رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/94/23 مورخ 1395/3/5

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 78 مورخ 1395/2/21 با موضوع:
«بندهاي 2 و 10 ماده 3 مصوبه شماره 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد كه مؤسسات بهداشتي و درماني خصوصي و فضاي مسقف كلينيك و اورژانس شخصي را مشمول بهاي خدمات بهره‌برداري تجاري تلقي كرده است خلاف قانون است و ابطال مي‌شود» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/2/21 شماره دادنامه: 78 کلاسه پرونده: 94/23
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: سازمان نظام پزشکي مشهد
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بندهاي 2 و 10 ماده 3 مصوبه 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد

گردش کار: آقاي مرتضي داورمنش به وکالت از سازمان نظام پزشکي مشهد به موجب دادخواستي ابطال بندهاي 2 و 10 ماده 3 مصوبه 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري: با سلام، احتراماً و توکيلاً به استحضار مي‌رساند که شهرداري مشهد با ارسال اخطار براي تعدادي از کلينيکهاي درماني و ترک اعتياد در شهر مشهد (از جمله نامه شماره 39383/92/10 ـ 1392/9/23 شهرداري منطقه 10) و مطالبه عوارض تغيير کاربري به استناد بند 2 و 10 ماده 3 مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد به شماره 1861/3/ش ـ 1386/5/23 کرده است در بند 2 آمده است «موسسات بهداشتي و درماني خصوصي 30 درصد ضابطه تجاري» و در بند 10 آمده است «فضاي مسقف کلينيک و اورژانس شخصي 20 درصد ضابطه تجاري و فضاي باز آن معاف» اين در حالي است که برابر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/20 مجلس شوراي اسلامي که آمده است «فعاليت شغلي پزشکان وصاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسکوني و تجاري و ملکي و اجاره‌اي بلا مانع است» و از طرفي اداره حقوقي قوه قضاييه طي نظريه شماره 2624/7 ـ 1379/4/5 نيز اعلام کرده است که «فعاليت شغلي پزشکان و صاحبان حرف وابسته مورد اشاره در ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366 که طي آن استفاده از اماکن مسکوني و تجاري به منظور ايجاد کلينيکهاي درماني، آزمايشگاههاي تشخيص طبي، راديولوژي، تزريقات، داروخانه‌ها، درمانگاههاي خصوصي، مرکز طب هسته‌اي، سي تي اسکن و نظير آن که مشمول عنوان حرف وابسته پزشکي مي‌باشند حتي در اماکن مسکوني مجاز مي‌باشد» و رأي وحدت رويه ديوانعالي کشور به شماره 576 ـ 1371/7/14 که آورده است «اماکن استيجاري مطب پزشکان که براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشکي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود محل کسب و پيشه و تجاري محسوب نمي‌گردد» و برابر بند 9 و 10 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده که انواع خدمات درماني را معاف از هر نوع ماليات و عوارض دانسته و برابر ماده 50 همان قانون که آورده «برقراري هر گونه عوارض و ساير وجوه براي... ارائه خدمات که در اين قانون تکليف ماليات عوارض آنها معين شده توسط شوراي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است» و از طرفي رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 872 ـ 1387/12/18 داير بر ابطال مصوبه 3610/2/ش ـ 1385/7/11 شوراي اسلامي شهر مشهد به جهت وضع عوارض براي اماکن و حرف وابسته پزشکي که به شرح ذيل صادر شده است «طبق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366، فعاليت شغلي پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسکوني و تجاري و ملکي و اجاره‌اي بلامانع است و به موجب قسمت آخر تبصره ذيل بند 24 ماده 55 قانون شهرداري داير کردن مطب توسط مالک در محل مسکوني از نظر قانون مذکور به عنوان استفاده تجاري محسوب نشده است و حسب دادنامه شماره 576 ـ 1371/7/14 هيأت عمومي ديوانعالي کشور نيز که در مقام ايجاد وحدت رويه انشاء شده است اماکن استيجاري مطب پزشکان که براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشکي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود محل کسب و پيشه يا تجارت محسوب نمي‌شود.... به لحاظ وضع قاعده آمره در خصوص الزام پزشک به پرداخت حقوق شهرداري بابت استفاده و بهره‌برداري بهداشتي، درماني از محل مسکوني در صورت عدم سکونت در آن خلاف هدف و حکم مقنن تشخيص داده مي‌شود..» و نيز با توجه به نظريه سرپرست اداره حقوقي شهرداري مشهد به شماره 1653 که به صراحت آورده «فعاليت شغلي پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسکوني و تجاري و ملکي و اجاره‌اي بلامانع است» و سپس در نظريه حقوقي قوه قضائيه به تاريخ 1379/4/5 که به صراحت آورده است «همچنين اين قبيل موارد قابل طرح در کميسيون ماده صد قانون شهرداري نيستند» اکنون درخواست دارد به لحاظ وضع خلاف قانون مصوبه شوراي شهر مشهد درخواست ابطال بند 2 و 10 ماده 3 مصوبه شماره 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد را دارد و ضمناً به جهت جلوگيري از ورود خسارت و به لحاظ فوريت در توقف اجراي مصوبه فوق توسط شهرداري مشهد که نمونه‌اي از اخطاريه صادره به شماره 39383/92/10 ـ 1392/9/23 شهرداري منطقه 10 مشهد به پيوست ارسال مي‌شود درخواست صدور دستور موقت بر توقف اجراي مصوبه تا تعيين تکليف نهايي آن دارد.»
