رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/92/428 مورخ 1395/3/5

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 77 مورخ 1395/2/21 با موضوع:
«بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 مصوب شوراي اسلامي شهر تبريز خلاف قانون است و از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1395/2/21 شماره دادنامه: 77 کلاسه پرونده: 92/428
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي محمدرضا دليري سهلان با وکالت خانم رحيمه شاملو
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 شوراي اسلامي شهر تبريز
گردش کار: خانم رحيمه شاملو به وکالت از آقاي محمدرضا دليري سهلان به موجب دادخواستي ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 شوراي اسلامي شهر تبريز را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، موکل و ساير شرکايش طبق کپي مصدق سند عادي تقديمي مالک يک واحد کوره آجرپزي به نام مشهد مي‌باشند که کوره موصوف را در تاريخ 1364/10/20 از مؤسسين اوليه در حالت آماده بهره‌برداري خريداري و از تاريخ معامله تا به حال بدون کوچکترين تغيير (اعم از تفکيک، ادغام، و ...) مشغول فعاليت توليدي و اشتغال زايي هستند. که هم احداث و هم معامله کوره مسبوق بر تاريخ تصويب طرح جامع شهر تبريز (1374/11/28) مي‌باشد که پس از اجراي طرح جامع شهري مشاراليه بدون اراده و تقاضاي موکل به عنوان مالک و بر اساس طرح مصوب، ملک کوره نيز وارد محدوده شهر مي‌شود که علي‌رغم نص صريح قانوني، قانون عطف بماسبق نمي شود. شهرداري منطقه 6 تبريز طي پيش‌نويس مورخ 1390/10/8 و دستور مطالبه عوارض (اج ـ 1095 ـ 1389/10/20) به شرح پيش‌نويس مجموعاً به مبلغ 145/189/804/1 ريال معادل يکصد و هشتاد ميليون تومان از موکل و شرکاء (در يک کوره کوچک توليدي) مطالبه عوارض مي‌نمايد. موکل در سال 1390 شکايتي با موضوع اخذ عوارض مازاد بر قانون مستنداً به ماده 600 قانون مجازات اسلامي عليه شهرداري منطقه 6 تقديم شعبه 13 بازپرسي تبريز مي‌نمايد که اثبات تقصير شهرداري در آن جا به اجراي تخلف آن در ديوان عدالت اداري منوط مي‌شود. اما در صورتجلسه بازپرسي نماينده شهرداري منطقه 6 در دفاعيه‌اش از مطالبه عوارض سهم خدمات عمومي به بند 7 از جدول (ص 22) و تبصره 3 بند 4 ماده 24 دفترچه تعرفه عوارض محلي 1389 شهر تبريز استناد کرده است که در اعتراضيه تقديمي به کميسيون ماده 77 در باب عوارض تعيين شده از طرف شهرداري منطقه 6 تبريز، ايرادات قانوني را تشريح کرديم.
1ـ در خصوص عوارض تفکيک به مبلغ 000/400/107 ريال در حالي که موکل کوره آجرپزي فوق را در سال 1364 خريداري کرده و اگر ما فرض شهرداري را هم درست پنداريم باز هيچ يک از تشريفات ماده 101 قانون شهرداريها در اين فرض انجام نگرفته است و هيچ تفکيک و يا ادغامي در ملک کوره انجام نگرفته و اين که تفکيک در املاکي مجاز است که داراي سند رسمي باشند و ملک فوق سند رسمي ندارد و تفکيک قهري در آن رخ نداده است.
2ـ در مورد جريمه ماده صد و ابقاء اعياني در حالي که بالاجبار مبلغ چهل ميليون تومان به صورت نقدي به شهرداري پرداخت کرده‌اند اما محاسب عوارض شهرداري احداث اعيانيها را از سال 1385 به بعد فرض کرده‌اند در حالي که احداث کوره فوق به سالهاي قبل از 1364 (کپي قبض تاريخ دار عوارض مؤسسين اوليه) بر مي‌گردد که اين موضوع اختلاف فاحش در تعيين جريمه را باعث مي‌شود و مشخص نيست کارشناسان شهرداري بر مبناي کدام علم باستان شناسي تاريخ احداث اعيانيهاي کوره را بعد از سال 1385 حدس مي‌زنند.
3 ـ در بند 6 ب ن ـ فروش زمين و سهم خدمات عمومي بر اساس ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 به مبلغ 000/600/587/1 ريال درج شده است که اين موضوع نيز با توجه به مساحت ثابت ملک کوره از 64 تا به حال و علاوه بر اشکالات حقوقي وارد بر خود ماده 24 که در سطور بعدي تقديم مي‌شود خود رقم مبلغ، فاقد وجاهت قانوني و اشتباه است.
