3 و همچنين دادنامه 241ـ 1390/6/7 را با استناد به ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري ابطال کرده است لذا از مصاديق ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري که لازم‌الاتباع است نمي‌باشد.
با شرح مـراتب فوق و اين که تعرفه مـصوب عوارض مورد عمل شهرداري قم، بنا به اذن صـريح قانونگـذار و اختيارات واگـذاري به شوراها، با رعايت تشـريفات قـانوني به تصويب شوراي اسلامي شهر قم رسيده و هيچ گونه تعارضي با رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 406 و 407 ـ 1387/6/11 نداشته، بلکه منطبق با منطق و مستندات رأي مزبور به تصويب رسيده است و محدوديتها و ممنوعيتهاي مورد نظر رأي هيأت عمومي مذکور را رعايت کرده است، لذا رد شکايت مورد استدعاست.»
در اجراي ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، پرونده در هيأت تخصصي عمران، شهرسازي و اسناد ديوان عدالت اداري مطرح شد و اين هيأت در خصوص خواسته شاکي مبني بر تقاضاي ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري قم مصوب سال 1388 شوراي اسلامي شهر قم، همه بندهاي ماده 19 به استثناء بندهاي 2، 3 و 12 آن را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني ندانسته است و به موجب دادنامه شماره 283ـ 1394/8/13 رأي به رد شکايت شاکي صادر کرده است و رأي مـذکور بـه علت عـدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يـا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافته است.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/6/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد تا در خصوص تقاضاي ابطال بندهاي 2، 3 و 12 ماده 19 از تعرفه مذکور، اتخاذ تصميم کند. هيأت پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.