راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/88/45 ،مورخ 1391/9/29

تاريخ دادنامه: 1391/9/13 شماره دادنامه: 621 کلاسه پرونده: 88/45
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: خانم فاطمه اميريان فرد به وکالت از خانم سيده مرضيه منزوي
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد
گردش کار: خانم فاطمه اميريان فرد به وکالت از خانم سيده مرضيه منزوي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، توکيلاً به استحضار مي‌رساند به استناد اسناد و مدارک موجود و به حکايت سند شماره 4136 و 4 موکل مالک تمامي ششدانگ يک قطعه زمين به مساحت 952 متر مربع با پلاک ثبتي 6423 فرعي مفروز شده از 2810 فرعي از 2790 فرعي از 182 اصلي اراضي وکيل آباد، بخش 10 مشهد مي‌باشد که بنا بر گواهي پايان ساختمان شماره 9801/11 ـ 1380/7/14 مالک اسبق ملک فوق‌الاشاره نسبت به تغيير کاربري ملک فوق به مسکوني اقدام نموده است. از آن جا که موکل قصد تجديد بنا به علت قدمت ساختمان را داشته مراتب بعد از مراجعه به شهرداري و طي مراحل، در کميسيون ماده 14 مطرح که منجر به صدور رأي به شرح پيوست گرديده است. لذا با وجود اين که تغيير نوع کاربري سابقاً صورت گرفته، شهرداري منطقه 11 مشهد با درخواست بلاوجه و غير قانوني از صدور پروانه ساختمان و مجوزات لازم خودداري که ناچاراً موضوع طي دادخواستي در ديوان عدالت اداري تحت پرونده شماره 86/635 در شعبه 26 ديوان عدالت اداري مطرح رسيدگي قرار گرفته است. در مقام دفاع، خواندگان اقدامات خويش را بر اساس مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد دانسته که نهايتاً منجر به صدور دادنامه شماره 1954ـ 1387/6/16 گرديده است. علي اي حال با امعان نظر به مطالب معنون ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد به انضمام کليه خسارات وارده به شرح ذيل مورد استدعاست.
اولاً: ملک موصوف مطابق ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک کشور سند صادر گرديده است لذا قانون تعيين تکليف املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب 1376 بويژه تبصره يک ماده قانون مذکور، استحقاق مالک به اعمال حقوق مالکانه، شهرداري مکلف به صدور پروانه ساختمان مي‌باشد که رأي وحدت رويه شماره 47ـ 1387/2/25 ديوان عدالت اداري نيز در اين خصوص اصدار گرديده است. لذا مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد که صدور پروانه ساختمان را موکول به پرداخت مبلغ و يا درصدي به عنوان قدرالسهم شهرداري نموده است خلاف نص صريح قانون و شرع مي‌باشد.
ثانياً: الزام اشخاص به واگذاري حدود 50 درصد از زمين ملکي يا قيمت معادل آن به عنوان قدرالسهم شهرداري مطابق آراء وحدت رويه شماره 387ـ386ـ 1378/11/24 و 172ـ 1380/5/21 و 386ـ 1381/10/29 و 561 ـ 1384/10/11 ديوان عدالت اداري مغاير با اصول قانون اساسي و اصل تسليط و اعتبار و حرمت مالکيت مشروع و قانوني اشخاص و آثار مترتب بر آن و حکم بلا شرط مي‌باشد. علي اي حال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد نيز صرف نظر از خلاف قانون بودن آن خلاف شرع نيز بوده و مي‌باشد.
ثالثاً: صرف نظر از موارد فوق، تعليق انجام وظايف و مسؤوليتهاي قانوني به شرط واگذاري قسمتي از اراضي اشخاص به طور رايگان به شهرداري خلاف قانون و اصل تسليط و خارج از حدود اختيارات قوه مجريه (شوراي اسلامي شهر مشهد) در وضع مقررات دولتي محسوب مي‌گردد.»
متن مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد به قرار زير است:
«به شهرداري مشهد اجازه داده مي‌شود در مورد آن دسته از املاک با کاربري مسکوني که از طريق مادتين 148 و 147 قانون ثبت اسناد براي آنها سند صادر گرديده و نيز اراضي قولنامه‌اي که قولنامه آنها به تأييد مراجع قضايي رسيده باشد و مساحت يا عرض آنها کمتر از حد نصاب تفکيک مي‌باشد با اخذ حقوق شهرداري (بهاي خدمات ناشي از افزايش تراکم جمعيتي) به شرح زير پاسخگويي نمايد.