متن مصوبه در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است:
[هرچند ماده 2 از مصوبه مورد اعتراض نيست ليکن به لحاظ ارتباط بين ماده 3 و ماده 2 از مصوبه، متن ماده 2 نيز به شرح زير قيد مي‌شود:]
«ماده (2): به شهرداري مشهد اجازه داده مي‌شود بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري تجاري موقت (يکساله) را به ازاي هر مترمربع بر اساس ضابطه ذيل محاسبه و از متقاضيان دريافت نمايد:
1ـ تا مساحت 20 مترمربع برابر آخرين مصوبه کميته نظارتي در سال 1384 (به استثناي معابر 23 گانه‌اي که در اين مصوبه با ذکر نام براي آنها تعيين قيمت شده است)
ماده (3): موارد ذيل از ضابطه ماده دو مستثني و بر اساس ميزان تعيين شده در هر بند محاسبه و دريافت گردد.
بند 1: .............
بند 2: مؤسسات بهداشتي و درماني خصوصي 30 درصد ضابطه تجاري
بند 3: ............
بند 4: ..........
بند 5: ..........
بند 6: ..........
بند 7: ..........
بند 8: ..........
بند 9: ..........
بند 10: فضاي مسقف کلينيک و اورژانس شخصي 20 درصد ضابطه تجاري و فضاي باز آن معاف»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 3290/94/4/ش ـ 1394/3/17 توضيح داده است که:
«سلام عليکم:
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست سازمان نظام پزشکي مشهد موضوع پرونده شماره 9209980900000360 با موضوع ابطال بند 2 و 10 ماده 3 مصوبه 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس در زمينه دريافت بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت به استحضار مي‌رساند:
1ـ کاربريهاي مصوب مطابق با طرح تفصيلي هر شهر که به عنوان يک قاعده آمره تلقي مي‌شوند ملاک استفاده و بهره‌برداري از اماکن مختلف است بنابراين استفاده شغلي و حرفه‌اي از اماکن مسکوني برخلاف اصل و به عنوان يک استثناء است که مي‌بايست تفسير محدود و مضيق شود. عدم احتساب استفاده پزشکان از اماکن مسکوني نيز استثناء بر اصل است، «اصل ممنوعيت استفاده تجاري از موقعيت غيرتجاري» در قسمت دوم تبصره ذيل بند 24 ماده 55 قانون شهرداري اين عبارت آمده است در صورتي که برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري محل کسب و پيشه و يا تجارت دائر شود شهرداري مورد را در کميسيون مقرر در تبصره ماده 100 اين قانون مطرح و کميسيون در صورت احراز تخلف مالک يا مستاجر با تعيين مهلت مناسب که نبايد از دو ماه تجاوز نمايد در مورد تعطيل محل کسب و پيشه و يا تجارت ظرف مدت يک ماه اتخاذ تصميم مي‌کند، در بخش بعدي، قانونگذار براي تخلف از اين قاعده وصف کيفري قائل شده و مجازات پيش‌بيني کرده است که نشان دهنده اهميت موضوع است چه اين که در ديگر موارد تخلفات ساختماني چنين چيزي وجود ندارد: «اين تصميم به وسيله مأمورين شهرداري اجرا مي‌شود و کسي که عالماً از محل مزبور پس از تعطيل براي کسب و پيشه و يا تجارت استفاده کند به حبس جنحه‌اي از شش ماه تا دو سال و جزاي نقدي از پنج هزار و يک ريال تا ده هزار ريال محکوم خواهد شد و محل کسب نيز مجدداً تعطيل مي‌شود». بنابراين ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 20 دي ماه 1366 مي‌بايد به عنوان يک استثناء بر اصل تفسير شود.
