رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/91/106 مورخ 1395/1/15

بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1326 مورخ 1394/12/25 با موضوع:
«تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مصوب 1383/8/17 وزير بازرگاني ]صنعت، معدن و تجارت[ و بند 8 صورتجلسه مورخ 1387/9/26 پانزدهمين جلسه كميسيون نظارت شهرستان قم مورخ 1387/9/26 در خصوص تعيين هزينه بازرسي و فك پلمپ واحدهاي صنفي خارج از حدود اختيارات مراجع تصويب آن است و از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين

تاريخ دادنامه: 1394/12/25 شماره دادنامه: 1326 کلاسه پرونده: 91/106
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي حسين چنگيزي
موضوع شکايت و خواسته: 1ـ ابطال تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مصوب 1383/8/17 وزير بازرگاني [صنعت، معدن و تجارت] و 2ـ ابطال بند 8 صورتمجلس (تصميم) پانزدهمين جلسه مورخ 1387/9/26 کميسيون نظارت قم مورخ 1387/9/26
گردش‌کار: شاکي به موجب دادخواستي ابطال تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مصوب 1383/8/17 وزير بازرگاني [صنعت، معدن و تجارت] و ابطال بند 8 صورتمجلس (تصميم) پانزدهمين جلسه مورخ 1387/9/26 کميسيون نظارت قم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
با اهداء سلام و تحيت
احتراماً به استحضار مي‌رساند: وزير محترم پيشين وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگاني سابق) به موجب تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي، فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه را منوط به تحقق دو شرط «اخذ تعهد کتبي مبني بر عدم فعاليت تا صدور پروانه کسب» و «اخذ هزينه بازرسي که به تصويب کميسيون نظارت رسيده باشد» و نهايتاً اتحاديه ذي ربط را مکلف به اجراي امور مشروط نموده است. متعاقباً کميسيون محترم نظارت قم در پانزدهمين جلسه کميسيون (مورخ 1387/9/26) و به شرح قسمت اخير بند 8 صورتمجلس موصوف، ميزان هزينه بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه را در مرحله اول 000/200 ريال و در مرحله دوم 000/400 ريال تعيين و تصويب نموده است.
با عنايت به صدر مقررات ماده 81 قانون نظام صنفي که نيروي انتظامي کشور در اجراي اين قانون بدون هرگونه قيد و شرطي موظف به همکاري لازم با اتحاديه، مجامع امور صنفي و شوراي اصناف کشور گرديده است و صرفاً «نحوه همکاري» موکول به آيين‌نامه‌اي شده است که بايستي به تصويب وزير بازرگاني برسد و به عبارت ديگر مراد قانونگذار از تصويب مفاد آيين‌نامه اجرايي، «اخذ تعهد کتبي مبني بر عدم فعاليت تا صدور پروانه کسب و بويژه اخذ هزينه بازرسي» نبوده است چرا که با وجود صراحت ماده 12 قانون نظام صنفي که از لحن آمره برخوردار است نوعاً نيازي به تأکيد به اخذ تعهد کتبي مبني بر عدم فعاليت تا صدور پروانه کسب نيست. مضافاً اين که منابع مالي هر اتحاديه به موجب شقوق چهارگانه ماده 31 قانون نظام صنفي تبيين گرديده و اخذ هزينه بازرسي بدون اذن صريح مقنن، خلاف حکم مذکور است و مقررات ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380/11/27 (که مقرر مي‌دارد: دريافت هر گونه وجه، کالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهاي دولتي غير از مواردي که در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي‌شود ممنوع است) در مانحن فيه افاده تکليف مي‌نمايد وانگهي عبارت «... به موجب نظر فقهاي شوراي نگهبان، دريافت وجه با تجويز آيين‌نامه و دستورالعمل مغاير شرع است...» مصرح در رأي شماره 333 ـ 1390/8/9 (موضوع پرونده کلاسه 86/594) هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري نيز مويد آنست که مصوبات مذکور (معترضٌ عنه) با اهداف شارع منافات داشته و ناقض اغراض مذکور به نظر مي‌رسد، لذا با تقديم اين دادخواست منضم به دو صفحه لايحه دفاعيه و ديگر مستندات، به تجويز مادتين 40 و 42 قانون ديوان عدالت اداري، طرح موضوع در جلسه هيأت محترم عمومي ديوان و مستنداً به اصول 20، 22، 34، 40، 138، 170 و 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380/11/27 و اختيار حاصل از ماده 27 آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نتيجتاً ابطال تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي و ايضاً بند 8 تصميم پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت سازمان صنعت، معدن و تجارت قم (موضوع بند 8 مصوبه جلسه سه‌شنبه مورخ 1387/9/26 کميسيون مارالذکر مورد استدعاست.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصي که از طرف اداره کل هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاکي ارسال شده بود، وي به موجب لوايحي که به شماره 346 ـ 1391/3/16 و 433 ـ 1391/3/20 ثبت دفتر انديکاتور هيأت عمومي شده بود، پاسخ داده است:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
