راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/682 1391/11/14

تاريخ دادنامه: 1391/10/25 شماره دادنامه: 781 کلاسه پرونده: 89/682
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: نماينده ولي فقيه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي مبني بر اصلاح بند 2 مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري موضوع نامة شماره 4785ـ 89/3 مورخ 1389/2/21 معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي حوزه معاون اول رياست جمهوري
گردش کار: نماينده ولي فقيه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه به موجب لايحه شماره 446021/89 ـ 1389/9/7 اعلام کرده است که:
«با عنايت به مفاد نامه محرمانه شماره 4785ـ1389/2/21 به عنوان استاندار تهران در خصوص اصلاحيه دومين بند مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين خواري که حسب درخواست وزير جهاد کشاورزي صورت گرفته است به استحضار مي‌رساند:
مقدمه
نهاد وقف از سنتهاي حسنه پيامبر گرامي اسلام حضرت محمد (ص) و امير مؤمنان حضرت علي (ع) مي‌باشد که افراد نيکوکار و خير انديش به تأسي و پيروي از آن بزرگواران طي قرون و اعصار گذشته اموال و املاک خود را وقف نموده و منافع و عوايد آنها را در جهت انجام امور عام المنفعه اختصاص داده‌اند.
بر عقول سليم آشکار است که اين گونه افراد خير و معتقد که در مقام ايجاد صدقه جاريه بر مي‌آيند، هرگز مال يا ملکي را که متعلق به ديگري است يا شرعاً بر آن مالکيت و تصرف ندارند مورد وقف قرار نداده و نمي‌دهند، مضافاً که اکثر وقف‌نامه‌ها و اسناد اجاره در سابق در محضر علماي بزرگ تنظيم شده و علماء و معتمدين ذيل يا ظهر يا حاشيه آنها را تصديق و تسجيل کرده‌اند و تعداد بسياري از اين اسناد در سازمان اوقاف و امور خيريه و آستان قدس رضوي و کتابخانه ملي و آرشيوها وجود دارد.
با اين مقدمه جاي تعجب و تأسف است که از سوي وزارت جهاد کشاورزي و سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري نسبت به صحت موقوفات و اراضي متصرفي آنها ايجاد ترديد مي‌شود و تأسف آورتر اين که از طريق کارگروه زمين‌خواري که بايستي با متجاوزين به اراضي مقابله نمايد، از موقوفات سند و دليل مطالبه کنند و از سازمان ثبت اسناد و املاک بخواهند سند موقوفات را به نام منابع ملي تغيير دهد. بايد به اين پرسش پاسخ دهند که مسئله زمين خواري کجا؟ و موضوع وقف کجا؟
موقوفات و منابع طبيعي
با حفظ مقدمه فوق، لازم به توضيح است که پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي و ايجاد شبهه نسبت به اسناد و اراضي موقوفات ناشي از القائات بعضي از مسؤولان سازمان جنگلها و ... است که طي چند سال گذشته بر امحاء اراضي موقوفات اصرار دارند و به نامه‌ها و استدلالهاي اين سازمان و موازين شرعي و قانوني مربوط به وقف بي اعتنايي نشان مي‌دهند و حتي توافق و امضاي وزارت جهاد کشاورزي را ناديده مي‌گيرند که ذيلاً به بعضي از آنها اشاره مي‌نمايد:
1ـ بعد از پيروزي شکوهمند انقلاب اسلامي ايران و در اجراي فرمان تاريخي حضرت امام خميني (قدس سره) مبني بر برگشت رقبات وقفي که به دست حکام جور از وقفيت خارج شده بود، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه در سال 1363 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. در مقدمه قانون قيد شده «کليه موقوفاتي که بدون مجوز شرعي به فروش رسيده يا به صورتي به ملکيت درآمده باشد به وقفيت خود برمي‌گردد»، به موجب تبصره 5 اين ماده واحده، وزارت کشاورزي و سازمان اوقاف موظف به تهيه آيين‌نامه اجرايي قانون شده‌اند. آيين‌نامه مذکور با امضاي وزير وقت کشاورزي و سرپرست سازمان تهيه و در تاريخ 1363/9/7 به تصويب هيأت وزيران رسيد و ماده 10 آن چنين مقرر مي‌داشت: «موقوفاتي که در اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مصوب شهريور 1342 به عنوان مرتع ملي اعلام گرديده از تاريخ تصويب قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه در اختيار سازمان اوقاف و متوليان مربوطه قرار مي‌گيرد» اين ماده آيين‌نامه و توافق نامه مربوط به آن بيش از ده سال با روالي منطقي اجرا گرديد و هرجا که در محدوده اراضي موقوفات (محدوده مشخص در وقفنامه‌ها و اسناد مالکيت و سوابق مربوط) زميني به عنوان منابع ملي (مرتع) تشخيص داده شده بود حتي اگر از سوي دولت به غير هم واگذار گرديده بود به وقف برگشته و تحويل متصديان موقوفات عام مي‌شده‌است و دادنامه‌هاي شماره 75 و 74 مورخ 1365/9/27 و شماره 50 مورخ 1370/5/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مفاد ماده 10 آيين‌نامه را پس از اخذ نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان تأييد و تنفيذ نموده‌است.