توضيح: در موارد زير منظور از «کسري مساحت» ميزان کسري مساحت عرصه موجود، نسبت به حداقل مساحت تفکيک تعيين شده و نيز کسري عرض در طرح مصوب مي‌باشد.
1ـ در مورد پلاکهايي که تا تاريخ 1382/8/24 (تاريخ مصوبه شوراي اسلامي شهر) براي آنها سند صادر گرديده، حقوق شهرداري بر اساس مناطق سه گانه پيش‌بيني شده در طرح تفصيلي شهر به ترتيب بر مبناي 30، 20 و 10 درصد ارزشِ کسري مساحت، اخذ و به متقاضيان پاسخگويي گردد.
2ـ در مورد اسناد صادر شده پس از 1382/8/24 ارقام تعيين شده در بند 1 (30، 20 و 10 درصد) به ترتيب به 40، 30 و 20 درصد تغيير مي يابند.
تبصره 1ـ اين بند شامل اراضي قولنامه‌اي نمي‌شود و ضمناً اعتبار آن تا پايان سال 1383 خواهد بود.
تبصره 2ـ نظر به اين که 6 درصد حق تفکيک، در ارقام تعيين شده بندهاي فوق منظور گرديده، لذا از محاسبه مجدد آن خودداري گردد.
تبصره 3ـ ملاک تعيين ارزش زمين محاسبه شده در بندهاي فوق به ازاي هر مترمربع P 70 خواهد بود. در نقاط جمعيتي محروم در هر يک از مناطق سه گانه موضوع بند يک که توسط کميته‌هاي نظارتي تعيين و به تأييد شوراي اسلامي شهر مي‌رسند رقم ياد شده در اين نقاط به ازاي هر متر مربع P 40 ملاک عمل قرار مي‌گيرد.
تبصره 4ـ در پلاکهايي که تنها داراي کمبود عرض قطعه مي‌باشند، طبق ضوابط تعيين شده در بندهاي فوق، مساحت ناشي از کمبود عرض (که برابر است با کمبود عرض قطعه ضرب در طول مجاز آن) به عنوان کسري مساحت در نظر گرفته شده و در مواردي که پلاک داراي کمبود مساحت ناشي از کمبود عرض قطعه و نيز کسري مساحت عرصه نسبت به حداقل مساحت مجاز تفکيک باشد، مساحت محاسبه شده بيشتر، ملاک عمل قرار گرفته و با اخذ حقوق شهرداري طبق ضوابط تعيين شده در بندهاي فوق پاسخگويي گردد.
توضيح اين که طول مجاز از تقسيم حداقل مساحت عرصه مجاز بر حداقل عرض تعيين شده در طرح مصوب بدست مي‌آيد.
تبصره 5 ـ حقوق مربوط به کسري مساحت (موضوع بندهاي فوق) تنها در مواردي که مالک درخواست صدور مجوز ساخت يا دريافت گواهي پايان کار داشته باشد اخذ گرديده و در ساير موارد بدون اخذ حقوق کسري مساحت پاسخگويي گردد.
تبصره 6 ـ با توجه به ميزان حداقل زمين مورد نياز هر واحد مسکوني (بر اساس ضوابط مصوب شهرسازي)، در مناطق يک، دو و سه شهري، به ترتيب دارا بودن حداقل مساحت عرصه 100، 75 و 50 متر مربع و حداقل عرض قطعه 6، 5 و 5 متر جهت پاسخگويي به اين قبيل پلاکها الزامي است.
تبصره 7ـ اين مصوبه جايگزين مصوبه 1382/8/24 شوراي اسلامي شهر بوده و بدين ترتيب مصوبه قبلي لغو و بلااثر مي‌گردد.
کميسيون مکلف است براي ساير کاربريها ظرف مدت يک ماه پيشنهاد جديدي را ارائه نمايد.»
