راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/91/1096 ، مورخ 1391/10/27

تاريخ دادنامه: 1391/10/25 شماره دادنامه: 773 کلاسه پرونده: 91/1096
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي محمدجعفر منتظري، رئيس ديوان عدالت اداري
موضوع شکايت و خواسته: 1 ـ ابطال اصلاح اساسنامه صندوق تأمين اجتماعي، موضوع مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 1391/5/15 هيأت وزيران
2ـ ابطال ابلاغ انتصاب شماره 105134ـ1391/6/14 آقاي سعيد مرتضوي به عنوان مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي
گردش کار: رئيس ديوان عدالت اداري به موجب نامه شماره 110/210ـ 1391/9/20، ابطال تبصره 3 از قسمت ج و بند 2 از تبصره 2 قسمت ج و تبصره 4 مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 1391/5/15 هيأت وزيران با موضوع اصلاح اساسنامه صندوق تأمين اجتماعي و نيز ابطال ابلاغ انتصاب آقاي سعيد مرتضوي به عنوان مديرعامل سازمان تأمين‌اجتماعي که توسط وزير تعاون، کار و رفاه اجتماعي طي شماره105134ـ1391/6/14 صادر شده است را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته توضيح داده است که:
«در تبصره يک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي مصوب 1383/2/21، شرط عضويت در کليه سطوح ارکان صندوقها و نهادهاي دولتي وعمومي فعال در قلمروهاي بيمه‌اي، حمايتي و امدادي از جمله مديرعامل، داشتن حداقل مدرک کارشناسي ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصي در رشته‌هاي مديريت، حسابداري و... ذکر شده است، اما هيأت وزيران به موجب تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 قسمت «ج» مصوبه شماره 96692/ت42496هـ ـ 1391/5/15، « رشته مديريت» را به «امور مديريت» تغيير داده است و با توجه به تمايز معاني و مصاديق رشته‌هاي مديريت و امور مديريت از يکديگر و نيز گستره وسيع امور مديريت که به مديريت در هر شغلي قابل تعميم است و قانونگذار صرفاً رشته مديريت و حسابداري و رشته‌هاي ديگر مصرح در تبصره يک ماده 17 قانون پيش گفته را براي تصدي سمت مديرعاملي صندوق يا سازمانهاي فعال در قلمروهاي بيمه‌اي، حمايتي و امدادي مدنظر داشته است بنابراين تبصره 3 از قسمت «ج» و بند 2 از تبصره 2 مصوبه مذکور مغاير قانون تصويب شده است.
همچنين حکم مقرر در تبصره 4 مصوبه مورد اعتراض که احراز شرايط مديرعامل را به عهده معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور و تأييد نهايي رئيس شوراي عالي رفاه و تأميـن اجتماعي محول کرده است از اين حيث که در تبصره يک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي و بند «ج» ماده واحده قانون اصلاح ماده 113 قانون مديريت خدمات کشوري و چگونگي تعيين مديريت سازمان تأمين اجتماعي و صندوقهاي بازنشستگي و بيمه‌هاي درماني مصوب 1388/12/5 اختياري براي احراز شرايط مديرعامل توسط رئيس شوراي عالي رفاه و تأمين‌اجتماعي مقرر نشده است، مقرره مذکور خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران وضع شده و مغاير قانون نيز است.
علاوه بر اينها ابلاغ انتصاب شماره 105134 ـ1391/6/14 آقاي سعيد مرتضوي به عنوان مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي که بر پايه مقررات مورد اعتراض صادر شده است، مغاير قانون است. ضمن اين که مشاراليه سابقه کار تخصصي در رشته‌هاي مصرح در تبصره يک ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي ندارد.
علي هذا نظر به اين که مطابق اصل 138 قانون اساسي، تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هايي که توسط هيأت وزيران وضع مي شود نبايد با متن و روح قانون مخالف باشد، ابطال مقررات مورد اعتراض از مصوبه هيأت وزيران و ابطال ابلاغ انتصاب آقاي سعيد مرتضوي به عنوان مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي را در اجراي ماده 40 قانون ديوان عدالت اداري خواهانم.»