2ـ متأسفانه وزارت جهاد کشاورزي بدون هرگونه حجت شرعي و قانوني به صورت يک طرفه و بدون موافقت و دخالت سازمان اوقاف و امور خيريه ماده 10 آيين‌نامه را از طريق هيأت وزيران وقت در تاريخ 1374/2/3 حذف نمود و باعث بروز مشکلات عمده و ابطال اسناد هزاران هکتار از اراضي موقوفات عام در کل کشور (متعلق به آستان قدس رضوي و موقوفات تحت تصدي سازمان اوقاف و امور خيريه و حضرت معصومه (س) و حضرت علي ابن موسي (ع) واقع در شيراز (شاه چراغ) و غيره و موجب سوء استفاده از واگذاري اين قبيل اراضي پس از اخذ سند مالکيت به نام دولت گرديده است، در حالي که اين اراضي ساليان متمادي در تصرف وقف بوده و در مورد آنها عمل به وقف شده است و مطابق رأي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عالي کشور تصرف به عنوان وقفيت دليل وقفيت است و همان گونه که استحضار دارند آراء وحدت رويه در حکم قانون مي‌باشد.
3ـ با پيگيريهاي مستمر سازمان اوقاف و امور خيريه و آستان قدس رضوي و ساير متصديان و متوليان موقوفات عام، ماده 10 آيين‌نامه اجرايي قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه، به موجب تصويب‌نامه شماره 62074/15872ـ 1378/12/21 هيأت وزيران با تغييراتي نسبت به ماده 10 قبلي به تصويب رسيده و سازمان جنگلها و مراتع را مکلف نمود که بهره‌برداري از اين قبيل اراضي واقع در املاک موقوفه را به موقوفات واگذار نمايد.
متن اصلاحي ماده 10 مقرر مي‌دارد: «چنانچه تمام يا بخشي از اراضي قابل واگذاري واقع در حريم روستاهاي موقوفه عام در اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مصوب سال 1346 به عنوان انفال منابع ملي اعلام شده باشد مي‌بايد حق بهره‌برداري از آن توسط سازمان جنگلها و مراتع کشور به سازمان اوقاف و امور خيريه و متوليان واگذار شود».
علي‌رغم اين سوابق نه تنها سازمان جنگلها و مراتع به اين تعهدات عمل نکرد بلکه در بعضي مناطق مديريتهاي امور اراضي وابسته به وزارت جهاد کشاورزي (هيأتهاي هفت نفره زمين) نيز به ادعا و تصور اين که قسمتهايي از اراضي وقفي موات بالاصاله است اقدام به جدا کردن عرصه‌هاي وسيعي از اراضي مذکور نموده‌اند، در صورتي که اين اراضي به صورت آبي يا ديم مورد کشت قرار مي‌گرفته و در يد موقوفه بوده و مکرراً به اشخاص اجاره داده مي‌شده‌است و يا به عنوان ملحقات و حريم موقوفات از علف چر يا گياهان صنعتي آنها بهره‌برداري مي‌گرديده است که سوابق آنها موجود است.
4ـ توجه به سوابق مذکور به خوبي مدلل مي‌دارد که وزارت جهاد کشاورزي نه تنها اراضي واقع در محدوده موقوفات و حريم آنها را مشمول ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها ومراتع مصوب 1346 نمي‌دانسته بلکه قبول نموده آن قسمت از اراضي موقوفات را که قبلاً به عنوان انفال و منابع ملي اعلام شده بود به سازمان اوقاف و متوليان مسترد دارد مضافاً که حسب قسمت اخير تبصره6 الحاقي به قانون ابطال (مصوب 1380/12/19 مجلس شوراي اسلامي) نيز حريم موقوفات و اراضي منابع ملي واقع در موقوفات که تا تاريخ 1365/12/16 احياء گرديده از شمول مقررات قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مستثني شناخته شده است. با اين سوابق قانوني، پيشنهاد وزير جهاد کشاورزي به کارگروه زمين خواري در مورد مطالبه اسناد از موقوفات هيچ‌گونه توجيه شرعي و قانوني و منطقي ندارد.