2ـ محل اختلاف‌نظر و در واقع دفاع شهرداري مشهد همين نکته است که شهرداري با همين تفسير و نگاه مضيق که به نظر مطابق قانون است معتقد است که نمي‌توان فعاليتها و خدمات پزشکي و حرف وابسته را شامل دامنه وسيعي از مشاغل وابسته پزشکي دانست چرا که در حال حاضر دامنه فعاليتها و خدمات پزشکي و پيراپزشکي شامل دهها شغل و رشته است که تعداد آنها نيز رو به افزايش است. حجم بالاي تردد مردم به اين گونه مراکز اعم از پيامدهايي مثل ايجاد ترافيک و مزاحمتهايي همچون پارک خودروهاي مراجعين در مقابل واحدهاي مسکوني و آپارتماني مزاحمتهاي زياد ديگري همچون سر و صدا و... را به همراه دارد. بنابراين شوراي اسلامي شهر موظف است جهت جلوگيري از تسري اين گونه مزاحمتها براي شهروندان، ضوابط و قواعد محدودکننده تصويب نمايد که از جمله آن مصوبه مورد اعتراض است که به نظر مي‌رسد هر چند تصويب ماده واحده مطب پزشکان در حال حاضر سوء استفاده‌هاي زيادي را باعث شده است که قطعاً مد نظر قانونگذار نبوده و نيست لکن وجود ضوابط محدود‌کننده مي‌تواند به کاهش بروز مشکلات شهروندي که به برخي از آنها اشاره شده کمک نمايد.
3ـ همان طور که در موضوع مصوبه مورد اشاره آمده است، ميزان بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس تصويب شده است و به هيچ وجه واژه اخذ عوارض که مدنظر شاکي محترم است موضوعيت ندارد. مستندات ارائه شده از سوي شاکي شامل ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب 1366/10/20 مجلس شوراي اسلامي و نيز نظريه شماره 2624/7 اداره حقوقي قوه قضاييه به اين نکته اشاره دارند که فعاليت پزشکي و حرف وابسته در محلهاي مسکوني مجاز مي‌باشد که شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مخالفتي با آن نداشته و مطيع قوانين است و طي مصوبه مذکور به شهرداري اجازه داده تا بهاي خدمات محلي مشاغل که منحصر به هر شهر مي‌باشد را اخذ نمايد و پرونده ملک به دليل عدم پرداخت اين بدهي به شهرداري به کميسيون ماده صد ارسال مي‌شود نه به دليل عدم وجود مجوز فعاليت مشاغل وابسته پزشکي در آن ملک، همچنين شاکي محترم به قسمتي از رأي وحدت رويه شماره 576 ـ 1371/7/14 هيأت محترم عمومي ديوانعالي کشور اشاره کرده‌اند که در متن کامل رأي آمده است: «اماکن استيجاري مطب پزشکان که براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشکي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود، محل کسب و پيشه يا تجارت محسوب نمي‌شود تا حق کسب و پيشه يا تجارت به آن تعلق گيرد»، قضات عالي ملاحظه مي‌فرمايند که شاکي محترم قسمت آخر متن را ذکر نکرده‌اند و همان طور که عالي جنابان مستحضرند طبق اين رأي استفاده از محل استيجاري براي امور پزشکي نمي‌تواند براي مستاجر که سابقه چند سال فعاليت در آن محل را دارد ايجاد حق کسب و پيشه کند تا نسبت به مالک ملک ادعا نمايد، لذا رأي مذکور ارتباطي به بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت که از سوي شهرداري اخذ مي‌شود ندارد.