در پاسخ به شکايت مذکور، معاون امور حقوقي دولت، به موجب لايحه شماره 184149/17858 ـ 1391/10/2 توضيح داده است که:
«با احترام، عـطف به نامه شماره 91/1096 ـ 1391/9/21 در خـصوص شکايت رئيس محترم ديوان عدالت اداري به خواسته ابطال تبصره هاي (4 و 3) الحاقي به ماده (14) اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي (موضوع تصويب نامه شماره 96692/ت42496هـ ـ 1391/5/15 هيأت وزيران و نيز ابلاغيه شماره 105134ـ1391/6/14 وزير محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعي) ابتدا در موضوع «صلاحيت هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري» براي رسيدگي و تصميم‌گيري در خصوص تقاضاي ابطال ابلاغيه ياد شده و سپس در ماهيت خواسته‌هاي ياد شده دفاعيه و پاسخ به شرح نکات زير تقديم مي‌گردد.
الف: بررسي موضوع صلاحيت يا عدم صلاحيت هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري براي رسيدگي نسبت به تقاضاي ابطال ابلاغيه انتصاب مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي 1ـ همان طور که عنايت دارند اصول (173 و 170) قانون اساسي به صراحت مقرر داشته است:
« اصل يکصد و هفتادم ـ قضات دادگاهها مکلفند از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي که مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري کنند. و هر کس مي‌تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا کند.
اصل يکصد و هفتاد و سوم ـ به منظور رسيدگي به شکايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر شوراي عالي قضايي تأسيس مي‌گردد. حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‌کند.»
بنابراين ملاحظه مي‌شود که در اين دو اصل صرفاً ابطال «تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي» پيش‌بيني‌شده و در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته است. از سوي ديگر به موجب بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري يکي از موارد صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شرح زير مقرر شده است:
«ماده19ـ حدود صلاحيت و اختيارات هيأت عمومي ديوان به شرح زير است:
1ـ رسيدگي به شکايات... از آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي....»
ترديدي نيست که قوانين عادي بايد منطبق با قانون اساسي به تصويب برسد و نيز هرگاه ابهام و اجمالي در برداشت از يک حکم قانوني به نظر برسد، برداشتي موجه و معتبر خواهد بود که منطبق با قانون اساسي بوده و منجر به تضييق يا توسعه قانون اساسي نگردد. به اين ترتيب اولاً: با توجه به مفاد بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري، اجمال در بند «1» ماده (19) به نظر نمي رسد زيرا در اين بند نيز همسو با دو اصل (174 و 173) قانون اساسي صرفاً « ابطال آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي» در صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفته است و بنابراين ترديد و ابهامي در خصوص محدوديت صلاحيت هيأت عمومي به موارد فوق و به عبارت دقيق‌تر به موارد مندرج در قانون اساسي وجود ندارد. ثانياً: حتي اگر ابهام و ترديدي در اين زمينه مطرح شده و برداشت ديگري متصور باشد، چنان تفسيري منطبق با قانون اساسي نبوده و منجر به توسعه شمول اصول (173 و170) مي‌شود.
براي تبيين بيشتر نکات ياد شده اضافه مي‌نمايد:
آن چه در اصول (173و170) قانون اساسي و عبارت صريح بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري (در انطباق با اصول يادشده) مقرر گرديده است صرفاً «آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌هاي دولتي» مي‌باشد. کليه واژه‌هاي« تصويب نامه»، « نظامات» و «مقررات» صريحاً و بدون ترديد در اين راستا قرار داشته و در واقع از يک جنس و ماهيت هستند و در واقع مقنن به آن چه که جنبه و ماهيت مصوبه و تصويب و وضع قاعده دارد نظر داشته است.
به علاوه اين نکته مهم نيز قابل توجه است که در مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون ديوان عدالت اداري که صريحاً يا ضمناً ( و در هر حال بدون ترديد) ناظر به بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري و حدود صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌باشد واژه «مصوبات» (يا مفرد آن، مصوبه) به کار رفته است. لذا ترديدي باقي نمي‌ماند که صلاحيت هيأت عمومي محدود است به رسيدگي و ابطال مصوبات و آن چه از جنس و ماهيت مصوبه بوده و جوهر وضع و تصويب دارد. از جمله قابل ذکر است که به موجب ماده (40) قانون ديوان عدالت اداري که رئيس محترم ديوان عدالت اداري مستند به آن تقاضاي ابطال ابلاغيه انتصاب مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي را مطرح نموده‌اند موضوع درخواست «ابطال مصوبه» مورد حکم قرار گرفته است و بي ترديد حکم انتصاب، مصوبه نيست.
