راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره ه-/89/751 ،مورخ 1391/11/1

تاريخ دادنامه: 1391/9/20 شماره دادنامه: 628 الي 633
کلاسه پرونده: 89/751، 516 و 90/613، 557، 238 و 91/910
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكيان: سازمان بازرسي کل کشور، آقاي غلامرضا فرخي با وکالت آقاي علي‌اصغر جعفري و خانم پري عموچي با وکالت آقاي محمدموسوي مقدم و آقايان مرتضي آبابائي و مهرداد آبابائي، محمدرضا کريمي، غلامرضا فقيه پور و خانم عشرت اميري صفات
موضوع شکايت و خواسته: ابطال بند (و) مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش - 1387/10/15 شوراي اسلامي شهر کرج
گردش کار: شاکيان به موجب دادخواستهايي، ابطال بند (واو) مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش - 1387/10/15 شوراي اسلامي شهر کرج را خواستار شده‌اند و به خلاصه توضيح داده اند که:
«به موجب مصوبه يادشده جريمه‌اي معادل 2% ماهانه به عنوان تأخير در تأديه جرايم کميسيون ماده صد در نظر گرفته شده است.
با توجه به اين که:
اولاً: بر اساس اصل 150 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «تصميم شوراها نبايد مخالف موازين اسلام و قوانين کشور باشد».
ثانياً: به موجب بند (16) ماده (71) قانون تشکيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران، تنها « تصويب لوايح برقراري عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن» به عهده شوراي اسلامي شهرها گذاشته است و اخذ درصدي بابت تأخير در پرداخت ج-رايم موضوع آراء کم-يسيون ماده (100) قانون شهرداري جزء عوارض نيست.
ثالثاً: در ماده (100) قانون شهرداريها چنين امري پيش‌بيني نشده است و از سوي ديگر اخذ هرگونه وجهي مستلزم وضع قانون است. به علاوه آيت‌الله مکارم شيرازي مرجع عالي قدر، اخذ جريمه ديرکرد توسط شهرداري را حرام دانسته است.
لذا اقدام شوراي اسلامي شهر کرج خارج از حدود اختيارات و مغاير شرع و قانون اساسي و قوانين مربوط است.»
متن مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش - 1387/10/15 به قرار زير است:
«لايحه شماره 1653/86/ش - 1387/3/25 در خصوص آيين‌نامه پيشنهادي شهرداري نسبت به تقسيط و وصول مطالبات خود: «احتراماً، همان گونه که مستحضريد بودجه مصوب سال جاري شهرداري کرج از حيث درآمد و ساير منابع تأمين اعتبار با افزايش قابل توجهي نسبت به سال ماضي مواجه بوده است لذا بديهي است به منظور تحقق حداکثري بودجه مصوب بايد حتي‌الامکان شهرداري نسبت به وصول نقدي مطالبات خود اهتمام کند. مگر در موارد استثنايي و اثبات آن (در راستاي رضايت‌مندي شهروندان عزيز) مع‌الوصف شهرداري کرج به استناد تجويز اختيار مندرج در ماده 32 اصلاحي آيين‌نامه مالي شهرداري در نظر دارد نسبت به تقسيط مطالبات خود ناشي از عوارض، جرايم ماده صد و... به شرح آيين‌نامه پيشنهادي پيوستي اقدام کند. علي‌هذا خواهشمند است دستور فرماييد موضوع به قيد دو فوريت در يکي از جلسات رسمي آن شورا مطرح و نتيجه را جهت اقدام بعدي امر به ابلاغ فرمايند. متن لايحه: به شهرداري کرج اجازه داده مي‌شود مستند به بند 9 ماده 71 قانون شوراها مبني بر تصويب آيين‌نامه پيشنهادي شهرداري نسبت به تقسيط و وصول مطالبات خود به شرح آيين‌نامه پيوستي اقدام کند. که در هشتادمين جلسه کميسيون برنامه و بودجه شوراي اسلامي مورخ 1387/7/15 بررسي و پس از چندين ساعت بحث و تبادل نظر نهايتاً به شرح ذيل اتخاذ تصميم گرديد.
الف - سقف جرايم کميسيون ماده صد که قابل تقسيط است مبلغ 200 ميليون تومان تعيين مي‌گردد و جرايم بيش از مبلغ فوق بايد حداکثر ظرف مدت شش ماه تعيين تکليف گردد، موافقت گرديد.
ب - درصد پيش پرداخت نقدي بر مبناي بدهي 30% باشد و الباقي طي 16 قسط ماهيانه، موافقت گرديد.