مستندات شرعي:
در خصوص اراضي که ادعاي مرتع و موات بودن آنها شده و داخل در پلاکهاي وقفي است از حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) و حضرت آيت‌اله‌العظمي خامنه‌اي رهبر معظم انقلاب اسلامي (ادام‌اله ظله) از سوي سازمان اوقاف و امور خيريه، آستان قدس رضوي، امور اراضي و سازمان جنگلها و ... استفتائاتي صورت پذيرفته است که کاملاً راه‌گشاست اما متأسفانه سازمان جنگلها و ... با تفسير و بهانه‌هاي مختلف از برگشت اراضي به وقف جلوگيري يا به خروج آنها از وقف اقدام مي‌نمايد که تعدادي از استفتائات به شرح ذيل جهت مزيد استحضار درج مي‌گردد:
الف ـ پاسخ فتاوي حضرت امام خميني ( قدس سره الشريف):
1ـ اگر در متن وقف نامه قريه وقف شده، حريم جزء آن است و به عنوان وقفيت باقي است.
2ـ موقوفات بايد به حال وقفيت باقي و عمل به وقف شود.
3ـ اراضي مذکور (اراضي مورد تعليف مجاور اراضي بوته‌هاي گياه بياباني) تابع اراضي موقوفات است هر چند که موات است و احياء آن جايز نيست.
4ـ اينها (اراضي شن و ماسه‌اي و خاک رسي در بين رقبات موقوفه) انفال نيستند و موقوفه هستند.
5 ـ وقف از وقفيت خارج نمي‌شود و تصرف در آن منوط به اجازه متولي شرعي با مراعات مصلحت وقف است.
6 ـ حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) در کتاب الوقف التحرير الوسيله ذيل مسائل 92 و 94 شياع مفيد علم، بينه شرعي، اقرار متصرف و عمل به وقف را مثبت وقفيت مي‌دانند که اين نظريه جامع فقهي حتي در صورت نبودن وقف نامه مورد استفاده و استناد است.
ب ـ پاسخ فتاوي از حضرت آيت‌اله‌العظمي خامنه‌اي رهبر معظم انقلاب اسلامي
1ـ عدم صحت وقف جنگلها و مراتع طبيعي و هر آنچه که از انفال و اموال عمومي است به ملاحظه اين که ملک اختصاصي شخص خاصي نيست منافات با تبعيت حريم از ذي‌الحريم ندارد، بلکه جنگل و مرتع و اراضاي موات اصلي واقع در کنار رقبات موقوفه هر مقدار از آن که عرفاً حريم مورد نياز در استفاده از رقبه موقوفه محسوب باشد تابع رقبه موقوفه در احکام و آثار شرعي وقف است و کسي حق جدا کردن حريم در اين باره از ذي‌الحريم و يا تملک و نقل و انتقال ملکي آن را ندارد و هر آنچه که سابقه عمل وقف دارد محکوم به صحت وقفيت آن است مگر خلاف آن ثابت شود.
2ـ هر مقدار از مراتع و اراضي جنگلي واقع در کنار و مجاورت اراضي موقوفه که جزء حريم املاک موقوفه محسوب باشد تابع موقوفه است و حکم انفال و اموال عمومي بر آن مترتب نيست و ميزان در محسوب شدن به عنوان حريم ملک، عرف محل و نظر خبرگان اين امر است.
3ـ هر آنچه از اراضي واقع در محدوده قريه موقوفه که عنوان خاص قريه موقوفه شامل آن مي‌شود شرعاً محکوم به وقفيت است حتي اگر بعد از عمل به وقف نسبت به آن پس از سالياني به صورت باير يا موات درآمده باشد باز هم از وقفيت خارج نمي شود و بايد کماکان نسبت به آن به وقف عمل شود و قابل جدا کردن از وقف و استملاک يا الحاق به اراضي منابع طبيعي نيست واحکام و آثار انفال و اموال عمومي بر آن مترتب نمي‌شود.