4ـ علي‌رغم اين که قيمت هر مترمربع زمين در منطقه کوره‌ها در سال 1389 مبلغ 1800 تا 2000 تومان بود و مدارک معاملاتي موجود در بهمن ماه سال 1391 علي‌رغم نوسان قيمتها در مشرفيت معبر از قرار هر مترمربع هفت هزار تومان بود در حالي که شهرداري ارزش معاملاتي هر مترمربع زمين را در سال 1389 مبلغ پانزده هزار تومان اعمال کرده است.
5 ـ اين که شهرداري از بدو تأسيس حتي يک ريال هم بابت توسعه و عمران منطقه عمومي کوره‌ها خرج نکرده است و طبق قانون شهرداري حق مطالبه مبلغي از بابت خدماتي که هنوز انجام نداده است را ندارد.
6 ـ در خصوص استناد به بند 7 جدول ص 22 که مربوط به بند 5 ماده 24 دفترچه عوارض محلي مي‌باشد نه بند 4.
7ـ در دفترچه عوارض محلي حداقل ارزش منطقه‌اي تعيين شده براي حوزه منطقه 6 شهرداري 5000 ريال اعلام شده در حالي که در اظهارات مندرج در برگه بازجويي شعبه 13 بازپرسي جهت توليد رقمهاي مطلوب که بتواند مبلغ مندرج در پيش‌نويس را تکافو نمايد حداقل ارزش منطقه‌اي 3000 ريال اعمال کرده‌اند که هيچ کدام از اعداد و فرمولهاي ارائه شده به بازپرسي با فرمول خودشان هم سازگار نيست.
8 ـ همچنين درباره استناد به تبصره 3 بند 4 ماده 24 عوارض محلي 1389 (مندرج در صفحه 22 تعرفه عوارض محلي شهر تبريز) که در متن تبصره داشتن سند شش دانگ مجزا براي ملکي که نسبت به آن عوارض تعيين مي‌شود شرط شده است در حالي که سند کوره آجرپزي موکلين از همان زمان احداث تاکنون سند عادي بوده و به ثبت نرسيده است و علاوه بر اشکالات فوق در بند 4 ماده 24 که شهرداري در استناد به اين بند کاربري ملک کوره را فضاي سبز عنوان مي‌کند که طبق اعلام خودشان در نامه شماره 45/34248 ـ 1389/9/8 به کميسيون ماده 100 کاربري آن را مراکز فناوريهاي ساختماني اعلام مي‌کند که مويد اين موضوع است که کوره قبل از سال 1364 احداث شده در فضاي سبز نبوده است.
9ـ در محاسبه عوارض مازاد بر 350 مترمربع معادل 10374 فرضي را با احتساب 30% براي سهم خدمات عمومي و مقدار حداکثر مندرج در دفترچه تعرفه عوارض محلي 1389 تبريز (20%) را سهم شهرداري آورده و جمع کرده و به 50 درصد رسانده که باز هم بدون تغيير کاربري و تفکيک و يا ادغام فاقد وجاهت قانوني است زيرا طبق متن دفترچه عوارض اعتبار و نصاب خود تبصره 3 ماده 24 را به بند 2 از ماده 24 ارجاع مي‌دهد که آن هم به دليل مغايرت با قانون در رأي شماره 153 در پرونده کلاسه 89/622 صادره از ديوان عدالت اداري ابطال شده ولي کميسيون ماده 77 علي‌رغم دفاعيات مستدل و مشروح تقديمي ما، در رأي صادره خود فقط در خصوص يک قسمت از اعتراض (عوارض تفکيک) آن هم به صورت مبهم و نابجا اظهار نظر کرده و تصميم گيري در خصوص ساير موارد را مسکوت گذارده است. در ادامه به عرض مي‌رساند که اعضاي محترم شوراي نگهبان قانون اساسي در موارد عديده من جمله پرونده کلاسه 77/169 و 82/621 اين گونه اقدامات شهرداري را خلاف شرع دانسته و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مصوباتي نظير مستندات شهرداري تبريز طبق ماده 24 دفترچه عوارض محلي 1389 مشروحه را که به صورت مطلق و بدون تقاضاي صاحبان زمين بابت استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر را که سهمي رايگان از املاک را به شهرداري اختصاص مي‌دهند را در تمام موارد ابطال کرده است و با عنايت به اين که مستندات شهرداري منطقه 6 در اين پرونده از ماده 24 عوارض محلي 1389 تبريز در مطالبه عوارض از شهروندان به شرحي که گذشت در مغايرت آشکار با شرع دين مبين اسلام و قاعده تسليط مالک و اصولي از قانون اساسي مبني بر اقدام مالکيت مشروع اشخاص قرار گرفته و تصويب اين گونه مصوبات خارج از حدود اختيارات قانوني شهرداري و شوراهاي اسلامي شهر است و از آن جا که شوراي اسلامي شهر مجوز تقنين قانون و وضع مقررات مغاير بـا قانون اساسي و ساير قوانين مطبوع کشور را ندارد و بـا توجه به اين کـه اجراي دستور شهرداري به لحاظ اهرمهاي فشاري که در اختيار دارد خساراتي سنگين را متوجه موکل خواهد کرد که جبرانش براي موکل متعسر و غيرممکن است لذا مستند به ماده 15 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي صدور دستور موقت مبني بر توقف اجرايي آراي مطالباتي شهرداري را داريم و با توجه به اين که مفاد مشروحه فوق‌الذکر از ماده 24 عوارض محلي 1389 تبريز در تناقض آشکار با تبصره 4 ماده واحده «قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب 1367/8/29 مي‌باشد و با توجه به اين که در تبصره 4 ماده مزبور 2 شرط»
