راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/452 ،مورخ1391/11/3

تاريخ دادنامه: 1391/10/18 شماره دادنامه: 771 کلاسه پرونده: 89/452
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقايان: اميرحسين ظريف مقدم و حامد وفادار به وکالت از آقايان: 1ـ مجيد عباس زادگان 2ـ هادي عطار جعفري 3ـ عباس کاظمي 4ـ عليرضا روبند فروش 5 ـ سعيد ميريان 6 ـ حسـن طالعي 7ـ عليرضا شهرام حاجي محـمدي و خانم مـنصوره جوان
8 ـ رمضانعلي باقرزاده صفاريان 9ـ محمود برهاني 10ـ حسن نظري 11ـ احسان عطار 12ـ علي‌اصغر زحمتکش 13ـ سيدمحمد حسيني 14ـ محمدجواد رضواني نژاد 15ـ محسن صانعي قاليباف و سلمان آذرگشب 16ـ حميد مرادي 17ـ حسن بيرجندي 18ـ علي بماني نائيني 19ـ احمد ارفع رحيميان 20ـ حسين زارع 21ـ غفار محمدزاده
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ 1384/11/3 شوراي اسلامي شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهاي تبليغاتي
گردش کار: وکلاي شکات به شرح دادخواست تقديمي، ابطال مصوبه مورخ 1384/11/3 شوراي اسلامي شهر مشهد، در ارتباط با عوارض تابلوهاي تبليغاتي را خواستار شده‌اند و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده‌اند که:
«الف: مقدمه:
شوراي اسلامي شهر مشهد مصوبه‌اي تحت عنوان «عوارض تابلوهاي تبليغاتي» به تصويب رسانيده و اقدام به اصلاح مصوبه شماره 1551/1/رش ـ 1378/8/23 در خصوص دستورالعمل تابلوهاي تبليغاتي با هدف حفظ زيبايي ساختمانها و مبلمان و مناظر شهري و... چگونگي ساخت و جانمايي انواع تابلوهاي تبليغاتي و... کرده است و به همين استناد به شهرداري مشهد اجازه داده است تا به نسبت عوارض تعييني در مصوبه مذکور اقدام به اخذ عوارض از تابلوهاي تبليغاتي بنمايد.
ب: دفاعيات:
1ـ مصوبه مورد اعتراض در جلسه غيرعلني مورخ 1384/11/3 تصويب شده اين در حالي است که در همين مورخه شوراي اسلامي شهر مشهد حق تصويب چنين مصوبه‌اي را نداشته است چرا که به موجب لايحه اصلاح موادي از قانون برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهاي وارداتي، عوارض ارائه‌دهندگان خدمات (هتلها) در آن معين شده يعني به موجب بند دال ماده 4، عوارض تعييني به مأخذ 2 درصد براي هتلها در نظر گرفته شده بود و به موجب ماده 5 همان قانون برقراري و تعيين هر گونه عوارض از ارائه‌دهندگان خدمات مشمول اين قانون توسط شوراهاي اسلامي شهر و ساير مراجع ممنوع شده است، با اين وصف شوراي اسلامي مشهد در زماني که حق تعيين عوارض و ايجاد مصوبه از وي سلب شده بوده و قانون خاص تکليف عوارض هتلها را در تمام سطوح مشخص کرده بود اقدام به تصويب مصوبه مورد اعتراض کرد که فاقد هر گونه وجاهت قانوني مي‌باشد.
2ـ همچنين قانونگذار محترم پس از تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده مجدداً تعيين تکليف کرده و در خصوص عوارض براي ارائه‌دهندگان خدمات ميزان عوارض دريافتي را مشخص کرده است:
از مورخ 1387/2/17 و تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده طبق ماده 16 آن، نرخ ماليات بر ارزش افزوده 5/1درصد است و منطبق برماده 38 آن نرخ عوارض شهرداريها و دهياريها در رابطه با کالاها و خدمات مشمول اين قانون علاوه بر ماليات ماده 16، 5/1درصد است. با اين توضيح مشخص است ميزان عوارض دريافتي (ماليات و عوارض) مجموعاً 3 درصد بوده و هيچ مرجعي حق ايجاد مصوبه يا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور در قانون فوق را نداشته است و تمامي مراجع موظف به تبعيت از آن مي‌باشند.
3ـ در ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده تمامي قوانين مغاير ملغي و بلااثر شده است و در ماده 50 نيز برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع کالاها و خدماتي که در اين قانون تکليف ماليات و عوارض آنها معين شده است توسط شوراي اسلامي و ساير مراجع ممنوع مي‌باشد.