4ـ موقوفاتي که از قديم‌الايام تا زمان حاضر به آن عمل مي‌شود و شهرت به وقفيت دارد نيازي به سند کتبي ندارد و محکوم به وقفيت است و تصرف در آن بدون اذن متولي شرعي و صلاح وقف حکم تصرف در غصب دارد.
نتيجه:
با توجه به مراتب و به خصوص وجود فتاواي معتبر فوق‌الذکر از رهبر کبير انقلاب حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) و رهبر معظم انقلاب اسلامي حضرت آيت‌اله خامنه‌اي (مدظله العالي) که کراراً بر بقاي املاک وقفي به وقفيت (ولو با ادعاي مرتع يا موات بودن آنها) تأييد فرموده‌اند به نظر مي‌رسد پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي و اقدام ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي در اعلام اين که ادعاهاي سازمان اوقاف بر اراضي و اسناد آنها جمع‌آوري و هر جا که سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت اسناد و املاک سند آن را طبق مقررات قانوني به نام منابع ملي صادر نمايد، بر خلاف فتاوي مذکور و مغاير با قاعده يد و اصل استصحاب و اصاله‌الصحه مي‌باشد و اراضي موقوفات را نمي‌توان به عنوان مرتع و منابع ملي و موات از يد متولي شرعي خارج کرد و اسناد آن را تغيير داد. در مورد اسناد راجع به وقف لازم به يادآوري است که حتي در موقوفاتي که به علل مختلف و در طول زمان اصل وقف نامه از دسترسي متولي يا موقوف‌عليهم خارج شده باشد، موازين شرعي و شياع محلي و اقرار متصرف و سيره جاريه عمل به وقف، حاکم بر موضوع است و به علاوه دلايل و مدارک متعدد ديگر از جمله اجاره‌نامه، سابقه ثبتي، پرونده‌ها و سوابق اوقافي در وقفيت اين گونه رقبات و استمرار آن شبهه و ترديدي باقي نمي‌گذارد.
با عنايت به مجموع مراتب و اين که در شوراي حفظ حقوق بيت‌المال نيز تأکيد گرديده با متجاوزين و متصرفين غيرقانوني موقوفات نيز مانند ساير اراضي ملي و دولتي برخورد قاطع صورت گيرد و با توجه به اين که شائبه مفاسد اقتصادي و زمين‌خواري و مقايسه مفسدين و زمين‌خواران با موقوفات و واقفين و متوليان آنها موضوعاً منتفي و قياس مع الفارق است و مطالبه اسناد از ادارات اوقاف و متوليان و تبديل آنها هيچ‌گونه توجيه شرعي و قانوني ندارد. علي‌هذا خواهشمند است دستور فرماييد با عنايت به مطالب پيش‌گفته ابطال اصلاحيه بند2 مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري حسب پيشنهاد وزير کشاورزي مورد استدعاست و از نتيجه اين سازمان را مطلع نمايند.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زير است:
«جناب آقاي دکتر تمدن، استاندار محترم تهران
سلام عليکم،
احتراماً، حسب درخواست وزير جهاد کشاورزي در پنجاه و چهارمين جلسه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و بررسيهاي دبيرخانه ستاد، دومين بند مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري (موضوع ابلاغيه شماره 32562ـ 88/م ـ1388/10/27) به شرح زير اصلاح مي‌گردد.
وزارت جهاد کشاورزي:
همه ادعاهاي سازمان اوقاف بر اراضي و اسناد آنها را جمع‌آوري نمايد. هر جا سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت سند آن را طبق مقررات قانوني به نام منابع ملي صادر نمايد.
پيشنهادات و برنامه‌هايش براي مديريت و استفاده بهينه از اراضي را ارائه کند.
معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي ـ علي آقا محمدي»
علي‌رغم مکاتبه با دفتر امور حقوقي دولت و پيگيري موضوع تا زمان رسيدگي در هيأت عمومي لايحه دفاعيه واصل نشده است.
قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 42128/30/90ـ1390/2/10 اعلام کرده است که:
«موضوع بند 2 اصلاحي مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري موضوع نامه شماره 4785ـ1389/2/21 معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي (حوزه معاون اول رياست جمهوي)، در جلسه مورخ 1390/1/31 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت که نظر فقهاي معظم به شرح ذيل اعلام مي‌گردد:
اطلاق مصوبه شامل مواردي مي‌گردد که حجت شرعي از قبيل يد، شياع، تصرف بلامعارض، بينه و... بر وقفيت باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.