ضمناً همان طور که عنايت دارند در حوزه حقوق عمومي و موضوعات مربوط مقامات، مراجع و دستگاههاي حکومتي و دولتي، اصل حاکميت قانون با دقت و تضييق خاص خود اجرا مي شود و از طرفي در اين حوزه اصل، عدم اختيار و صلاحيت مقامات و مراجع دولتي و حکومتي مي‌باشد مگر صلاحيت و اختيار مبتني بر قانون و مستند به آن و از سوي ديگر هر گاه در خصوص حدود اختيار و صلاحيت مصوب، ترديد شود نمي‌توان با توسل به تفسير موسع و خلاف قاعده بر قلمرو اختيارات افزود و اصل احترام به صلاحيتها در اين حوزه را ناديده گرفت خصوصاً که چنين تفسيري به شرح فوق مغاير صريح قانون اساسي نيز مي‌باشد.
2ـ به لحاظ حقوق اداري و قوانين و مقررات حوزه حقوق عمومي اشخاص بايد در پستها و سمتهاي مربوط منصوب شوند. از سوي ديگر امر انتصاب يک شخص در يک سمت صرفاً يک امر اجرايي، اداري، موردي و مصداقي محسوب مي‌شود و لذا اين مطلب کاملاً بديهي است که ابلاغ انتصاب از مصاديق «مصوبه» و در نتيجه از مصاديق اصول (173 و 170) قانون اساسي و بند «1» ماده (19) و مواد (42، 41، 40، 39، 38 و 20) قانون ديوان عدالت اداري نمي‌باشد و هم به لحاظ قوانين و مقررات و هم به لحاظ عرف اداري و قضايي و...، به ابلاغ انتصاب اشخاص، «مصوبه، نظامات و مقررات دولتي» اطلاق نمي‌شود و جوهر و مفاد يک ابلاغ، جوهر مصوبه، وضع قاعده و مقرره و... نمي‌باشد.
ضمناً اين نکته قابل توجه و ذکر است که در بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري، پس از واژه «آيين‌نامه» واژه «ساير» آمده است که علاوه بر روشن بودن مفهوم واژه‌هاي « نظامات و مقررات دولتي» (که پس از واژه «ساير» آمده است)، اساساً اين واژه (يعني واژه ساير) به روشني دلالت دارد که موارد ذکر شده پس از آن، از جنس و ماهيت «آيين‌نامه» هستند و از اين منظر نيز ترديدي نيست که ابلاغ انتصاب، موضوع و ماهيتي است متفاوت و اساساً مشمول بند «1» ماده (19) قرار نمي‌گيرد.
3ـ عنايت دارند ابلاغ انتصاب به عنوان يک حکم اداري صرف، مصاديق متعدد و فراوان دارد و براي مثال از ابلاغ انتصاب يک شخص به يک سمت در يک شهرستان را دربر مي گيرد تا ابلاغ انتصاب يک شخص به سمت معاون وزير و... که البته جوهر اصلي همه آنها يکي است و در کليت، وحدت دارند و اگر گفته شود ابلاغ انتصاب مديرعامل سازمان تأمين اجتماعي، قابل ابطال در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌باشد لاجرم بايد گفت که مصاديق ديگر ابلاغ انتصاب نيز قابل ابطال است و از اين پس بايد اعلام شود که هيأت عمومي ديـوان عدالت اداري تقاضاي ابطال کليه ابلاغهاي انتصاب اشخاص به سمتها را از مصاديق آيين‌نامه و مصوبات دانسته و خود را واجد صلاحيت براي ابطال آنها شناخته و کليه شکايتهاي مربوط را از سراسر کشور مي‌پذيرد.
در همين راستا اضافه مي‌نمايد که هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در موارد و مصاديقي از تقاضاي ابطال ابلاغ انتصاب يا ابطال مواردي که حتي شبهه مصوبه بودن در مورد آنها تا حدودي قابل طرح بوده است به استناد اين که موضوع تقاضاي ابطال، « در خصوص مورد تنظيم شده و متضمن وضع قواعد عام و کلي نيست» آن را از مصاديق بند «1» ماده (19) قانون ديوان عدالت اداري ندانسته است و به عنوان نمونه دادنامه شماره 247ـ1389/10/20 هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري قابل ذکر است.
ب: نکات مختصري در ماهيت شکايت تقديمي:
1ـ در تبصره (1) ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي صراحتاً مقرر شده است:
«تبصره1ـ شرط عضويت در کليه سطوح ارکان فوق، داشتن حداقل مدرک کارشناسي ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصي در رشته‌هاي مديريت، حسابداري، بيمه، مالي، اقتصاد، انفورماتيک و گروه پزشکي خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تأييد احراز شرايط سمت از سوي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي کشور نافذ مي‌باشد.»