در پاسخ به شکايت مذکور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 5012/89/3/ش ـ 1389/10/22 توضيح داده است که:
«با احترام، بازگشت به کلاسه پرونده شماره هـ ع/88/45ـ 1388/2/5 در ارتباط با دادخواست خانم فاطمه اميريان فرد به وکالت از خانم سيده مرضيه منزوي به خواسته ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد در زمينه دريافت بهاي خدمات کسري عرض و مساحت عرصه املاک داراي اسناد صادره برابر مادتين 148 و 147 قانون ثبت اسناد و املاک، مراتب زير دفاعاً براي استحضار و بهره‌برداري تقديم مي‌شود:
1ـ اولاً: به استحضار رياست و اعضاي محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌رساند که موضوع خواسته ابطال مصوبه ياد شده در بالا، بنا به دادخواست آقاي علي اکبر مومن‌زاده به کلاسه پرونده 1222/87/29ـ 1387/9/26 در شعبه 29 ديوان عدالت اداري رسيدگي شده که اين شوراي اسلامي نيز در پاسخ به دادخواست مذکور، لايحه دفاعيه خود را به آن شعبه تقديم داشته است که تصوير برابر با اصل آن پيوست مي‌باشد. شايان يادآوري است که مشروح مواضع اين شورا به همراه دلايل و مستندات در خصوص مصوبه فوق‌الذکر در آن لايحه، آورده شده است که از محضر شما بزرگواران خواهشمند است نظرات اين شورا را در آن لايحه مورد مطالعه و مداقه قرار دهند زيرا در آن لايحه، موضوع به تفصيل بيان شده است.
ضمناً ذکر اين مطلب ضروري است که شعبه ياد شده در روز 22 ارديبهشت سال جاري (1388) به موضوع رسيدگي نموده و با ترتيب اثر دادن لايحه طرف شکايت (شوراي اسلامي شهر مشهد) و اين که شاکي دليل و مدرکي که موجبات نقض مصوبه معترض عنه را فراهم آورد، اقامه و ابراز ننموده و اقدامات اداره طرف شکايت نيز وفق موازين قانوني بوده است شکايت تقديمي را غير وارد تشخيص داده و حکم به رد آن صادر نموده است که تصوير رأي برابر اصل شده آن به پيوست تقديم مي‌شود.
2ـ البته نکته‌اي که بسيار حائز اهميت است آن است که آن چه از شرح دادخواست وکيل خواهان مستفاد مي‌شود، چيزي علاوه بر موضوع خواسته است زيرا مصوبه مورد بحث به موضوع تغيير کاربري و پرداخت قدرالسهم شهرداري يا واگذاري حدود پنجاه درصد از زمين به شهرداري ارتباطي ندارد بلکه اين گونه مسائل به مصوبات ديگري از شوراي اسلامي شهر مشهد مرتبط است که در آن به موضوع پاسخگويي به املاک با کاربري باغ، کشاورزي و خدماتي اشاره داشته و مستند به قوانين و مقررات مراجع ذي‌ربط از جمله تبصره 4 ماده واحده تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب سال 1367 مجلس محترم شوراي اسلامي است.
3ـ در اين زمينه لازم است به استحضار برسد همچنان که در ابتداي مصوبه شماره 6594/2/ش ـ 1383/12/23 شوراي اسلامي شهر که به تازگي بنا به پيشنهاد شعبه 28 ديوان عدالت اداري، اصلاحات مختصري در آن شد، آمده است:
«شهرداري مشهد در راستاي حفظ کاربري اراضي زراعي و باغات، تمام مساعي لازم را به عمل آورده و در خصوص تقاضاي تفکيک اين نوع اراضي، ضوابط مرتبط با حد نصاب را رعايت نمايد وليکن در راستاي اعمال و اجراي تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و به منظور حفظ اراضي باغي و گسترش فضاي سبز شهري در خصوص املاکي که داراي کاربري و سابقه باغي، کشاورزي و خدماتي بوده‌اند و بنا به هر دليلي از جمله دريافت سند از طريق ماده 148 و 147 اصلاحي قانون ثبت، نسبت به تفکيک يا تغيير کاربري ملک اقدام نموده‌اند به شرح زير پاسخگويي نمايد». بنابراين همان گونه که مشاهده مي‌فرمايند شوراي اسلامي شهر، به دليل در نظر گرفتن حقوق کليه افراد جامعه شهري، در آغاز، شهرداري را به حفظ کاربري زمينهاي باغي و زراعي و انجام دادن همه تلاش وکوششها براي تحقق اين مهم، با رعايت ضوابط و مقررات مربوطه نموده است.