4ـ به استحضار قضات معزز مي‌رساند شوراي اسلامي شهر مشهد بدون در نظر گرفتن اين مطلب که هتلها قبل از تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده 2 درصد عوارض پرداخـت مي‌کرده‌اند و پـس از تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده عوارض را بر مبناي 3 درصد پرداخت مي‌نمايند، اقدام به تصويب مصوبه مورد اعتراض، خارج از صلاحيت خود برخلاف هدف مقنن کرده، نموده است. آن هم عوارضي که بابت آن هيچ خدماتي ارائه نمي‌شود و در غير اين صورت موکلان مي‌بايست به دو مرجع (دارايي و شهرداري) عوارض بپردازند.
5 ـ با عنايت به دفاعيات فوق در باب رد مصوبه مورد اعتراض جهت تنوير ذهن عالي مقامان بيان مي‌شود که شهرداري زماني محق دريافت عوارض مي‌باشد که در قبال اخذ آن خدماتي در راستاي آن عوارض خاص به مؤديان ارائه نمايد اين در حالي است که شهرداري هيچ خدمتي در قبال تابلوهاي منصوب بر سر درب يا نماي هتلها ارائه نمي‌دهد که ذي‌حق در دريافت عوارض باشد.
همان گونه که از عنوان مصوبه معترض فيه برمي‌آيد عوارض متعلق مربوط به عوارض تابلوهاي تبلغاتي بوده و تابلوهاي منصوب بر سردرب هتلها يا نماي بيروني متضمن هيچ گونه تبليغي نيست و صرفاً جهت تعرفه مکان و ساختمان هتل است و در متن آن تابلوها هيچ عبارتي متضمن تبليغ درج نمي‌شود و صرفاً نام هتل با پسوند هتل مي‌آيد از باب مثال (هتل ارس) يا (هتل مشهد) و قص علي‌هذا، همان طور که ملاحظه مي‌فرماييد صرفاً جهت معرفي و راهنمايي زوار حضرت رضا (ع) اين تابلوها منصوب شده است و هيچ تبليغي در آن وجود ندارد چرا که تبليغ مي‌بايد مبالغ بوده و خدمات يا تفاوت با ساير صنوف را بيان نمايد که هيچ کدام در تابلوهاي مذکور ديده نمي‌شود.
بناءً علي هذا با عنايت به مراتب فوق، درخواست ابطال مصوبه شماره 39458/21 ـ 1383/10/20 شوراي اسلامي شهر مشهد و صدور رأي در غالب وحدت رويه به دليل تعارض و تخالف با قانون ماليات بر ارزش افزوده از حضور قضات شريف ديوان عدالت اداري تحت تمني است.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است:
«مصوبه شماره1551/1/ش ـ1378/8/22 شوراي اسلامي شهر در خصوص دستورالعمل تابلوهاي تبليغاتي با هدف حفظ زيبايي ساختمانها، مبلمان و مناظر شهري و ساماندهي چگونگي ساخت و جانمايي انواع تابلوهاي تبليغاتي، تجاري و اطلاع رساني ضمن تبديل از بهاي خدمات به عوارض به شرح ذيل اصلاح مي‌گردد. بديهي است مصوبه مذکور، مرجع اين لايحه بوده و مواردي از آن که بدين وسيله اصلاح نمي‌گردد قانوني و لازم‌الاجرا مي‌باشد.
1ـ از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين لايحه، تمام واحدهاي صنفي، صنعتي، توليدي، توزيعي، خدماتي، اداري، بانکها و مؤسسات مالي و اعتباري، صندوقهاي قرض‌الحسنه و... مشمول مصوبه مذکور، مجاز به نصب تنها يک تابلوي شناسايي کسب (واحد) رايگان در سر درب واحد براي هر ممر مي‌باشند.
تبصره1: عرض تابلوهاي شناسايي کسب، در سردرب واحد، با عرض حداکثر يک سوم ارتفاع واحد، (مشروط بر آن که عرض تابلو بيشتر از دو متر و ارتفاع آن بيشتر از شش متر از سطح معبر نباشد) و به طول حاشيه واحد در ممر، قابل نصب مي‌باشد.
تبصره2: منظور از تابلوي شناسايي کسب، تابلوهايي است که فقط جنبه معرفي کسب و حرفه مالک را دارد و فاقد هر گونه آرم، نام و نشانه‌اي از محصولات و کالاهاي تجاري باشد، مشروط بر اين که صرفاً جنبه نمايندگي يا شغل غالب نداشته باشد.
