بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت
عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1311 مورخ 1394/12/18 با موضوع:
«ابطال بند (ب) از مواد
51 و 54 مصوبه تعيين و وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت در سالهاي 1390 و 1392» جهت درج در روزنامه
رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت
اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: 1394/12/18 شماره دادنامه: 1311
کلاسه پرونده: 93/787
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: مؤسسه جامعه هتلداران گيلان با وکالت
آقاي طاهر رهبري
موضوع
شکايت و خواسته:
ابطال بند (ب) از مواد 51 و 54 مصوبه تعيين و وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت در سالهاي 1390 و
1392
گردش‌کار: مؤسسه جامعه هتلداران گيلان با وکالت
آقاي طاهر رهبري به موجب دادخواستي
ابطال بند (ب) از مواد 51 و 54 مصوبه تعيين و وصول عوارض و بهاي خدمات شهرداري رشت در سالهاي 1390 و 1392 را
خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«اينجانب طاهر رهبري به
وکالت از جامعه هتلداران گيلان به استحضار عالي مي‌رساند: شوراي اسلامي شهر رشت طي مصوبه‌اي در سالهاي 1390 و
1392 تحت عنوان تعيين و وصول عوارض مبادرت به وضع عوارض کسب و پيشه براي هتلها و
هتل پارکهاي رشت نموده است که مطابق ماده 54 بند ب هتل، مسافرخانه و مهمانپذير 1%
خدمات ارائه شده از قبيل (اقامت، غذا و غيره) (مصوب 1390) بند ب ماده 51 مصوب سال
1392، عوارض کسب و پيشه هتلها و هتل پارکها که نوع درجه بندي آنها بر اساس تبصره
ذيل اين ماده تعيين خواهد شد به شرح ذيل محاسبه و وصول مي‌شود. ممتاز ماهيانه پنج
ميليون ريال، درجه يک ماهانه سه ميليون و هفتصد و پنجاه هزار ريال، درجه دو ماهانه
سه ميليون ريال و درجه سه ماهانه يک ميليون و هفتصد هزار ريال، اين در حالي است که
مطابق ماده 1 قانون ماليات بر ارزش افزوده عرضه کالاها و ارائه خدمات مشمول اين
قانون است مضافاً اين که در ماده 38 قانون مزبور نرخ عوارض شهرداريها و دهياريها
در رابطه با کالا و خدمات يک و نيم درصد (5/1%) که هر ساله درصدي به آن افزوده مي‌شود.
مطابق ماده 39 قانون اخيرالذکر موديان (صاحبان هتلهاي يک ستاره، دو ستاره، سه
ستاره و بالاتر و هتل آپارتمان) مکلفند عوارض و جرائم موضوع ماده 38 اين قانون را
به حسابهاي رابطي که بنا به درخواست سازمان امور مالياتي کشور و توسط خزانه‌داري
کل کشور افتتاح مي‌گردد واريز نمايند و سازمان امور مالياتي کشور موظف است عوارض
وصولي هر ماه را تا پانزدهم ماه بعد به ترتيب به حساب شهرداري محل واريز نمايند و
مطابق ماده 50 و تبصره 1 قانون اخيرالذکر برقراري هر گونه عوارض و ساير وجوه براي
انواع کالاهاي وارداتي و توليدي و همچنين ارائه خدمات که در اين قانون تکليف
ماليات و عوارض آنها معين شده است همچنين برقراري عوارض به درآمدهاي ماخذ محاسبه
ماليات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاري و ساير عمليات مالي
اشخاص نزد بانکها و مؤسسات
اعتباري غير بانکي مجاز، توسط شوراهاي اسلامي و ساير مراجع ممنوع مي‌باشد.
تبصره 1: شوراهاي
اسلامي شهر و بخش جهت وضع هر يک از عوارض محلي جديد که تکليف آنها در اين قانون
مشخص شده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در
سال بعد تصويب و اعلام عمومي‌نمايند.