با اهداء سلام و تحيات
احتراماً عطف به اخطاريه رفع نقص صادره مورخ 1391/2/12 که به موجب آن موارد نقص پرونده مطروحه در هيأت محترم عمومي ديوان به شماره 9109980900006016 (موضوع کلاسه هـ/91/106) در تاريخ 1391/2/31 ابلاغ قانوني گرديده به استحضار مي‌رساند: با عنايت به صراحت عبارت به کار برده شده در متن رأي صادره از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 333 ـ 1390/8/9 (موضوع کلاسه 86/594) که مقرر مي‌دارد: «... به موجب نظر فقهاي شوراي نگهبان، دريافت وجه با تجويز آيين‌نامه و دستورالعمل مغاير شرع است...» و با التفات به مقررات ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري که اشعار مي دارد: «در صورتي که مصوبه به لحاظ مغايرت با موازين شرعي براي رسيدگي مطرح باشد، موضوع جهت اظهار نظر به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود، نظر فقهاي شوراي نگهبان براي هيأت عمومي، لازم‌الاتباع است» نظر به اين که اخذ هزينه بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه بر اساس بند 8 تصميم (صورتمجلس) پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت مورخ 1387/9/26 تجويز گرديده است و مستفاد از رأي هيأت عمومي ديوان (رأي فوق التوصيف) اين امر مغاير با موازين شرعي است لذا خواهشمند است جهت احراز مغايرت مصوبه منظور با شرع منور وفق مقررات ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري، موضوع بدواً جهت اظهارنظر به شوراي محترم نگهبان ارسال و عنداللزوم وفق ماده 23 آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، پرونده مطروحه در هيأت محترم عمومي ديوان مثبوت به کلاسه 86/594 مطالبه، ملاحظه و مطالعه شود. روگرفت رأي هيأت محترم عمومي ديوان به شماره 333 ـ 1390/8/9 (موضوع کلاسه 86/594) نيز پيوست مي‌باشد.
کميسيون نظارت سازمان صنعت، معدن و تجارت قم با تنظيم صورتجلسه‌اي اقدام به اتخاذ تصميم در ارتباط با تعيين و تصويب ميزان هزينه بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه نموده است که با عنايت به اين که تصميم متخذه منجر به وضع قواعد آمره اي شده که اصول مسلم قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه را نقض نموده است مضافاً اين که اين اقدام موجبات خروج کميسيون مذکور از حدود اختيارات قانوني و ورود به قلمرو صلاحيت قانونگذار و هيأت وزيران را نيز فراهم آورده و مفهوم اجتهاد در برابر قانون خاص و اعلام اراده جديد به جاي مقنن است لذا بند 8 صورتجلسه پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت قم ـ 1387/9/26 به دليل مغايرت صريح آن با قانون و ايضاً اصول مسلم فقهي شرع مقدس اسلام (اصول ذيل التوصيف) شايسته ابطال مي‌باشد:
الف) «... فلکم روس اموالکم، لاتظلمون و لاتظلمون» سوره مبارکه بقره (آيه 279)
ب) «والذين في اموالهم حق معلوم» سوره مبارکه معارج (آيه 26)
ح) «يا ايها الذين آمنوا لا تاکلوا اموالکم بينکم بالباطل...» سوره مبارکه نساء (آيه 29)
د) «... فمن اعتدي عليکم فاعتدوا عليه بمثل ما اعتدي عليکم و اتقوا الله و اعلموا ان الله مع المتقين» سوره مبارکه بقره (آيه 194)
هـ) « حرمه مال المسلم کحرومه دمه» حديث نبوي
و) « لا يحل مال امرء مسلم الا عن طيب نفسه» حديث نبوي
ز) « صاحب المال احق بماله مادام فيه شيء من الروح يضعه حيث يشاء» منسوب به امام صادق (ع)
با عنايت به جميع مراتب مذکور، نظر به اين که کميسيون نظارت قم با تصويب مصوبه مزبور و با تمسک به يک دستورالعمل (و نه قانون)، بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه را مقيد و مشروط به اخذ هزينه توسط اتحاديه‌هاي صنفي نموده و با قيد مذکور دايره شمول حکم قانونگذار را مضيق و محدود نموده است و اين اقدام برخلاف اصل تسليط «الناس مسلطون علي اموالهم» و اعتبار مالکيت مشروع اشخاص مي‌باشد. مضافاً اين که به موجب اصل 22 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مصونيت شغل افراد از تعرض تضمين گرديده است و استثناي اين مصونيت موکول به حکم قانون است و مستنبط از مدلول قاعده فقهي «لاضرر و لا ضرار في الاسلام» و صريح کلام خداوند متعال در آيه 36 سوره احزاب «و ما کان لمومن و لا مومنه اذا قضي الله و رسوله امرا ان يکون لهم الخير من امرهم و من يعص الله و رسوله فقد ضل ضلالاً مبينا»، الزام و اجبار افراد صنفي به پرداخت 000/200 ريال در مرحله اول پلمپ و مبلغ 000/400 ريال در مرحله دوم تحت عنوان بازرسي و فک پلمپ بدون مجوز شرعي و قانوني فاقد مشروعيت و خلاف اصول 20، 22 و 40 قانون اساسي جمهوري اسلامي به نظر مي‌رسد، لذا با اجازه حاصل از مادتين 40 و 41 قانون ديوان عدالت اداري، ابطال تبصره 3ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي و همچنين بند 8 تصميم پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت صنعت، معدن و تجارت قم مورخ 1387/9/26 مورد استدعاست.»
