راي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره هـ/89/453 ،مورخ 1391/9/29

تاريخ دادنامه: 1391/9/6 شماره دادنامه: 615 ـ614
کلاسه پرونده: 89/823 و 453
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقايان سعيد روحاني فرد و حميد جهان‌سير
موضوع شکايت و خواسته: ابطال ماده 19 آيين‌نامه اجرايي موضوع ماده 121 قانون مديريت خدمات کشوري و تبصره 2 ماده 21 همان قانون
گردش کار: آقاي سعيد روحاني فرد به موجب دادخواستي ابطال ماده 19 آيين‌نامه اجرايي ماده 121 قانون مديريت خدمات کشوري را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که:
«به موجب تبصره ماده 19 آيين‌نامه اجرايي تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مديريت خدمات کشوري، مصوبِ وزيران عضو کميسيون امور اجتماعي دولت الکترونيک در تاريخ 1388/10/13 مقرر شده است اختيار تغيير محل جغرافيايي خدمت کارمندان بر خلاف قوانين موجود از جمله اختيارات دستگاه اجرايي ذي ربط مي‌باشد. اين در حالي است که به موجب تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات کشوري، فقط تعيين محل خدمت کارمندان در بدو استخدام به عهده دستگاه اجرايي ذي‌ربط گذاشته شده است. لذا ماده 19 مصوبه فوق‌الذکر علاوه بر اين که مغاير با تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات کشوري است با قوانين ديگري مغاير است، از جمله ماده 19 مورد شکايت مغاير با بند الف ماده واحده لايحه قانوني نحوه انتقال مستخدمين وزارتخانه و مؤسسات دولتي مشمول قانون استخدام کشوري به مؤسسات مستثني از قانون مزبور و بالعکس مصوب 1359/2/20 است. زيرا به موجب آن ماده، انتقال مستخدمين رسمي با تقاضاي دستگاه اجرايي متقاضي و رضايت مستخدم و موافقت وزارتخانه يا مؤسسه متبوع مستخدم مجاز است. علاوه بر اين که تبصره 4 ماده 45 که مورد استناد مصوبه قرار گرفته در ذيل فصل هفتم تحت عنوان « استخدام» آمده است و طبيعتاً مربوط به کارمنداني است که در آغاز خدمت قرار مي‌گيرند. به علاوه قانون مديريت خدمات کشوري در هيچ جا به دستگاه اجرايي اختيار نداده است که بتواند محل جغرافيايي کارمندان را تغيير دهند بلکه در ابتداي خدمت محل را تعيين نمايند.»
و همچنين آقاي حميد جهان‌سير طي دادخواست جداگانه‌اي اظهار داشته است که:
«اخيراً رئيس سازمان جهاد کشاورزي گيلان با صدور ابلاغيه شماره 77638/108 ـ 1389/10/25 در اقدامي غيراداري محل خدمت 25 ساله مرا از رشت به يکي از مراکز خدمت روستايي سياهکل تغيير داده است.
نظر به اين که ماده 19 مصوبه 20461/44295 ـ 1389/1/31 هيأت وزيران مورد استناد ابلاغيه مذکور مي‌باشد و ماده 19 آيين‌نامه اجرايي تبصره (2) ماده (21) و ماده (121) قانون مديريت خدمات کشوري، داراي ايرادات و مغايرتهاي قانوني زيادي است که به شرح ذيل جهت رسيدگي و امعان نظر تقديم مي‌گردد، ابطال ماده 19 آيين‌نامه مذکور و به تبع آن ابطال ابلاغيه فوق‌الذکر يا «جابجايي محل خدمت» را خواهانم.
1ـ تغيير مفاد و متن قانون
توضيح اين که مجموعه مواد آيين‌نامه مذکور در مورد مأموريت کارکنان دولت از يک دستگاه اجرايي به دستگاه اجرايي ديگر است اما ماده 19 آن اختصاص به تغيير جغرافيايي محل خدمت کارکنان دولت دارد.
متن کامل ماده 19 آيين‌نامه اجرايي به قرار ذيل است:
«با توجه به مفاد تبصره (4) ماده (45) قانون، تغيير جغرافيايي خدمت کارمندان رسمي در واحدهاي تشکيلاتي دستگاه در سطح کشور، با توجه به مصالح اداري و نياز دستگاه اجرايي از اختيارات دستگاه اجرايي ذي‌ربط است»
اما تبصره 4 ماده 45 قانون مطلب ديگري را بيان مي‌کند.
تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات کشوري: «تعيين محل خدمت و شغل مورد تصدي کارکنان پيماني در پيمان‌نامه مشخص مي‌گردد و در مورد کارمندان رسمي به عهده دستگاه اجرايي ذي‌ربط مي‌باشد»
با اندکي دقت ملاحظه مي‌گردد که تصويب‌کنندگان آيين‌نامه اجرايي متن صريح و شفاف قانون را به دلخواه خود تغيير دادند به طوري که «تعيين محل خدمت» در تبصره 4 ماده 45 قانون را به «تغيير محل جغرافيايي خدمت» در ماده 19 آيين‌نامه مبدل کرده‌اند و اين تفاوت و تمايز دو عبارت در آيين‌نامه اجرايي و قانون مفهوم و منطوق جداگانه‌اي را به دنبال دارد و معناي يکساني ندارد.
تبصره 4 ماده 45 از دو موضوع مشخص: 1ـ تعيين محل خدمت کارمند 2ـ شغل مورد تصدي کارمند، مي‌گويد و با توجه به سياق جمله و مفهوم آن اين گونه استنباط مي‌گردد که آن 2 عمل مي بايستي در ابتداي خدمت کارمند صورت پذيرد و نه در طول دوره خدمت اداري و هر زمان که مسئول مربوطه اراده نمايد محل خدمت کارمند را تغيير دهد.