2ـ به جز تابلوهاي شناسايي کسب قيد شده در اين مصوبه، هر يک از اشخاص حقيقي و حقوقي که تابلويي در سردرب مکان خود نصب نمايند بايد ساليانه به ازاي هر مترمربع تابلو، بر اساس ضريبي از P (ارزش معاملاتي املاک) عوارض پرداخت نمايند. ضريب p طبق ضريب تعيين شده در جدول پيوست ممهور به مهر شورا مي‌باشد.
3ـ عقد قراردادهاي نصب تابلو، يک ساله است، ليکن براي همراهي با نيازهاي متقاضيان، قراردادهاي تا سه ماه به مبلغ 40% و سه تا شش ماه 70% و شش تا نه ماه به ميزان 90% مبلغ قرارداد ساليان محاسبه مي‌شود.
4ـ براي حفظ زيبايي و پيشگيري از مخدوش شدن نماي عمومي شهر، نصب هر گونه تابلو در هر محل، اعم از سردرب، نما، جوانب و يا بام ساختمان، منوط به کسب مجوز از شهرداري مي‌باشد.
5 ـ تابلوهاي واحدهاي آموزشي و بهداشتي دولتي و غيردولتي، فرهنگي و ورزشي که در ارتفاع نصب شده‌اند در صورتي که تبصره‌هاي بند 1 را رعايت کرده باشند رايگان است.
6 ـ محاسبه تعرفه‌ها براي تابلوهاي مربوط به تبليغ کالاهاي خارجي (کالاهايي که در خارج از کشور توليد مي‌شود) به ميزان سه برابر انواع مشابه ايراني است.
7ـ نصب تابلو در ارتفاع ملک شخصي با رعايت ضوابط، مقررات و جوانب ايمني، منوط به کسب مجوز از شهرداري و محاسبه 80% تعرفه بيلبورد است.
8 ـ در صورت نصب هر گونه تابلو بدون مجوز شهرداري عوارض مربوطه به علاوه 20% اخذ خواهد شد.»
در پاسخ به شکايت شکات، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 4367/3/ش ـ 1389/9/6، توضيح داده است که:
«1ـ شوراي اسلامي شهر مشهد بر اساس وظايف و اختيارات مصرح در بند 16 ماده 76 ( ماده 71 قديم) و ماده 80 ( ماده 77 قديم) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور طي مصوبه شماره 6055/2/ش ـ 1384/11/11 اقدام به تصويب دريافت عوارض از تابلوهاي تبليغاتي را کرده و جهت تأييد و تصويب نهايي به استانداري خراسان رضوي تقديم کرده است. پس از آن استاندار طي نامه شماره 1/91188 ـ 11384/11/3 مصوبه مذکور را تأييد و تصويب نمود ضمن آن که در آن تأييديه اعلام شد که عوارض ياد شده مغايرت قانوني ندارد.
بنابراين با توجه به اين که به صراحت تبصره 4 ماده 5 قانون تجميع عوارض و تبصره 4 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مسؤوليت نظارت بر حسن اجراي مادتين اشاره شده مبني بر تصويب و اجراي مصوبات شوراهاي اسلامي شهرها در خصوص عوارض به عهده وزارت کشور قرار داده شده است و مطابق ماده 2 لايحه قانوني اختيارات استانداران کشور جمهوري اسلامي ايران مصوب 1359/3/29، استانداران در قلمرو مأموريت خود، نماينده عالي دولت محسوب و مسؤول اجراي سياست عمومي دولت در حوزه مأموريت خود هستند و درکليه امور اجرايي استان نظارت تامه و عاليه دارند. لذا با توجه به اين که استانداران هم نماينده عالي دولت و زير مجموعه وزارت کشور مي‌باشند، حسن اجراي مواد ياد شده (که در تبصره يک هر دوي آنان، وضع عوارض محلي جديد يا افزايش نرخ هر يک از عوارض محلي از اختيارات شوراهاي اسلامي شهرها قرار داده شده) به ايشان محول شده است.