متن آيين‌نامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زير است:
.
.
«ماده 7)
نيروي انتظامي مکلف است در اجراي مواد 27 و 28 قانون نظام صنفي بر اساس درخواست مجامع امور صنفي و بر حسب نياز، نيروي لازم جهت تعطيل و پلمپ واحدهاي صنفي در اختيار مجامع مزبور قرار دهد.
تبصره1: نيروي انتظامي قبل از پلمپ محل داير شده از 10 تا 20 روز به دايرکننده مهلت مي‌دهد تا کالاهاي موجود در محل را تخليه نمايد.
تبصره2: فک پلمپ محل مزبور پس از صدور پروانه کسب و يا پس از گذشت يک هفته از تاريخ پلمپ، در صورت تشکيل پرونده در اتحاديه و ارائه مدارک مربوط به بندهاي 2، 7 و 11 آيين‌نامه اجرايي ضوابط لازم براي صدور پروانه کسب (موضوع تبصره 1 ماده 12 قانون نظام صنفي) توسط متقاضي به اتحاديه و پس از اخذ تعهد کتبي مبني بر تکميل پرونده به اتحاديه ظرف مهلت يک ماه پس از اعلام اتحاديه به مجمع امور صنفي ذي ربط توسط نيروي انتظامي انجام مي‌گردد.
تبصره3: چنانچه فرد صنفي از فعاليت صنفي به اتحاديه اعلام انصراف نمايد اتحاديه در اسرع وقت و با اخذ تعهد کتبي مبني بر عدم فعاليت تا صدور پروانه کسب از محل مزبور و با اخذ هزينه بازرسي که به تصويب کميسيون نظارت رسيده باشد از طريق مجمع امور صنفي ذي ربط فک پلمپ خواهد نمود.
تبصره4: کساني که پلمپ يا لاک و مهر محلهاي تعطيل شده را بشکنند و محلهاي مزبور را به نحوي از انحاء براي کسب مورد استفاده قرار دهند به مجازتهاي مقرر در قانون مجازات اسلامي محکوم خواهند شد.»
متن صورتجلسه مورد اعتراض به قرار زير است:
.
.
.
«بند 8:
نامه شماره 14614 ـ 1387/9/16 مجمع امور صنفي توزيعي، خدماتي به ذکر اين مطلب مي پردازد که اخذ مبلغ يکصد هزار ريال از واحدهاي صنفي بدون پروانه کسب که فک پلمپ مي‌گردد تکافوي هزينه‌هاي جانبي را نمي‌دهد و الزاماً بايستي در مصوبه قبلي کميسيون تجديدنظر شود تا بار مالي که بر فک پلمپ واحدهاي صنفي مترتب است فشار مضاعف بر ساير فصول بودجه مجمع امور صنفي وارد نکند. مع الوصف پس از طرح موضوع پيشنهادي مجمع توزيعي، خدماتي در جلسه و گزارش رئيس مجمع موصوف پيرامون هزينه‌هاي فک پلمپ واحدهاي صنفي بدون پروانه کسب، جلسه وارد شور شد و اکثريت قريب به اتفاق اعضاي کميسيون با در نظر گرفتن تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي هزينه بازرسي و فک پلمپ صنوف مورد بحث را به شرح ذيل مصوب و قرار شد مجامع امور صنفي ضمن ابلاغ آن به اتحاديه‌هاي تحت پوشش از تاريخ تصويب مصوبه نسبت به اجراي آن اقدام نمايد.
