رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/92/1233 مورخ 1395/5/17

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 309 الي 313 مورخ 1395/5/5 با موضوع:
«ابطال مصوبات شوراي اسلامي شهرهاي كرمانشاه، خرم‌آباد، زرقان، محمدشهر، مشكين‌دشت در خصوص وضع عوارض از قراردادهاي پيمانكاري» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/5/5 شماره دادنامه: 309 الي 313
کلاسه پرونده: 94/1147، 727، 605، 44، 92/1233
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكيان: 1ـ سازمان بازرسي کل کشور 2ـ شرکت مخابرات استان کرمانشاه با وکالت آقاي مهدي پارسي 3ـ آقاي مهدي نوروزي چلنگر
موضوع شکايت و خواسته: 1ـ ابطال ماده 50 تعرفه عوارض سال 1394 شوراي اسلامي شهر کرمانشاه 2ـ ابطال رديف 1، از تعرفه عوارض سال 1392 شوراي اسلامي شهر خرم‌آباد 3ـ ابطال مصوبات شماره 16/4580 ـ 1387/11/12 و 574 ـ 1391/10/27 و 5219/ش ـ 1392/12/10 شوراي اسلامي شهر زرقان 4ـ ابطال مصوبه 1665 ـ 1391/11/21 شوراي اسلامي شهر محمدشهر 5 ـ ابطال مصوبه شماره 1300 ـ 1390/12/20 شوراي اسلامي شهر مشکين دشت در خصوص وضع عوارض از قراردادهاي پيمانکاري
گردش کار: شاکيان به موجب دادخواستها و شکايتنامه تقديمي اعلام داشته‌اند که، با عنايت به ماده يک قانون ماليات بر ارزش افزوده که بيان مي‌دارد عرضه کالاها و ارائه خدمات در ايران و همچنين واردات و صادرات آنها مشمول مقررات اين قانون است و از طرفي در ماده 4 عرضه کالا را انتقال کالا از طريق هر نوع معامله مي‌داند و همچنين ماده 5 ارائه خدمات را به استناد موارد مندرج در فصل نهم انجام خدمات براي غيردر قبال ما به ازاء مي‌داند و با التفات به ماده 6 قانون ياد شده واردات را ورود کالا يا خدمت از خارج از کشور و يا از مناطق آزاد تجاري، صنعتي و مناطق ويژه اقتصادي به قلمرو گمرکي کشور و در ماده 7 صادرات را صدور کالا يا خدمت به خارج از کشور يا به مناطق آزاد تجاري صنعتي و مناطق ويژه اقتصادي تعريف کرده است و به تبع آن در ماده 9 معاوضه کالاها و خدمات را عرضه کالا يا خدمت از طرف هر يک از متعاملين و به طور جداگانه مشمول ماليات مي‌داند. با عنايت به تعاريف مذکور و نظر به متن ماده 8 قانون ماليات بر ارزش افزوده که اظهار مي‌دارد اشخاصي که به عرضه کالا و ارائه خدمات و واردات، صادرات آنها مبادرت مي‌نمايند به عنوان مؤدي شناخته شده و مشمول مقررات اين قانون خواهند بود لذا پيمانکاران که عهده دار يکي از موارد تعريف شده و يا توأماً مي‌باشند و غيراز موارد و حالات ياد شده مورد و حالت ديگري براي انجام کار پيمانکاران متصور نيست فلذا کليه قراردادهاي پيمانکاران در چارچوب يکي از موارد مارالذکر و يا توأماً صورت مي‌پذيرد و مشمول قانون ماليات بر ارزش افزوده مي‌شوند. نظر به ماده 16 قانون مذکور نرخ ماليات بر ارزش افزوده يک و نيم درصد است و در بند الف ماده 38 نرخ عوارض شهرداريها و دهياريها در رابطه با کليه کالاها و خدمات کالا و خدمات مشمول قانون مورد اشاره را علاوه بر نرخ ماليات موضوع ماده 16 مشمول نرخ 5/1% دانسته است به موجب ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده برقراري هر گونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاهاي وارداتي و توليدي و همچنين ارائه خدمات که در اين قانون تکليف آنها معين شده است همچنين برقراري عوارض بر درآمدهاي مأخذ محاسبه ماليات سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت و ساير عمليات‌هاي اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباري غيربانکي مجاز توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است و در تبصره يک اين ماده آمده است شوراهاي اسلامي شهر و بخش جهت وضع هر يک از عوارض محلي جديد که تکليف آنها در اين قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال مجدد تصويب و اعلام عمومي نمايند که عوارض يک درصد برقراردادهاي پيمانکاري تکليفشان در قانون ماليات بر ارزش افزوده مشخص شده و به استناد مواد 16 و 38 نرخهاي ماليات و عوارض به وضوح درج شده است با دقت نظر به مفاد ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده که از تاريخ لازم‌الاجراشدن آن قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي مصوب 1381 و اصلاحيه مجري آن و ساير قوانين و مقررات خاص و عام مغاير مربوط به دريافت هر گونه ماليات غيرمستقيم و عوارض بر واردات و توليد کالاها و ارائه خدمات را لغو و برقراري و دريافت هر گونه ماليات غيرمستقيم و عوارض ديگر از توليدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع کرده است و حکم اين ماده را شامل قوانين و مقررات مغايري که مشمول قوانين و مقررات عمومي بر آنها مستلزم ذکر نام با تصريح نام است نيز مي‌داند. با توجه به مطالب عرض شده و از آنجا که عوارض يک درصد بر قراردادهاي پيمانکاري تکليفشان در قانون ماليات بر ارزش افزوده مشخص شده است و به استناد مواد 16 و 18 به نرخ ماليات و عوارض به وضوح درج شده است و برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است و شوراهاي اسلامي شهر و بخش جهت وضع هر يک از عوارض محلي جديد که تکليف آنها در اين قانون مشخص نشده است مي‌توانند به تصويب برسانند.»