1ـ به تقاضاي صاحبان اراضي، به منظور استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر موکول شده 2ـ اين که مراجع مزبور (شهرداري در اين مورد) حداکثر تا 20% از اراضي آنها را... به طور رايگان دريافت نمايد گنجانده شده است و چون ماده 24 عوارض محلي 1389 تبريز جواز دريافت رايگان مقداري مازاد بر (20% اراضي) را در مغايرت آشکار با حکم مقنن در ماده واحده مزبور به شهرداري مي‌دهد خلاف قانون است و مستنداً به بند 1 از ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون ديوان عدالت اداري از زمان تصويب قابل ابطال است لذا مستنداً به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و ابطال بند 4 ماده 24 عوارض محلي 1389 تبريز را به دليل مغايرت با مفاد ماده واحده مزبور را داريم.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 24: عوارض سهم خدمات عمومي و شهرداري در محدوده و حريم شهر
4ـ به کليه املاک و اراضي با کاربري فضاي سبز جهت تغيير کاربري به عمومي به غيراز تجاري و مسکوني و صنايع سبک و يا از کاربري عمومي به مسکوني که از طريق کميسيون ماده 5 تغيير کاربري مي‌يابند معادل 30 درصد از کل عرصه به عنوان سهم خدمات عمومي و حداکثر تا 20 درصد عرصه به عنوان سهم شهرداري تعلق خواهد گرفت و در صورت تغيير کاربري و ناشي از ارزش افزوده توام سهم شهرداري از درصد مندرج در بند 2 اين ماده بيشتر نخواهد شد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مديرحقوقي و اجرائيات شهرداري کلانشهر تبريز، به موجب لايحه شماره 59/28930 ـ 1392/7/22 اعلام کرده است که:
مدير دفتر محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليکم:
احترامـاً، عطف به اخـطاريه واصله در مـورد پرونده به شـماره 92/428 ـ 9209980900039136 ـ 1392/6/16 منضم به نسخه ثاني دادخواست تقديمي آقاي محمدرضا دليري سهلان به خواسته درخواست ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 مصوب شوراي اسلامي شهر تبريز مراتب زير را به استحضار عالي مي‌رساند:
نظر به اين که شاکي در ضمن دادخواست تقديمي، علاوه بر شرح ادعاي خود در مورد درخواست ابطال مصوبه معترض‌به، ايرادات و اعتراضاتي نسبت به رأي قطعي کميسيون ماده 77 به شماره 49/431 ـ 1391/12/26 کرده است، به جهت اين که رسيدگي به اعتراض نامبرده نسبت به کميسيون ماده 7 قانوناً در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري بوده و مستلزم تقديم دادخواست جداگانه است لذا به تبعيت از عنوان اصلي خواسته مندرج در ستون خواسته و با مد نظر قرار دادن صلاحيت قانوني هيأت عمومي محترم ديوان عدالت اداري، بدون ورود به ماهيت و جزئيات رأي کميسيون ماده 77 و ارزيابي موارد اعتراضي شاکي در اين خصوص، صرفاً به بيان مدافعات شهرداري در جهت اثبات مردود بودن ادعاي شاکي از حيث درخواست ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 اکتفاء مي‌نمايد.
1ـ مطابق ماده 38 قانون جديد ديوان عدالت اداري در مورد درخواست ابطال مصوبات، مشخص کردن علل درخواست و ذکر موارد مغايرت مصوبه با شرع يا قانون يا خروج از اختيارات و همچنين ماده قانوني يا حکم شرعي که اعلام مغايرت مصوبه با آن شده ضروري است و وفق تبصره همان ماده در صورت عدم رعايت اين تکليف قانوني از سوي متقاضي (شاکي) بدواً مي‌بايد اخطار رفع نقص صادر و در صورت رفع نقص در فرجه قانوني پرونده قابليت به جريان افتادن را پيدا خواهد کرد والا با قرار رد درخواست مواجه خواهد شد. لذا از آن جا که در دادخواست حاضر، شاکي به اين تکليف قانوني عمل نکرده است بدين دليل استدعاي بذل عنايت از جهت مذکور را دارد.