4ـ با توجه به قانون بودجه سال 1363 که مقرر داشته است شهرداريها ظرف سه سال مي‌بايست به استقلال مالي برسند شهرداريها ناچارند به جهت تأمين هزينه خدمات عمومي به شهروندان که حجم و نوع آن بسيار سنگين و متنوع است، نسبت به درآمدزايي اقدام نمايند که حسب استحضار قضات محترم ديوان عدالت اداري يکي از بزرگترين و مهمترين منابع درآمدي شهرداريها عوارض است که بر همين اساس قانونگذار در ماده 80 اصلاحي (27 آبان 1386) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخابات شهرداران تحت اين عنوان که «شوراي اسلامي شهر مي‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تأمين بخشي از هزينه‌هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر طبق آيين‌نامه هيأت وزيران اقدام نمايد.» اجازه اخذ عوارض از درآمدهاي شهروندان را به صورت مطلق و بلاقيد و شرط به شوراي اسلامي شهر داده است. توجه کامل به قانون ماليات به ارزش افزوده که مستمسکي جهت طرح ادعاي ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس قرار گرفته است روشن مي‌نمايد که نه تنها منظور قانونگذار لغو وضع عوارض نبوده است بلکه ضمن حمايت از وضع عوارض، آن را تسهيل کرده است. در تبصره 1 ماده 50 اين قانون آمده است که عوارض وضع شده مي‌بايد تا بهمن ماه هر سال اعلان عمومي شود، لذا چنانچه هدف قانونگذار لغو عوارض مي‌بود تصويب چنين عبارتي که به صورت واضـح به شيوه اعلان عمومي مصوبات اشاره کرده اسـت بي معنا بوده که شهرداري به عنوان مجـري مصوبات شوراي اسلامي شهر ضمن دفـاع از مصوبه مذکور موظف به اجراي آن است.
5 ـ مصوبه 1861/3/ش ـ 1386/5/23 به استناد بند 26 ماده 76 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و بر اساس ماده 80 همين قانون توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس به تصويب رسيده است که هيچ مغايرتي با بند 9 ماده 12 و ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده با توجه به تبصره 1 اين ماده ندارد. لازم به ذکر است که بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت تنها از املاک استيجاري پزشکي اخذ مي‌شود که پرداخت آن به عهده مالک ملک بوده و متوجه پزشکان محترم که مستاجر ملک مي‌باشند نيست و عدم پرداخت آن که منتهي به توقف فعاليت ملک خواهد شد مربوط به رابطه بين مالک و مستاجر است. در خصوص استناد شاکي به رأي شماره 872 ـ 1387/12/18 هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري لازم به ذکر است که رأي مذکور مصوبه شماره 3610/2/ش ـ 1385/7/11 را ابطال کرده در حالي که موضوع بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت که در مصوبه شماره 1861/3/ش ـ 1386/5/23 توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مطرح شده و به تصويب رسيده است پس از طي مراحل قانوني و کاملاً مطابق قوانين موضوعه کشور انجام پذيرفته است.
ايضاً معروض مي‌دارد که موضوع بهاي خدمات بهره‌برداري موقت، توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مورد بازنگري و اصلاح قرار گرفته و با شماره 6232/92/4/ش ـ 1392/11/3 به تصويب رسيده است که هدف آن تسهيل در امور تجارتي شهروندان و معافيتهاي بيشتر مشاغل از پرداخت حق شهرداري مي‌باشد که اگر ملاحظه بفرماييد در تبصره 4 ماده 3 آمده است که پرداخت بهاي خدمات موضوع مصوبه صرفاً بر عهده مالک است، همچنين در بند 5 ماده 4 ضمن کاهش ضرايب مبالغ دريافتي، حتي در برخي حوزه‌هاي درآمدي معافيت کامل براي فضاي مسقف کلينيکها، درمانگاهها و اورژانس شخصي در نظر گرفته شده است و فضاي باز اين مراکز همچنان معافيت کامل دارند.
در پايان ضمن ارائه لايحه دفاعيه فوق که مويد قانوني بودن مصوبه شماره 1861/3/ش ـ 1386/5/23 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مي‌باشد، مستدعي است نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ايشان عنايت کرده و شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس را در پيشبرد اهداف والاي مديريت شهري پايتخت معنوي ايران ياري فرمايند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/2/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.