4ـ چنان که واضح و روشن است در برخي موارد، به دليل وجود تبعات منفي اجتماعي و مردمي، شهرداري، ناگزير به پاسخگويي به اين گونه املاک مي‌گردد که براي رفع سرگرداني مردم عزيزي که نياز به ساخت و ساز در آن دارند، شوراي اسلامي شهر اجازه پاسخگويي را به شهرداري داده است وليکن در عين حال که پاسخگويي صورت مي‌گيرد، شوراي اسلامي شهر بر اساس قوانين و مقررات مربوطه، در ازاي اين پاسخگويي شهرداري را مکلف به دريافت سهم مالک از تأسيسات، تجهيزات و خدمات عمومي، آن هم در حد سرانه‌هاي طرح جامعه شهر مشهد و ضوابط طرح تفصيلي شهر مشهد به علاوه 20 درصد از مساحت کل عرصه که در تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها نموده است و همان طور که رياست و اعضاي محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به مسائل شهري و ضروريات و نيازهاي کلان‌شهري مانند مشهد وقوف و اشراف کامل دارند، دريافت اين مقدار از اراضي مورد نظر يا بهاي خدمات آن به منظور صرف و هزينه در شهر مقدس مشهد و فراهم شدن شرايط وسايل زندگي مناسب شهري براي شهروندان عزيز و گرامي انجام مي‌شود، زيرا براي اداره کلان شهر مقدس مشهد، به فضاهاي مناسب براي اختصاص به تأسيسات و تجهيزات شهري و خدمات عمومي و فضاي سبز و پارکهاي در خور شأن و شايسته شهروندان مجاور آقا علي بن موسي الرضا (ع) نياز است. البته اين مطلب دقيقاً در جايگاههاي مختلف مصوبه فوق‌الاشاره به شهرداري تکليف شده مثلاً در تبصره 2 بند 1 آن آمده است که «شهرداري متعهد است اراضي دريافتي از مالکان را صرفاً بر اساس مفاد تبصره 4 ماده واحده ياد شده براي تأمين خدمات عمومي و معوض طرحهاي شهري استفاده نمايد.» همچنين تبصره 2 بند 2 مصوبه شورا مقرر داشته «از آن جا که در موارد فوق، واگذاري زمين جهت تأسيسات و تجهيزات و خدمات عمومي و در راستاي ايجاد فضاهاي سبز مناسب شهري صورت مي‌گيرد لذا کليه مبالغ دريافت شده از اين محل، تنها براي توسعه فضاي سبز شهري هزينه گردد» و تبصره 4 بند 3 اين مصوبه نيز اعلام داشته «از آن جا که در موارد فوق، واگذاري زمين به منظور تأمين بخشي از خدمات و ايجاد فضاهاي سبز مناسب شهري صورت مي‌گيرد، لذا کليه مبالغ دريافت شده از اين محل تنها براي توسعه فضاي سبز شهري و فضاهاي خدماتي (متناسب با ميزان مبالغ اخذ شده در هر رديف) هزينه گردد.
در خصوص هر يک از انواع اراضي خدماتي، وجوه دريافت شده صرفاً براي آزادسازي ساير اراضي خدماتي مشابه هزينه شده و مجموع زمينهاي آزاد شده بايد به اداره ذي‌ربط واگذار گردد. بنابراين هم چنان که مشاهده مي‌فرمايند هر وجهي که دريافت مي‌گردد يا هر زميني که واگذار مي‌شود در اجراي اين مصوبه، تنها براي آباداني واجراي طرحهاي مورد نياز شهر و شهروندان با رعايت ماده واحده تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها هزينه و صرف مي‌شود.
لذا در پايان عرايض تقديمي، از رياست و اعضاي محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خواهشمند است ضمن نگاه موسع و مساعدت‌آميز به مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد و هزينه‌هاي عمراني و مانند آن در اين کلان‌شهر مقدس، نسبت به رد دادخواست خواهان، عنايت لازم مبذول فرمايند. پيشاپيش از همکاري شما بزرگواران صميمانه سپاسگزارم.»
قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان نيز به موجب نامه شماره 42620/30/90 ـ 1390/3/29 اعلام کرده است که:
«موضوع مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/7/18 شوراي اسلامي شهر مشهد، در جلسه مورخ 1390/3/25 فقهاي شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و خلاف موازين شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانوني وجود نداشته باشد خلاف موازين شرع مي‌باشد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.