هزينه بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي در مرحله اول 000/200 ريال
هزينه بازرسي و فک پلمپ واحدهاي صنفي در مرحله دوم 000/400 ريال»
در پاسخ به شکايت شاکي، رئيس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم به موجب لايحه شماره 11183/1/126 ـ 1391/5/17 توضيح داده است:
«مدير محترم دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: شماره پرونده 9109980900006016 (پرونده کلاسه 91/106)
سلام عليکم:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 91/106 با موضوع شکايت آقاي حسين چنگيزي عليه سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم (بازرگاني سابق) به استحضار مي‌رساند:
1ـ با عنايت به اهميت همکاري نيروي انتظامي و اتحاديه‌ها در خصوص پلمپ واحدهاي صنفي فاقد پروانه کسب و لزوم بازرسي اين گونه واحدها و اقدامات لازم به منظور اجراي ماده 27 قانون نظام صنفي، وزارت بازرگاني به منظور تکميل آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي اقدام به وضع تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي نموده، لذا تبصره مذکور در حقيقت مکمل آيين‌نامه فوق‌الاشاره مي‌باشد و از ارتباط موضوعي کامل با آيين‌نامه فوق الاشاره برخوردار است.
2ـ تصويب بند 8 مصوبه کميسيون نظارت شهرستان قم به تاريخ 1387/9/26 بر اساس اختيارات ايجاد شده در تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي بوده است، لذا اقدام کميسيون نظارت شهرستان قم از وجاهت قانوني برخوردار بوده و وفق تبصره مذکور انجام گرفته است. لذا ادعاي شاکي محترم در خصوص بند 8 مصوبه 1387/9/26 کميسيون نظارت شهرستان قم فاقد وجاهت قانوني است.
3ـ برابر نامه شماره 5066-1384/6/16 مجمع امور صنفي توزيعي ـ خدماتي قم، اعمال ماده 27 قانون نظام صنفي داراي هزينه‌هايي براي اتحاديه‌ها مي‌باشد که در همين راستا کميسيون نظارت به استناد تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي به موجب بند 3 مصوبه مورخ 1385/1/22 مقرر نمود، اتحاديه‌ها جهت تأمين هزينه‌هاي مترتب بر واحدهاي صنفي فاقد پروانه کسب و صدور اخطاريه جهت دريافت پروانه و اقدامات بعدي مبلغ 000/100 ريال از اين گونه واحدها دريافت نمايند.
در سال 1387 مجمع امور صنفي توزيعي ـ خدماتي قم به موجب نامه شماره 14614 ـ 1387/9/16 مرقوم نموده، درخواستهاي تخليه بعد از پلمپ واحدهاي صنفي به صورت بي رويه اي افزايش يافته و موجبات سوء استفاده بسياري را فراهم آورده است به گونه‌اي که بسياري از اين واحدها با واريز مبلغ 000/100 ريال فک پلمپ نموده و به فعاليت قبلي خود ادامه مي‌دهند. اين امر تبعاتي از جمله اخلال در ارائه خدمات به شهروندان و نهايتاً نارضايتي ايشان اخلال در سامان‌دهي واحدهاي صنفي را به همراه داشته. اين در حالي است که اين اقدام واحدهاي صنفي فاقد پروانه کسب مخالف نص صريح ماده 12 قانون نظام صنفي مي‌باشد که اشعار مي‌دارد: «افراد صنفي موظفند قبل از تأسيس هر گونه واحد صنفي يا اشتغال به کسب يا حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام نمايند.»
با عنايت به مراتب مذکور کميسيون نظارت شهرستان قم از يک سو به منظور جلوگيري از ادامه روند فوق و از سوي ديگر تأمين هزينه‌هاي مالي اتحاديه‌ها ناشي از فک پلمپ واحدهاي صنفي فاقد پروانه کسب و ساير اقدامات لازم مرتبط، برابر تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي برابر بند 8 مصوبه 1387/9/26 اقدام به دو مرحله‌اي نمودن هزينه‌هاي مربوط به فک پلمپ واحدهاي صنفي نمود. لذا اقدام کميسيون نظارت شهرستان قم وفق تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مي‌باشد.»
در خصوص ادعاي مغايرت موضوع تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مصوب 1383/8/17 و بند 8 صورتمجلس پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت قم مورخ 1387/9/26 با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 48210/30/11 ـ 1391/7/12 اعلام کرده است:
«عطف به نامه شماره 56431/100/د41 ـ 1391/4/31
موضوع تبصره 3 ماده 7 آيين‌نامه اجرايي ماده 81 قانون نظام صنفي مصوب 1383/8/17 و بند 8 صورتمجلس پانزدهمين جلسه کميسيون نظارت قم مورخ 1387/9/26، در جلسه مورخ 1391/7/5 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و مصوبات مورد شکايت خلاف موازين شرع شناخته نشد و از جهت خلاف قانون بودن، تشخيص امر با آن ديوان محترم است.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1394/12/25 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.