2ـ با عنايت به مواد 52 و 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، ممنوعيت تصويب و برقراري عوارض توسط شوراهاي اسلامي، فقط در خصوص انواع کالاهاي وارداتي و توليدي، ارائه خدمات مشخص شده در قانون مي‌باشد و قطعاً مفاد اين قانون در تزاحم و تعارض با مصوبات شوراي اسلامي شهر مشهد در رابطه با اخذ عوارض از تابلوهاي واحدهاي صنفي، صنعتي، توليدي، خدماتي و... نمي‌باشد زيرا مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد مبني بر دريافت عوارض از هتلها و ارائه‌دهندگان خدمات نيست بلکه از کليه کساني است که ضوابط نصب تابلوهاي تبليغاتي و شناسايي را رعايت نمي‌نمايند و شهر مقدس مشهد بويژه مرکز آن که منتهي به بارگاه منور حضرت رضا (ع) مي‌شود را دچار اختلال زيبايي کرده و فضاي حاشيه خيابانها و ساختمانهاي سطح شهر را نامنظم، شلوغ و داراي تزاحم کرده است. البته صراحت مندرج در تبصره يک ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مؤيد و مصدق اين مطلب مي‌باشد.
3ـ محضر قضات معروض مي دارد که مطابق بند 1 و نيز تبصره 1 و تبصره 2 بند 1 مصوبه ياد شده شوراي اسلامي شهر مشهد، از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين مصوبه، تمام واحدهاي صنفي، صنعتي، توليدي، توزيعي، خدماتي، اداري، بانکها و مؤسسات مالي و اعتباري، صندوقهاي قرض الحسنه و... مشمول مصوبه مذکور، مجاز به نصب تنها يک تابلوي شناسايي کسب (واحد) رايگان در سر درب واحد براي هر ممر مي‌باشند، به گونه‌اي که عرض تابلوهاي شناسايي کسب، در سردرب واحد، با عرض حداکثر يک سوم ارتفاع واحد، (مشروط بر آن که عرض تابلو بيشتر از دو متر و ارتفاع آن بيشتر از شش متر از سطح معبر نباشد) و به طول حاشيه واحد در ممر، قابل نصب باشد.
ضمناً منظور از تابلوي شناسايي کسب، تابلوهايي است که فقط جنبه معرفي کسب و حرفه مالک را دارد و فاقد هر گونه آرم، نام و نشانه‌اي از محصولات و کالاهاي تجاري باشد.
لذا با اين اوصاف، تابلوهايي مشمول پرداخت عوارض هستند که شرايط مذکور را رعايت نکرده باشند.
4ـ با توجه به بند 4 مصوبه مذکور که عنوان کرده: «به جهت حفظ زيبايي و پيشگيري از مخدوش شدن نماي عمومي شهر مشهد، نصب هر گونه تابلو در هر محل، اعم از سردرب، نما، جوانب يا بام ساختمان، منوط به کسب مجوز از شهرداري مي‌باشد». عدم مراجعه هتلداران در آن زمان به سازمان فرهنگي و تفريحي شهرداري مشهد و انجام اقدامات مقتضي در راستاي اخذ مجوز لازم و نصب قانوني تابلوهاي مربوطه مطابق استانداردها و آيين‌نامه‌هاي ابلاغي، توجيهي نداشته و تخلف آشکار نسبت به اجراي نص صريح مصوبات شوراي اسلامي شهر مشهد بوده است.
5 ـ طي نامه شماره 89356/88/33 ـ 1388/8/3 مديريت درآمدهاي عمومي و مشارکتهاي کلان اقتصادي با موضوع استفسار، مطالبي در مورد عوارض تابلوهاي تبليغاتي مربوط به هلتهاي چند طبقه مطرح شده است که پيرو آن، شوراي اسلامي شهر مشهد بر اساس مصوبه شماره 4279/3/ش ـ 1388/9/24 اين شورا اقدام به رفع ابهام از مصوبه مورد اشاره در مورد عوارض تابلوهاي تبليغاتي کرده به طوري که در ماده 2 اين مصوبه آمده است: «ساختمانهاي اشاره شده در بند يک مصوبه ياد شده مجاز به نصب تنها يک تابلوي شناسايي کسب (واحد) رايگان در سردرب واحد براي هر ممر مي‌باشند و بيش از آن ممنوع است.»
همچنين در ماده 3 اين مصوبه چنين آمده: «در صورتي که ساختمانهاي مجاز در بند يک آن مصوبه اقدام به نصب تابلوي بزرگتر از ابعاد موضوع تبصره يک مصوبه مورد اشاره نمايند، مشمول پرداخت عوارض مي‌شوند.»
6 ـ به استناد ماده 83 (80 قديم) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور مصوب 1375/3/1 و اصلاحات مصوب 1382 و 1386/8/27، مصوبات کليه شوراهاي موضوع اين قانون در صورتي که پس از دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگيرد لازم‌الاجرا مي‌باشد که در خصوص مصوبات ياد شده هيچ اعتراضي صورت نگرفته است.