بنا به مراتب بند ب
ماده 54 و بند ب ماده 51 مصوب سالهاي 1390 و 1392 مصوب شوراي اسلامي شهر رشت با
قانون ماليات بر ارزش افزوده مغايرت دارد و شوراهاي اسلامي و ساير مراجع اجازه
ندارند نسبت به مواردي که براي آنها پيش‌بيني اخذ ماليات و عوارض شده است اقدام به
وضع عوارض نمايند. وضع عوارض توسط شوراي اسلامي شهر رشت خارج از حدود اختيارات آن
شورا مي‌باشد. مطابق تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده شوراهاي اسلامي
شهر براي تصويب عوارض محلي جديد صلاحيت دارند و صلاحيت تعيين و تصويب عوارض کشوري
و ملي را ندارند و مراکزي کـه حوزه فعاليت کشوري و غير محلي (هتلها و ....) دارند
خارج از حدود و اختيارات شوراي اسلامي شهر است. چرا که تعيين عوارض کسب و پيشه يک
موضوع ملي و غير محلي بوده و عوارض محلي جديد محسوب نمي‌گردد و اگر هم مشمول عوارض باشد در خود قانون ماليات
بر ارزش افزوده تحت عنوان عوارض خدمات تکليف آن مشخص شده است. نکته حائز اهميت
برخورد دوگانه و غير قانوني شوراي محترم در تصويب عوارض مي‌باشد چرا که در تبصره
ماده 56 مصوب سال 1389 به قانون ماليات بر ارزش افزوده احترام گذاشته وليکن در
سالهاي بعد به شرح معروض يک چرخش کاملاً محسوس و عجيب صورت پذيرفت که منجر به
تصويب مصوبه صدرالذکر کرده‌اند که تصويب مصوبه مورد اعتراض خلاف قانون بوده و خارج
از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر رشت مي‌باشد. مستنداً به اصل 170 قانون اساسي
جمهوري اسلامي ايران و مواد 12 و 92 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت
اداري تقاضاي رسيدگي و طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان و نهايتاً ابطال بند ب ماده 54 و بند ب ماده 51 مصوبه
سالهاي 1390 و 1392 مزيد امتنان و قدرداني است.»
متن مصوبه در قسمتهاي
مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده 51: عوارض کسبي
بر هتل، مسافرخانه، مهمانپذير و تالار
الف: عوارض کسب و پيشه
صاحبان تالارها که از اداره اماکن نيروي انتظامي جمهوري اسلامي مجوز برگزاري جشن عروسي و مراسمات را دريافت
مي‌کنند حسب درجه‌بندي به شرح ذيل محاسبه و وصول مي‌گردد:
تالارها
|
عوارض کسبي
|
ممتاز
|
ماهانه 000/500/3 ريال
|
درجه يک
|
ماهانه 000/000/2 ريال
|
درجه دو
|
ماهانه 000/500/1 ريال
|
درجه سه
|
ماهانه 000/850 ريال
|
ضمناً هزينه
حمل زباله تالارها سالانه به ميزان 000/400/2 ريال وصول مي‌گردد.
ب: عوارض کسب و پيشه
هتلها و هتل پارکها که نوع درجه‌بندي آنها بر اساس تبصره ذيل اين ماده تعيين خواهد
شد به شرح ذيل محاسبه و وصول مي‌گردد:
هتلها
|
عوارض کسبي
|
ممتاز
|
ماهانه 000/000/5 ريال
|
درجه يک
|
ماهانه 000/750/3 ريال
|
درجه دو
|
ماهانه 000/000/3 ريال
|
درجه سه
|
ماهانه 000/700/1 ريال
|
ضمناً هزينه حمل زباله
هتلها سالانه به ميزان 000/000/3 ريال وصول مي‌گردد.
ماده 54: عوارض کسبي بر
هتل، مسافرخانه، مهمانپذير و تالار
الف: صاحبان تالارها، باشگاهها
و... که از اماکن نيروي انتظامي جمهوري اسلامي مجوز برگزاري جشن و مراسمات را
دريافت مي‌کنند و بر اساس قرارداد تنظيمي معادل 1% از کل مبلغ قرارداد به عنوان عوارض کسب و پيشه
به شهرداري پرداخت مي‌کنند.