در پاسخ به شکايات مذکور، روساي شوراهاي اسلامي شهرهاي زرقان، کرمانشاه و محمد شهر به موجب لوايح شماره 6239/ش ـ 1393/4/5، 2470/ش ـ 1394/8/27 و 172/11 ـ 1394/6/28 به خلاصه چنين پاسخ داده‌اند که:
«در اين که شوراهاي اسلامي شهر و بخش به حکم تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مجاز به وضع عوارض محلي جديد مي‌باشند ترديدي نمي‌باشد اما اين حکم قانون، مقيد به 2 قيد است.
الف: عوارضي که وضع آنها به شوراهاي اسلامي شهر و بخش محول شده است بايد از جمله عوارضي باشد که تکليف آنها در قانون ماليات بر ارزش افزوده مشخص نشده است.
ب: اين عوارض بايد حداکثر تا 15 بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال بعد تصويب و اعلام عمومي گردد.
اکنون نکته اين است که عوارض بر فعاليتهاي پيمانکاري از جمله اموري است که تکليف آنها در قانون ماليات بر ارزش افزوده مشخص شده است يا خير؟
مورد ادعاي شاکي اين است که نرخ عوارض شهرداريها در رابطه با کالا و خدمات در ماده 38 قانون مشخص شده است و چون فعاليتهاي پيمانکاري از مصاديق ارائه خدمات است بنابراين شوراي اسلامي مجاز به وضع عوارض مجدد نبوده است. اما پاسخ ما به ادعاي شاکي اين است که منظور از عوارض فعاليت پيمانکاران در مصوبه شوراي اسلامي وضع و وصول عوارض مضاعف نمي‌باشد و اين مسئله از جمله موضوعاتي بوده است که در هنگام وضع و تصويب، اين بخش مورد بحث قرار گرفته و لذا به گونه‌اي تصويب شده تا افاده وضع عوارض مضاعف ننمايد.
بدين توضيح که: حکم مقرر بند الف ماده 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده يک قانون الزامي است که ما به ازاء آن لزوماً ارائه خدمتي از طرف شهرداري به ارائه‌دهنده خدمت به صورت خاص و مستقيم نمي‌باشد. به عبارت ديگر دائر مدار اين حکم اين نيست که شهرداري در ازاء دريافت عوارض حتماً بايد به پرداخت‌کننده عوارض خدمتي ارائه نمايد که اگر مبنا و فلسفه حکم اين بود، ارائه‌دهنده خدمت مي‌توانست با اثبات خلاف آن خود را از قيد حکم آزاد نمايد. اما حکم مقرر در مصوبه توجه به خدماتي دارد که شهرداري مستقيماً يا غيرمستقيم به پيمانکار ارائه مي‌نمايد خدماتي از قبيل حق‌الارض، خدمات پسماند، جمع‌آور زباله، خسارات ناشي از تردد وسايل نقليه سنگين پيمانکاران به آسفالت خيابانها و دهها مورد ديگر و تنها نکته مورد بحث هنگام شور و تصويب مصوبه اين بوده که چون اين خدمات نسبت به پيمانکاران قابل تفکيک نمي‌باشد لذا به صورت عام و يکسان براي همه قراردادها وضع شود بنابراين ملاحظه مي‌فرمايند که عوارض موضوع مصوبه، عوارض موضوع بند الف ماده 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده نمي‌باشد تا افاده عوارض مضاعف نمايد و در شمول ممنوعيت ماده 50 قانون قرار گيرد و در واقع عوارض موضوع مصوبه عوارض حق‌الارض خدمات پسماند جمع‌آوري زباله خسارات ناشي از تردد وسايل نقليه پيمانکار مي‌باشد که در مصوبه تحت عنوان عوارض فعاليت پيمانکاران درج شده و لذا اين شبهه را ايجاد نموده که ممکن است اين عوارض همان عوارض موضوع بند الف ماده 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده باشد و قطعاً اگر مصوبه چنين تصويب مي‌شد که: پيمانکاراني که در محدوده قانوني و حريم شهر زرقان به ارائه هر گونه خدمات اشتغال دارند مکلفند معادل 1 درصد مبلغ پيمان را به عنوان عوارض حق‌الارض، خدمات پسماند، جمع‌آوري زباله، خسارات ناشي از تردد وسايل نقليه سنگين و نظافت به شهرداري بپردازند، هيچ مغايرتي با قانون نداشت، زيرا عوارض ناشي از اين خدمات در قانون ماليات بر ارزش افزوده مشخص نشده است و به حکم تبصره 1 ماده 50 شوراي اسلامي مجاز به وضع چنين عوارضي مي‌باشد.»
شوراهاي اسلامي شهرهاي خرم آباد و مشکين دشت تا زمان رسيدگي به پرونده هيچ پاسخي نفرستادند.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/5/5 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.