ج - به ازاي هر 10 درصد اضافه‌تر از 30% پايه نيم درصد پاداش از کل مبلغ کسر مي‌شود و بقيه همان 16 قسط باشد و يا اين که به ازاي هر 10 درصد اضافه نقدي تعداد 2 قسط به مجموعه اقساط اضافه شود. ضمناً از 30 تا 36 قسط در اختيار شهردار و معاونت اداري مالي شهرداري کرج خواهد بود، موافقت گرديد.
د - در صورتي که سند مالکيت به نام خانواده هاي معظم ايثارگران [خانواده شهدا «پدر - مادر - فرزند - همسر - خواهر - برادر» و آزادگان و جانبازان انقلاب اسلامي (25% به بالا) و رزمندگان (6 ماه به بالا) و بسيجيان فعال (يک سال به بالا) و مددجويان کميته امداد امام (تا سقف 50 ميليون تومان جريمه) براي يک مرتبه و يک پلاک، درصد پيش پرداخت نقدي بر مبناي بدهي 15% بايد تعيين مي‌گردد و الباقي طي 24 قسط ماهانه پرداخت گردد. به ازاي هر 10 درصد اضافه‌تر از 15% پايه يک درصد پاداش از کل مبلغ کسر مي‌شود و بقيه همان 24 قسط باشد.
تبصره: خانواده بيش از يک شهيد و جانباز 70 درصد و بالاتر و رزمندگان بيش از 50 ماه جبهه کلاً طي 36 قسط پرداخت نمايند. بند د به همراه تبصره آن موافقت گرديد.
و - در صورت عدم پرداخت جريمه پس از دو ماه از تاريخ ابلاغ رسمي رأي قطعي کميسيون ماده صد به ميزان 2 درصد جريمه تأخير ماهيانه به مبلغ جريمه اضافه مي‌شود (قابل استناد به بند الف تبصره 3 ماده 42 فصل نهم ساير مالياتها عوارض خاص و بند «و» ماده46 موضوع در يکصد و چهل و سومين جلسه رسمي شوراي اسلامي مورخ 1387/8/26 مطرح و مصوبه کميسيون با اين قيد که در قسمت (و) از اين تاريخ به بعد اضافه گردد با اکثريت آراء به تصويب رسيد. مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال مي‌گردد).»
در پاسخ به شکايت مذکور، شوراي اسلامي شهر کرج به موجب لايحه شماره 433142/91/90/3 - 1391/8/7 توضيح داده است که:
«با سلام:
احتراماً، در رابطه با مصوبه 2 درصد تأخير تأديه، بدين وسيله دفاعيات خود را در خصوص موضوع مبحوث عنه جهت هر گونه بهره‌برداري از لحاظ شکلي و ماهوي به حضور ايفاد مي‌دارد:
خسارت زياني است که به شخص وارد مي‌شود. در اصطلاح به هرگونه کاهش ايجاد شده در مال شخص زيان ديده، خسارت مي‌گويند.
خسارت تأخير تأديه زياني است که در اثر خودداري مديون از اداي دين مالي خود به طلبکار در زمان مقرر، به اين شخص وارد مي‌شود.
فرق خسارت تأخير تأديه با ربا
عده‌اي از فقها، مخالف مشروعيت خسارت تأخير تأديه بوده و آن را ربا دانسته‌اند. اختلاف بيشتر از آن جا ناشي مي‌شود که اين گروه خساراتي را که از جهت تأخير تأديه ايجاد مي‌شود، ضرر ندانسته و معتقدند که عدم النفع، ضرر نيست تا قابل جبران باشد. در مقابل عده‌اي از نويسندگان بر اين باورند که خسارت تأخير تأديه، ربا نبوده به جهت اين که در ربا دو رکن اصلي وجود دارد که ماهيت آن را معين مي‌کند:
نخست اين که، مال به دست آمده يکي از دو عوض معامله يا از توابع آن مي‌باشد و سببي جداگانه براي تملک ندارد.
دوم اين که، آن مال بيشتر از مقدار داده شده باشد. مثلاً اگر کسي يک خروار گندم به کشاورزي وام بدهد که در سر خرمن دو خروار پس بگيرد، ربا خورده است چون بدون سبب خاص يک خروار اضافي را تملک کرده است.
ولي « خسارت تأخير تأديه» هيچ يک از آن دو رکن مذکور را ندارد زيرا:
1- چيزي بيش از مبلغ اصلي به شخص وام دهنده، پرداخت نمي‌شود، خسارت تأخير تأديه خسارتي است که طلبکار به خاطر محروم ماندن از سرمايه خود، تحمل کرده است. بخشي از اين خسارت، ناشي از سود از دست رفته است و بخش ديگر آن ناشي از ضررهاي متعارف از جمله کاهش قدرت خريد پول است.