ب: هتل مسافرخانه و
مهمانپذير: 1% خدمات ارائه شده از قبيل (اقامت، غذا و غيره)»
در پاسخ به شکايت
مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر رشت به موجب لايحه شماره 3912/63/ش ـ 1393/11/2 توضيح داده است که:
«با سلام و تحيات الهي
احتراماً، در پاسخ به
شکايت جامعه هتلداران گيلان به وکالت آقاي طاهر رهبري به شماره پرونده 9309980900065678
در باب اعتراض به عوارض کسبي بر هتل، مسافرخانه، مهمانپذير و تالار موضوع بند ب
ماده 54 تعرفه عوارض سال 1390 و بند ب ماده 54 تعرفه عوارضي سال1392 شهرداري رشت
به طرفيت شوراي اسلامي شهر رشت، به عرض مي‌رساند:
شهرداريها، دستگاههاي
عمومي غير دولتي بوده که کار خدمات‌رساني به شهر و شهروندان را عهده دارند. تأمين
اين هزينه‌ها به استناد بند 26 ماده 55 قانون شهرداريها و بندهاي 16 و 26 ماده 71
قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور از محل بهاء خدمات و عوارض
دريافتي از شهروندان صورت مي‌گيرد که نحوه وضع عوارض نيز به وسيله قانونگذار مشخص
شده است. در ماده 3 آيين‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر ...
موضوع قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1375 نيز آمده
است «عوارض موضوع اين آيين‌نامه از اماکن، واحدهاي صنفي، توليدي، خدماتي و صنعتي و
هرگونه منبع درآمدي ديگري قابل وصول است که محل استقرار آن در مورد شهرها، محدوده
قانوني شهر... است.
همچنين برابر تبصره 1
ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، شوراهاي اسلامي جهت وضع هر يک از عوارض محلي
جديد که تکليف آن در قانون مشخص نشده مي‌توانند تا پانزدهم بهمن ماه هر سال عوارض
مزبور را براي سال بعد تصويب و اعلام نمايند. حال با توجه به اين که در قانون
ماليات بر ارزش افزوده عوارضي تحت عنوان کسب و پيشه بر هتل، مسافرخانه، مهمانپذير
تصويب نگرديده و با لحاظ اين که جزء مشاغلي هستند که در حوزه شهري فعاليت نموده و
از خدمات شهرداري مربوطه منتفع مي‌گردند، بنابراين شوراي اسلامي شهر با اختيار
حاصل از بندهاي 16 و 26 ماده 71 قانون تشکيلات شوراها و به استناد ماده 3 آيين‌نامه
اجرايي نحوه وضع عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرک ... مصوب 1375 اختيار
تصويب عوارض براي اين صنف از مشاغل را همچون ساير صنوف و حرف داخل در محدوده
قانوني شهر دارند و دليلي بر مستثني شدن اين دسته از مشاغل وجود ندارد.
از طرفي برابر بند الف
ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه، شوراهاي اسلامي و شهرداريها در راستاي ايجاد
نظام درآمدهاي پايدار شهرداريها بايد عوارض صدور پروانه را به عوارض و بهاي خدمات
بهره‌برداري از جمله عوارض صنوف و مشاغل تبديل نمايند و نيز برابر بند ج همين ماده
نيز درآمد شهرداريها بايد از عوارض املاک به عوارض ناشي از مصرف و خدمات سوق پيدا
کنند که ماده فوق و بندهاي آن نيز تأييد و تأکيد بر وضع عوارض شغلي براي مشاغل
مختلف به جهت ارائه خدمات شهرداري به آنها را دارد.
اما آنچه برابر بند الف
ماده 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده به عنوان ماليات بر عرضه کالا و ارائه خدمات از مصرف‌کنندگان اخذ و
درصدي از آن بابت کمک به شهرداريها به حساب شهرداري واريز مي‌شود از مشتريان هتلها و هتل
پارکها اخذ مي‌شود نه از صاحبان هتلها و کاملاً متفاوت با عوارض کسبي هتلها و
مسافرخانه ها و... است که در ازاء بهره‌مندي و انتفاع آنان از خدمات اين شهرداري
وصول مي‌گردد. اينها ماهيتاً دو چيز مجزا هستند. يکي ماليات هست که توسط دارايي
دريافت مي‌گردد و ديگري عوارضي است که توسط شهرداري تعيين و دريافت مي‌شود و موارد هزينه کرد اين دو نيز
متفاوت است.