همچنين وفق ماده 80 (77 قديم) قانون مزبور، شوراي اسلامي شهر مي‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تأمين بخشي از هزينه‌هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر اقدام نمايد. با توجه به مفاد اين ماده قانوني مصوبات شوراي اسلامي شهر مشهد هيچ گونه تعارض و تضادي با ساير قوانين موجود در اين زمينه نداشته و هيچ لزومي ندارد که شهرداري در قبال وضع عوارض، به برخي مؤديان از جمله هتلداران خدمات خاص ارائه نمايد. به عـبارت روشنتر برابر نـص صريح ماده اخـيرالذکر به هيـچ وجه دريافت عوارض از اشخاص حقيقي و حقوقي منوط به ارائه خدمات خاص در مقابل مابه ازاي آن عوارض نيست بلکه مقصود، تأمين بخشي از هزينه هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر از محل دريافت عوارض ايشان است که قضات استحضار دارند هزينه‌هاي خدماتي و عمراني شهر مقدس مشهد بالغ بر چند صد ميليارد تومان است که هم اکنون نيز تنها درصدي از آن از راه وصول عوارض تأمين مي‌شود بويژه آن که متأسفانه گروه کثيري از شهروندان، عوارض شهرداري را مانند بدهي خود به شرکتهاي آب، برق، گاز و مخابرات نمي‌دانند و از همين رو بسياري از آنها نسبت به پرداخت عوارض شهرداري در موعد مقرر اقدام نمي‌نمايند که همين امر شهرداري را در تأمين منابع مالي اقدامات عمراني و خدماتي خود دچار مشکل کرده است.
7ـ اين نکته که شهروندان تنها بايد به يک مرجع عوارض بپردازند، سخني بيهوده و خلاف مصرحات قانوني مندرج در قانون شوراها، قانون شهرداري، قانون تجميع عوارض و قانون ماليات بر ارزش افزوده است زيرا همچنان که گفته شد قوانين اخيرالذکر بويژه قانون ماليات بر ارزش افزوده اجازه تصويب عوارض به شوراها را اعطا کرده است.
8 ـ از آن جا که مصوبات شوراي اسلامي شهر مشهد با رعايت قوانين مرتبط در زمينه تابلوهاي تبليغاتي از جمله مقررات ملي ساختمان، مصوبات کميته سيما و منظر شوراي عالي شهرسازي و معماري و طرح جامع تبليغات محيطي تهيه، تدوين و تصويب شده‌اند، درخواست ابطال اين مصوبات بدون ارائه دلايل و مدارک قانوني و مستند که قابليت دفاع مستحکم را داشته باشند امري غيرمنطقي و منافي مصالح عمومي افراد جامعه به نظر مي‌رسد.
9ـ مصوبه مورد اشاره توسط سازمان فرهنگي و تفريحي شهرداري مشهد اجرا شده و اين سازمان به عنوان يکي از سازمانهاي تابعه شهرداري مشهد موظف به اجراي مصوبات ابلاغي از سوي شوراي اسلامي شهر بوده است. روند اجرايي اين گونه مصوبات هم بدين شيوه است که در مرحله اول تابلوي تبلغاتي توسط کارشناسان امر مورد شناسايي قرار گرفته است و مبلغ عوارض آن به مؤدي ابلاغ مي‌شود. در صورت عدم پرداخت مبلغ مربوطه، در مرحله دوم يک نسخه پيش آگهي تهيه و به مؤدي ابلاغ مي‌شود. در صورت عدم مراجعه مؤدي در مرحله سوم يک نسخه اخطاريه تهيه شده و به مؤدي ابلاغ مي‌شود. در مرحله چهارم مؤدي جهت شرکت در کميسيون ماده 77 قانون شهرداري دعوت مي‌شود و نهايتاً در صورت عدم دفاع موثر رأي کميسيون مربوطه صادر شده و لازم‌الاجرا مي‌شود.
با عنايت به مراحل موصوف متأسفانه هتلداران در راستاي پرداخت عوارض تابلوها اقدامي انجام نداده‌اند و شايسته آن بود که همانند ساير صنوف قانون مدار نسبت به پرداخت عوارض قانوني و اخذ مجوزهاي لازم اقدام مي کردند.
علي اي حال طرح چنين دعوايي جز تضييع حقوق ساير شهروندان و رواج رويه‌هاي اشتباه و فاقد وجاهت قانوني و اتلاف وقت نهادهاي قانونمند و عدالت محور همچون ديوان عدالت اداري و نيز نهادهاي عمومي همچون شوراهاي اسلامي، نتيجه اي را به دنبال نخواهد داشت.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.