2- اين ضررها ناشي از عهدشکني بدهکار است و او بايد مطابق قواعد ضمان قهري، آنها را جبران کند.
شرايط خسارت تأخير تأديه
الف - اولين شرط خسارت تأخير تأديه، آن است که موضوع دعوا، دين (بدهي) باشد. موضوع دين مي تواند کلي در ذمه يا عين خارجي باشد.
ب - دين از نوع وجه رايج ايران باشد.
ج - داين طلب خود را از مديون مطالبه کرده باشد.
د - مديون بايد ثابت کند که در زمان انجام تعهد و حتي تا زمان طرح دعوا، ملائت (تمکن) نداشته باشد.
ه- - مديون از پرداخت طلب داين خودداري کرده باشد.
قلمرو دين در ماده 522 آيين دادرسي مدني
دين در اين ماده شامل همه تعهدات پولي مي گردد. از اين رو ديون ناشي از اعمال حقوقي (عقود، ايقاعات و قراردادها)، وقايع حقوقي (اتلاف، تسبيب و ...) و حتي حکم قانوني (ماده 1195 به بعد قانون مدني) مشمول عنوان مزبور و ماده 542 گرديده و داين مي تواند افزون بر اصل دين، خسارت مزبور را نيز مطالبه کند.
خسارت تأخير تأديه در قانون مدني
بر اساس ماده 225 قانون مدني «در صورتي که موضوع تعهد، تأديه وجه نقدي باشد، حاکم مي‌تواند با رعايت ماده 221 قانون مدني مديون را به جبران خسارت حاصله از تأخير در تأديه ديون محکوم نمايد.» از اين رو متعهد زماني مي‌تواند مطالبه خسارت نمايد که:
الف - خواسته دعوا وجه نقد باشد.
ب - در پرداخت دين تأخير صورت گرفته باشد.
ج - بر جبران خسارت تصريح شده باشد يا تعهد عرفاً به منزله تصريح باشد.
د - طلب منجز و قطعي باشد.
ه- - خسارت مسلم و حتمي باشد.
ميزان خسارت تأخير تأديه
در قانون پيشين آيين دادرسي مدني مصوب 1318 نرخ خسارت تأخير تأديه 12 درصد در سال بوده و توافق طرفين به بيشتر از آن معتبر نبود (ماده 719 قانون آيين دادرسي مدني) هر گاه دين از طريق دادگاه مطالبه مي شد، دادگاه به بيشتر از 12 درصد حکم نمي‌داد و اگر دين مستند به سند رسمي بود و از طريق اداره ثبت مطالبه مي‌شد، باز زيان ديرکرد بيش از 12 درصد در سال نمي‌شد.
اما در قانون جديد بر اساس ماده 522 ق.آ.د.م قانونگذار کاهش ارزش واقعي و قدرت خريد پول را مبنا قرار داده است. از اين رو خسارت تأخير تأديه از سنخ ضرر يا مال «تقويت شده» است.
ضرر ناشي از کاهش ارزش، نرخ ثابتي ندارد و تابع شرايط اقتصادي جامعه است. از اين رو ممکن است شاخص قيمت کالاها در سال تغيير کند. طبق ماده مذکور معيار تغيير قيمت، آماري است که بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران معين مي‌کند.
خسارت تأخير تأديه از منظر مراجع قانوني
شوراي نگهبان در نظريه‌هاي متعدد، دريافت اين خسارت را خلاف شرع اعلام نمود. در نظريه شماره 9339 - 1362/8/25 شوراي نگهبان چنين آمده است: «دريافت خسارت تأخير تأديه موضوع مواد 712 و 719 قانون آيين دادرسي به نظر اکثر فقها مغاير با موازين شرعي شناخته شد.»
در سال 1367 درباره مواد قانون ثبت و آيين‌نامه اجراي مفاد اسناد رسمي لازم‌الاجرا چنين اظهار نظر نموده است:
«تمام مواد و تبصره‌هاي موجود در قوانين و آيين‌نامه‌ها و مقرراتي که اجازه اخذ مبلغي را به عنوان تأخير تأديه مي‌دهد، باطل است.»
از آن جا که نظريه مذکور موجب سوء استفاده بدهکاران مي‌شد و آنان را به تأخير در پرداخت دين يا فرار از دين تشويق مي‌کرد، به ويژه با توجه به تورم شديد و تنزل فاحش ارزش پول ملي، مبلغي که بستانکار بعد از مدتها پيگيري از طريق مراجع قضايي يا ثبتي به دست مي‌آورد، ارزش اقتصادي و قدرت خريد آن به مراتب کمتر از مبلغ دين در زمان سررسيد بود. از اين رو تدابيري جهت حل مشکل و رفع بي‌عدالتي انديشيده شد.