همچنين نامبرده در
مستندات خود به رأي شماره 555 ـ1383/11/4 ديوان محترم عدالت اداري استناد کرده‌اند. در اين خصوص نيز
عرض مي‌گردد مستند صدور اين رأي چنانچه در متن رأي نيز بدان اشاره شده بند «د» ماده 3 قانون اصلاح موادي از قانون
برنامه سوم توسعه (موسوم به تجميع عوارض) بوده است. که برابر اين ماده عوارض خدمات
هتل، متل، مهمان‌سرا، ...، 2% هزينه تعيين که به حساب شهرداريها واريز مي‌گرديد.
اما از زمان تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده ساير قوانين مالياتي از جمله ماده
مزبور قدرت اجرايي خود را از دست داده‌اند و عوارض فوق‌الذکر از صاحبان هتلها و
... دريافت نمي‌گردد. فلذا شهرداريها به استناد اختيار کلي مندرج در بند 26 ماده 55 قانون شهرداريها و رعايت اصل برابري و
عدالت در دريافت عوارض در هنگام وضع عوارض ساليانه محلي به اين مقوله پرداختند.
ضمن اين که ماده فوق که برابر تصوير دفاعيات پيوست مورد استناد شاکي مي‌باشد خود
تأييدي بر صحت اخذ عوارض از شاغلين اين صنوف مي‌باشد که حاليه به علت حذف آن،
اختيار شهرداري و شوراي اسلامي شهر در وضع عوارض محلي اعمال مي‌گردد.
همچنين شاکي ادعا مي‌کنند
که عوارض مربوط به هتل، مسافرخانه و مهمانپذير و... جزء عوارض ملي بوده در حالي که عوارض ملي به عوارضي
نظير عوارض نوسازي و خودرو که به صراحت ميزان آن در قانون مشخص شده اطلاق مي‌شود.
در صورتي که در هيچ کجاي قانون ماليات بر ارزش افزوده اشاره‌اي به عوارض شغلي نشده
است. به طور کلي عوارض شغلي جزء عوارض محلي هستند و اين رويه‌اي ثابت در سراسر
کشور هست که با واقعيت نيز تطبيق مي‌کند چرا که صنوف و مشاغلي که در داخل شهر
فعاليت مي‌نمايند از خدمات
شهرداري منتفع گرديده و بايد هزينه آن را به شهرداري مربوطه پرداخت نمايند.
ضمناً درجه بندي هتلها
که مبناي وصول عوارض قرار داده شده به عنوان معيار مناسبتري در تعيين عوارض اين
صنف مي‌باشد. بنابراين در سال 1392 عنوان و ميزان عوارض موصوف در تعرفه شهرداري
عدد ثابتي و بر اساس درجه‌بندي جايگزين ميزان درصدي عوارض سال 1390 گرديده است که
به جهت استنباط عموم از ميزان درصدي عوارض، شايد اين ذهنيت را ايجاد نمايد که ماليات بر ارزش افزوده هست در
حالي که صرفاً بيان‌کننده عوارض اين صنف هست و ايرادي به اين نحوه وضع عوارض وارد
نمي‌باشد.
النهايه به صراحت بند
26 ماده 55 قانون شهرداريها و بند 16 و 26 ماده 71 قانون تشکيلات شوراها و ماده 3 آيين‌نامه نحوه وضع و
وصول عوارض توسط شوراي اسلامي و ... و به استناد تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر
ارزش افزوده که اختيار وضع عوارض محلي جديد را که در آن قانون پيش‌بيني نشده بر
عهده شوراها قرار داده و در راستاي اعمال سياستهاي کلي دولت مندرج در ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه بر
مبناي سوق دادن درآمدهاي شهرداري از املاک به سمت
مشاغل و بهاي خدمات بهره‌برداري از واحدهاي احداثي در اين کاربريها جهت ايجاد منابع درآمدي پايدار و با تأکيد بر
اين واقعيت که مشاغلي که در حوزه شهر فعاليت مي‌نمايند از جمله جامعه محترم هتلداران از خدمات شهرداري
مربوطه بهره مند مي‌گردند و بايد در تأمين هزينه ارائه اين خدمات سهيم باشند صدور
حکم بر ابقاء تعرفه معترض عنه مورد تمناست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت
اداري در تاريخ 1394/12/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و
مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح
زير به صدور رأي مبادرت کرده است.