همان طور که عـنايت دارند به لحاظ اصولي و ادبي هر گاه به جاي حرف «با» در عبارت «با سابقه پنج سال کار تخصصي» حرف «و» درج شده بود، همانند موارد مشابه، اين شبهه قابل طرح بود که گفته شود قيد «در رشته‌هاي ....» ناظر به هر دو جمله و عبارت قبلي مي‌باشد که البته در اين موارد نيز اصل اين است که قيد، ناظر بر کليه جملات و عبارات قبلي نبوده و صرفاً جمله اخير و پيش از قيد را مقيد مي‌کند. حال نکته مهم آن است که در عبارت قانوني ياد شده، اساساً حرف «با» به کار رفته است نه حرف «و». لذا معناي حکم قانوني آن است که عضويت در کليه سطوح ارکان صندوقهاي بيمه‌اي و بازنشستگي منوط به دو شرط است که عبارت است از «داشتن حداقل مدرک کارشناسي ارشد» به علاوه «پنج سال سابقه کار تخصصي در يکي از رشته‌هاي ...». نحوه تنظيم تبصره (1) ماده (17) صراحت بر آن دارد که عبارت «با پنج سال سابقه کار تخصصي در يکي از رشته‌هاي...» يک عبارت کامل و مستقل است که با کليت خود اضافه مي شود بر جمله قبلي يعني از « داشتن حداقل مدرک کارشناسي ارشد».
2ـ نکته مهم و قابل توجه آن است که از طرفي مطابق ماده (17) قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تأمين اجتماعي هر يک از سازمانها و صندوقهاي بيمه‌اي عضو نظام جامع داراي چهار رکن «شورا يا مجمع يا هيأت امنا»، «هيأت مديره»، «مديرعامل» و «هيأت نظارت» مي‌باشد و از طرف ديگر حکم تبصره (1) ماده (17) ناظر بر هر چهار رکن مي‌باشد و هر برداشتي که از اين حکم در مورد يک رکن (در موضوع بحث يعني مديرعامل) مطرح شود بايد در مورد کليه ارکان ديگر تسري يافته و اعمال گردد و لذا نتيجه برداشت ديگري خلاف آن چه در بند «1» فوق گفته شد آن است که گفته شود از ابتداي لازم‌الاجراشدن قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي تاکنون بايد اعضاي هر يک از ارکان چهارگانه واجد دو شرط بوده باشند و در حال حاضر نيز بايد چنين باشد. يعني اولاً داراي مدرک کارشناسي ارشد صرفاً در رشته‌هاي مديريت و... باشند و ثانياً داراي پنـج سال سابقه کار تخصصي در رشته‌هاي مديريت و... باشند و طبيعتاً اين حکم در خصوص کليه صندوقها و سازمانهاي بيمه‌اي عضو نظام جامع (صندوق بازنشستگي کشوري، صندوق بيمه خدمات درماني و...) بايد اجرا گردد. اين در حالي است که از سال 1384 تاکنون در مورد غالب اعضا به اين ترتيب عمل نشده است و اين امر مبتني بر برداشت مورد استدلال در اين نامه مي‌باشد. به عنوان نمونه مطابق تحليل مخالف، بايد از سال1384 وزير رفاه و تأمين اجتماعي در گذشته و در حال حاضر وزير تعاون و کار و رفاه اجتماعي و نيز نمايندگان خدمت گيرندگان متشکل و سازمان يافته (موضوع جزء2 بند الف ماده17) داراي دو شرط بر اساس تحليل مخالف بوده و باشند در حالي که چنين نبوده است.
3ـ همان طور که عنايت دارند آقاي سعيد مرتضوي، مديرعامل محترم سازمان تأمين اجتماعي داراي سابقه طولاني مديريتي و داراي مدرک دکتري حقوق مي‌باشد و با لحاظ نکات فـوق شرايط مدنظر مقنن را براي تصدي سمت مديرعاملي سازمان تأمين اجتماعي دارا مي‌باشند. تبصره (3) ماده (110) قانون مديريت خدمات کشوري که به تصدي مشاغل مديريتي از جمله مطابق جزء «3» اين بند در مورد دادستان تهران حکم کرده است نيز در همين راستا قابل ذکر و استناد مي‌باشد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد، با دعوت به عمل آمده، مديرکل حقوقي وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي در جلسه مورخ 1391/10/25 هيأت عمومي حضور يافت و توضيح داد دفاع اين وزارتخانه همان دفاعيات معاون محترم امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) مي‌باشد. پس از بحث و بررسي راجع به صلاحيت هيأت عمومي در رسيدگي به شکايت و احراز صلاحيت با رأي اکثريت اعضاء جلسه، در ماهيت شکايت وارد رسيدگي شده و با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.