اين موضوع با توجه به ترتيب قرار گرفتن ماده 45 و تبصره‌هاي آن در ابتداي فصل هفتم استخدامِ قانون به خوبي منظور قانونگذار اوليه را نمايان مي‌سازد و شک و شبهه‌اي در فهم آن باقي نمي‌ماند.
2ـ تناقض آيين‌نامه اجرايي با قانون رسيدگي به تخلفات اداري
همان طوري که توضيح داده شد تغيير متن قانون از «تعيين محل خدمت» به «تغيير محل جغرافيايي خدمت» در آيين‌نامه اجرايي، مغايرت ديگري نيز ايجاد مي‌نمايد و آن تناقض و تعارض ماده 19 آيين‌نامه با يکي از شقوق ماده 9 «قانون رسيدگي به تخلفات اداري» است.
قسمت (هـ) ماده 9 در فصل مجازات «قانون رسيدگي به تخلفات اداري» از «تغيير محل جغرافيايي خدمت» به عنوان يک تنبيه اداري نام مي‌برد.
در حالي که ماده 19 آيين‌نامه اجرايي «تغيير محل جغرافيايي خدمت» را به عنوان يک عمل مرسوم اداري عنوان مي‌کند. بديهي است که معنا و مفاد قانون و آيين‌نامه اجرايي همزمان نمي‌تواند هم تنبيه باشد و هم يک عمل مرسوم و قابل احترام اداري و جمع دو نقيض محال است به قول منطقيون «النقيضان لا يجتمعان» و در تعارض آيين‌نامه با قانون، اين آيين‌نامه است که مي‌بايستي ابطال گردد.
3ـ نداشتن مجوز و اختيار تصويب آيين‌نامه
مهمترين و بزرگترين مغايرت ماده 19 آيين‌نامه که در واقع تخلف بسيار آشکاري است اين است که اصولاً مقام تصويب‌کننده آيين‌نامه به هيچ وجه اختيار و مجوز لازم براي نوشتن آيين‌نامه در خصوص تبصره 4 ماده 45 را نداشته است.
در تعريف آيين‌نامه آمده است «آيين‌نامه عبارت است از مقرراتي که براي تسهيل اجراي قانون و تشريح آن توسط مرجعي که در قانون پيش‌بيني شده است وضع مي‌گردد»
بديهي است مهمترين رکن تصويب آيين‌نامه مجوز و اختياري است که قانونگذار به مقام وضع‌کننده آيين‌نامه مي‌دهد. بنابراين وضع و تصويب آيين‌نامه اجرايي بدون مجوز قانوني فاقد وجاهت قانوني است.
مجوز و اختيار وضع تصويب‌نامه يا آيين‌نامه و تعيين مرجع وضع‌کننده معمولاً در پايان تبصره يا ماده و يا فصل قانون به روشني نوشته مي‌شود در خصوص آيين‌نامه مذکور اين مجوز و اختيار در خصوص تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 داده شده است اما در خصوص تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات کشوري قانونگذار اصلي هيچ گونه اجازه‌اي جهت نوشتن آيين‌نامه اجرايي نداده است. چنان که در عنوان آيين‌نامه نيز اشاره‌اي به آن نشده است، بنابراين با توجه به مراتب فوق و اين که تصويب و اجراي ماده 19 آيين‌نامه اجرايي شماره 20461/44295 مورخ 1389/1/31 هيأت وزيران خروج مقام تصويب‌کننده از اختيار خود در وضع آيين‌نامه است و موضوع مصداق بارز بخش 1 ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري است، از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال ماده 19 «آيين‌نامه اجرايي تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مديريت خدمات کشوري» را در راستاي مدلول ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري خواهانم.»
در پاسخ به شکايت مذکور، مشاور و مديرکل دفتر امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رئيس‌جمهور) به موجب لايحه شماره 188339/12113ـ 1389/9/17 توضيح داده است که:
«1ـ تصويب‌نامه فوق‌الذکر در هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مطرح گرديده و طي نامه شماره 39241هـ/ب ـ 1389/6/16 رياست مجلس شوراي اسلامي صرفاً ماده (2) آن مورد ايراد قرار گرفته است.
2ـ عبارت «تعيين محل خدمت و شغل» در تبصره (4) ماده (45) قانون مديريت خدمات کشوري (مصوب 1386) به طور اطلاق و بدون قيدو حصر آمده و بنابراين ناظر بر تمامي دوران استخدامي مستخدم مي‌باشد.
3ـ ماده (19) تصويب‌نامه شماره 20461/44295 و بند «الف» ماده واحده لايحه قانوني نحوه انتقال مستخدمين وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي مشمول قانون استخدام کشوري به مؤسسات مستثني شده از قانون مزبور و بالعکس (مصوب 1359) ناظر بر دو موضوع متفاوت هستند.
توضيح اين که ماده 19 تصويب‌نامه در مورد تغيير محل جغرافيايي خدمت در واحدهاي تشکيلاتي همان دستگاه در سطح کشور حکم داده است، حال آن که بند «الف» ماده واحده لايحه قانوني ناظر بر انتقال مستخدمين رسمي مشمول قانون استخدام کشوري به شرکتها و مؤسسات دولتي مستثني شده از قانون مزبور و شهرداري تهران مي‌باشد.
بنا به مراتب فوق رد شکايت تقديمي مورد استدعاست.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.