2ـ شاکي محترم بعد از شرح و نقل موارد و مطالب پراکنده در خصوص ايراد به نحوه محاسبه شهرداري نهايتاً در صفحه 4 دادخواست تقديمي خود به طور کلي مدعي شده است که: «ماده 24 دفترچه عوارض محلي 1389 در مطالبه عوارض از شهروندان مغاير آشکار با شرع دين مبين اسلام و قاعده تسليط مالک و اصولي از قانون اساسي مبني بر اقدام مالکيت مشروع اشخاص قرار گرفته و تصويب اين گونه مصوبات خارج از حدود اختيارات قانوني شهرداري و شوراي اسلامي شهر مي‌باشد..» که در پاسخ اين ادعاي کلي و غيرمستند نامفهوم شاکي اجمالاً معروض مي‌دارد: ماده 24 تعرفه عوارض سال 1389 در قالب دو صفحه A4 متضمن جزئيات و فروعات عديده بوده و اصل تسليط نيز يک اصل مطلق و بدون تخصيص نيست (ما من عام الا و قدخص)، شهرداري مخالف استفاده مالکانه اشخاص از مايملک خود نبوده و نيست و مطالبه حقوق و عوارض قانوني جهت تأمين هزينه‌هاي عمومي و ارائه خدمات به منزله نفي سلطنت مالکانه اشخاص نمي‌باشد.
3ـ در بند 4 ماده 24 تعرفه مورد نظر، در صورتي که کاربري ملکي از طريق کميسيون ماده 5 از فضاي سبز به کاربري غيراز تجاري و مسکوني و صنايع سبک تغيير يابد و يا از کاربري عمومي به مسکوني تغيير يابد به لحاظ ارزش افزوده ناشي از تغيير کاربري که موجب تحصيل سود براي مالک و متقابلاً ايجاد هزينه و تکليف براي شهرداري مي‌شود مقرر شده، عوارضي معادل درصدهاي تعيين شده محاسبه و وصول شود و بدين ترتيب نفس وصول عوارض براي تأمين هزينه‌هاي جاري و عمراني شهرداري آن هم موقع ايجاد ارزش افزوده براي مالک و تحميل تکليف براي شهرداري هيچ گونه مغايرتي با موازين شرعي و قانوني ندارد.
4ـ مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375 با اصلاحات بعدي) اختيار وضع عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن به شوراهاي اسلامي شهرها تفويض شده و متعاقباً ماده يک قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا و ارائه خدمات محدوديتهايي در وضع عوارض پيش‌بيني شده و نهايتاً به موجب ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1389/2/17 مقررات اخيرالذکر ملغي و به شرح مقرر در اين قانون تکليف ماليات و عوارض برخي از کالاها و خدمات که فاقد جنبه محلي دارند مشخص شده و مطابق تبصره 1 ماده 50 همان قانون صلاحيت قانوني شوراها جهت رفع هر يک از عوارض محلي تاييد و تصديق شده است.
5 ـ عوارض مندرج در بند 24 تعرفه عوارض محلي از مصاديق بارز عوارض محلي بوده و وضع و تعيين ميزان آن در اختيار شوراهاي محترم اسلامي شهر است.
بنا به مراتب و توجهاً به عدم ارائه ادله مثبته کافي در جهت اثبات مغايرت بند يا بندهايي از مصوبه معترض به با احکام معين شرعي يا اصول يا مواد قانوني مشخص و با توجه به صلاحيت قانوني شوراها در وضع عوارض محلي تقاضاي صدور حکم به رد شکايت بلاوجه شاکي را دارد.»
در خصوص ادعاي مغاير بودن موضوع بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلي سال 1389 شهرداري تبريز با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 52640/30/2 ـ 1392/9/30 اعلام کرده است که:
«تکليف اخذ عوارض تفکيک و افراز اراضي را ماده 101 اصلاحي قانون شهرداريها که به تاييد شوراي نگهبان رسيده مشخص کرده است، تشخيص اين که مصوبه مورد شکايت خلاف قانون مذکور مي‌باشد يا خير؟ به عهده آن ديوان محترم است و در مورد ادعاي شاکي مبني بر اين که در خصوص مورد تفکيکي صورت نگرفته است نزاع صغروي بوده و تشخيص امر با مرجع صالح قضايي مي‌باشد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1395/2/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.