در سال 1361 شوراي نگهبان در پاسخ به استعلام رئيس کل بانک مرکزي دريافت خسارت تأخير تأديه به ميزان 12 درصد مانده بدهي به وسيله بانکها را تجويز نمود.
در سال 1368 نيز مجمع تشخيص مصلحت نظام در قانون نحوه وصول مطالبات بانکها، اخذ خسارت تأخير تأديه را براي بانکها جايز اعلام و کليه محاکم دادگستري و دواير اجرايي ثبت را مکلف به وصول مطالبات بانکها اعم از اصل و فرع کرد.
در سال 1372 مجلس شوراي اسلامي قانون اصلاح موادي از قانون صدور چک مصوب 1355 را تصويب کرد. ولي با اين که در ماده 12 قانون صدور چک به اخذ خسارت تأخير تأديه اشاره شده بود قانون جديد آن را تغيير نداد. به همين جهت رئيس کل دادگستري تهران از مقام معظم رهبري استفتاء کرد که: «آيا گرفتن خسارت تأخير تأديه طبق قانون فوق مشروعيت دارد يا از مصاديق ربا مي‌باشد؟» ايشان در پاسخ اعلام داشتند که: « اگر ثابت شود که خسارت، ناشي از بدهي مستند به تأخير تأديه است در ضمان بدهکار است و حکم ربا ندارد.»
در سال 1375 مجلس شوراي اسلامي، به موجب قانون الحاق يک تبصره به ماده 2 قانون اصلاح موادي از قانون صدور چک، دارنده چک را مستحق دريافت «کليه خسارات و هزينه‌هاي وارد شده....» شناخت. قانون مذکور به دليل عدم تأييد شوراي نگهبان، به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع شد و مجمع آن را در تاريخ 1376/3/10 به تصويب رساند.
در سال 1377 مجمع تشخيص مصلحت نظام، اعلام کرد که منظور از عبارت «کليه خسارات و هزينه‌هاي وارد شده ...» خسارت تأخير تأديه از تاريخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران اعلام شده، بر مبناي نرخ تورم است و هزينه دادرسي و حق الوکاله بر اساس تعرفه‌هاي قانوني است....»
ملاحظه مي‌شود ک-ه مجمع تشخيص مصلحت نظام خسارت تأخير تأديه را بر اساس نرخ تورم در مورد چک پذيرفته است و چون در دين مستند به چک خصوصيتي نبود، اين قاعده به ديون ديگر نيز قابل تعميم بود.
قانونگذار در قانون جديد آيين دادرسي مدني مصوب 1379 خسارات تأخير تأديه را قابل مطالبه اعلام کرد بر اين اساس تبصره 2 ماده 515 اين قانون چنين مقرر مي‌دارد:
«خسارت تأخير تأديه در موارد قانوني قابل مطالبه مي‌باشد»
موارد قانوني به ماده 522 قانون اشاره دارد که خسارت تأخير تأديه وجه نقد را بر اساس نرخ تورم پذيرفته است. در اين ماده چنين آمده است:
«در دعاويي که موضوع آن دين و از نوع وجه رايج بوده و با مطالبه دين و تمکن مديون، مديون امتناع از پرداخت نموده، در صورت تغيير فاحش شاخص قيمت سالانه از زمان سررسيد تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، دادگاه با رعايت تناسب تغيير شاخص سالانه که توسط بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران تعيين مي‌گردد محاسبه و مورد حکم قرار خواهد داد مگر اين که طرفين به نحو ديگري مصالحه نمايند. در ضمن در رابطه با رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 1477 - 1481 برابر بند 9 ماده 19 و ماده 43 ديوان از موضوع مصوبه شورا به دليل اين که در رابطه با عوارض و مربوط به شهر يزد بوده و خروج موضوعي دارد.
در حالي که با مداقه در فحواي قوانين اخيرالتصويب بالاخص مواد 519 و 522 قانون آيين دادرسي مدني و بند و ماده 42 قانون ماليات بر ارزش افزوده و مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام دلالت و بر ملغي الاثر بودن نظريات دهه شصت شوراي محترم نگهبان مي باشد.
علي اي حال با توجه به جامع دلايل ابرازي و مراتب معنونه مصوبه شوراي شهر در رابطه با خسارات تأخير تأديه اصلح بوده و صائب مي‌باشد.»
قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان نيز به موجب نامه شماره 42621/30/90 - 1390/3/29 اعلام کرده است که:
«موضوع مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش - 1387/10/15 شوراي اسلامي شهر کرج، در جلسه مورخ 1390/3/25 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و خلاف موازين شرع شناخته نشد و از نظر خلاف قانون بودن، تشخيص با آن ديوان محترم است.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.